权力清单制度存在的问题及完善

摘 要：本文聚焦地方政府权力清单制度的完善，在对地方政府及其部门权力清单出台过程中存在问题分析的基础上，预测权力清单实施后将面临的问题，并探索通过畅通权力清单的信息通道、形成联动机制、统一问题处置流程等对策和路径来解决问题，从而更好地推进权力清单制度的实施。

关键词：权力清单制度；依法行政；动态管理

权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众。当前，我国学者总体上都对权力清单制度持肯定态度，认为权力清单有助于促进简政放权和政府职能转变，实现政府治理法治化和现代化，对于市场经济的有效运行和政府权力的规范运行具有重要意义，但也提出权力清单制度在实践中还面临诸多挑战。目前，全国各级政府及其工作部门都已开展了权力清单的梳理和制定工作，许多地方和部门已经率先“晒”出了权力清单。但从实际情况看，权力清单在梳理、制定中及“晒”出后都存在诸多问题。地方权力清单的制定普遍存在着权力分类不清、界限不明，法律衔接配套不到位、主体单一（政府自己梳理自己），各项标准不统一等问题。随着权力清单制度在各地的全面实施，这些问题将会影响到权力清单制度的可持续性。

一、目前权力清单推行中存在的突出问题

（一）依清单行政与依法行政标准不一致

许多地方政府和部门权力清单设定的依据种类繁多，不但包括国家法律、行政法规、地方法规和部门规章，甚至包括中央文件，国务院文件，国务院部门内设司局文件、省委省政府及其各委办局的文件，所属市委市政府等等文件（这些都是俗称的“红头文件”）。但是依法行政的依据通常是指《立法法》中列出的法律、行政法规、地方法规和部门规章，法院在行政案件审判中如认为“红头文件”不合法，会直接认定其不合法并不予采纳。两者标准的不同会导致权力清单出台后如引发行政诉讼，一旦 “红头文件”被法院认定不合法，相应的权力清单就必须进行调整、修正。

（二）权力清单的调整、管理和监督成为个别地方政府自己規范自己权力的游戏

在权力清单的梳理、制订过程中一些为地方政府及部门基于自身的利益，借调整之机再次觊觎被让渡的权力领域，将有利益的事项列入清单，而将政府要承担的责任，“麻烦”的事推到下级政府或直接踏出清单，甚至有些将原来让渡的权力又借清单之名重新划入自身权力范围。为防止权力清单成为个别地方政府自己规范自己权力的游戏，调整、管理权力清单的主体还应包括权力机关、司法机关和社会公众。

（三）权力清单“晒”出后缺少统一规范的应对管理措施

全国各地一些“晒”出的权力清单的政府或部门在晒出清单后都遇到不少质疑和问题，可是面对问题却都缺少一个统一规范的应对措施。如上海市南京东路街道在向媒体发布了”晒“出三份清单的消息后，事后才发现三份清单存在许多概念性的错误，面对新闻媒体和一些街道老信访户追要清单详情的要求，黄浦区审改办和南京东路街道只能一边在内部加紧修改，一边以各种理由应付媒体和信访户。目前，全国各级政府审改办内部、各清单制定部门中都没有形成一套权力清单问题应对措施和制度，一旦遇到问题只能各自为阵，各搞一套，被动应付。

二、关于完善权力清单制度管理的构想

（一）开展权力清单动态调整和长效管理机制的调研

从长远看，权力清单的调整和长效管理不可能由各级政府审改办这样的非常设机构长期管理。因此，在全国层面尽快组建由人大、政协、法院、检察院及相关领域专家组成的调研组，开展权力清单动态调整和长效管理机制的调研，在调研的基础上最终建构起一套与现有的立法体系、行政法、组织法体系相衔接的、可操作的权力清单动态调整和长效管理机制，通过这套机制的运行不断消除三张清单中的错漏和隐患。

（二）建立权力清单问题报告制度，实现信息的畅通

畅通权力清单情况、问题信息报送反馈通道，确保实时掌握权力清单梳理、特别是出台运行后发生的新情况，新问题。通过建立权力清单问题报告制度，要求各级地方政府的工作部门就本部门权力清单梳理、特别是“晒”出后发现的新问题、新情况，定期向所属政府审改办和上级主管部门报告。所属政府审改办在对各工作部门报告的问题汇总分析后定期向上一级政府审改办报告，如事项紧急或重大的，所属政府工作部门和审改办也可不受固定时间限制而即时报告。

（三）形成全国统一规范的问题应对处置的流程

改变当前权力清单“晒”出后，各级地方政府、工作部门在遇到问题时，在权力清单调整、管理上各自为战、各搞一套的局面，形成全国统一的问题应对处置制度。目前，可暂由国务院相关部门牵头在全国审改办内部先形成一套全国统一的问题应对处置程序。

（四）构建人大、政府、司法机关自下而上的联动机制

为维护权力清单的公信力及合法性、正当性，清单全面“晒”出后，调整和管理工作决不能由政府自己单独实施，必须将人大、政协、法院、检察院及社会公众纳入进来。要理顺人大、司法机关与政府权力清单调整、管理之间的关系，构建联动机制，形成人大、政府、司法机关自下而上的联动机制。通过上下级人大之间，上下级政府之间、人大、政府、司法机关相互之间的联动及时对权力清单的调整问题进行处理。

参考文献：

[1]周庆智.《控制权力：一个功利主义视角――县政权力清单”辨析》[J]，哈尔滨工业大学学报，2014年5月.

[2]郁建兴，许梦曦.《权力清单：地方政府公共权力监管的新起点》[J].浙江经济，2014年第7期.

[3]赵勇，马佳铮.《大城市推行权力清单制度的路径选择——以上海市Y区为例》[J].上海行政学院学报，2015年3月.

作者简介：

杨萍，上海黄浦区委党校讲师。