陕西自贸区：新丝路上的新探索

陈小玮

位于古丝绸之路起点的陕西，现在既是“一带一路”国家战略重要枢纽，也是“向西开放”的战略前沿。

自贸试验区挂牌后，陕西除了继续发挥“一带一路”建设对西部大开发的带动作用，也开始着力打造内陆型改革开放新高地，探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。

4月1日，国家第三批七个自贸试验区同时挂牌。

第三批自贸试验区中，有五个是内陆省份，其中有三个位于西部。此前两批四个自贸试验区均位于沿海。自贸试验区从沿海向内陆延展，形成不同梯度的发展格局，承担制度创新的使命，但每个自贸区又各有不同的定位。

陕西自贸区的定位，就是打造内陆型改革开放新高地，探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。

《中国（陕西）自由贸易试验区总体方案》提出：经过三至五年改革探索，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，努力建成投资贸易便利、高端产业聚集、金融服务完善、人文交流深入、监管高效便捷、法治环境规范的高水平高标准自由贸易园区，推动“一带一路”建设和西部大开发战略的深入实施。

简言之，自贸区就要通过制度改革、金融创新以及政府职能转变，营造一个更自由更开放、实现国际化和便利化的营商环境，从而方便企业办事，推进贸易和投资便利化，吸引国外、省外高端生产要素，以推动陕西经济升级。

历时四载终挂牌

4月1日上午，中国（陕西）自由贸易试验区在西安揭牌，这标志着陕西自贸试验区正式成立。省委书记娄勤俭、省长胡和平，共同为自由贸易试验区揭牌，并为新注册企业代表颁发了营业执照。

自贸区是指在主权国家或地区的关境以外，划出特定区域，准许外国商品豁免关税自由进出。经济全球化过程表明，自贸区的发展趋势不可阻挡。从全球范围来看，已有119个国家建立了超过2300个自贸区，出口总额超过2000亿美元，创造1亿个直接和间接就业岗位。

陕西谋划成立自贸区最早可追溯到2013年。

2013年5月23日，省发改委主任方玮峰在发改委文件《关于建设国家级自由贸易区的建议》上签署意见，并呈送时任省长娄勤俭阅示同意，开始启动自贸区研究工作。随后，省发改委有关人员三次前往北京到相关部门了解自贸区政策要求。

陕西不沿边、不靠海，申报自贸区的定位以及建设成为一道难题。

2013年9月，习近平总书记提出建设丝绸之路经济带的重大战略，这为陕西申报自贸区带来了新思路。

11月，省政府办公厅印发《丝绸之路经济带新起点建设重点工作实施方案》，提出争取建设西安丝绸之路经济带自由贸易区的设想。

2014年2月，陕西省向国务院呈报了《关于设立陕西（西安）丝绸之路经济带自由贸易園区的请示》。同年全国“两会”期间，时任西安市市长董军在全国人民代表大会上提出议案，建议国家设立丝绸之路经济带西安自由贸易试验区，引发媒体广泛关注。

8月，省政府召开第80次专题会议，研究陕西省自贸试验区建设工作。随后，省发改委、商务厅按要求拿出了自贸试验区建设框架意见及建设方案草案。

2015年1月，省政府领导赴京向商务部汇报寻求支持陕西自贸试验区申报工作，并委托商务部贸研院负责起草完善陕西省自贸试验区总体方案。

这一年陕西“两会”期间，陕西省政协委员、西安交通大学谷慎教授在提交的议案中建议：“推动‘丝绸之路经济带建设，带动西北地区发展的自贸区仍属空白，所以陕西应抓住机遇，积极申报。”

陕西省2015年政府工作报告中提到，将“积极申报建设面向中亚的自由贸易园区，整合优化省内海关特殊监管区域，争取外汇管理改革试点，尽快落实72小时过境免签”。

3月，省政府以补充请示的形式，向国务院呈报了《丝绸之路经济带中国（陕西）自由贸易试验区总体方案》。同时，成立了以省长为组长，副省长、西安市市长为副组长，陕西省、西安市有关部门为成员的领导小组。

2015年6月，按照“边研究、边申报、边改革、边建设”的原则，陕西省政府以复制推广上海自贸试验区改革试点经验为抓手，扎实开展自贸试验区筹建申报工作。

2016年4月，省委中心组集体学习，邀请上海自贸试验区领导进行自贸试验区建设讲座交流，进一步增强了对自贸试验区功能的认识，有力地推进了申办工作。

8月31日，党中央、国务院决定，在陕西、辽宁、四川等七个省份设立自贸试验区，这标志着自贸试验区建设进入了一个新的探索阶段。

9月，陕西省政府决定由省商务厅负责陕西省自贸区的筹备工作。11月底，自贸办赴北京集中对接总体方案，陕西省商务厅组织工作人员编制自贸区总体方案。

2017年3月2日，陕西省省长胡和平主持召开了省政府第四次常务会议，会议专门研究了加快自贸区揭牌的各项筹备工作。

三片区及其功能定位

陕西自贸试验区由三个片区组成，即中心片区、国际港务片区、杨凌片区，三片区沿新亚欧大陆桥自东向西呈串珠式分布，总面积119.95平方公里。

中心片区包含了西安高新区、西安经开区、西咸新区部分区域，共计87.76平方公里，也是陕西自贸区最大的片区。其范围东至经开区明光路，南至高新区锦业二路、滨河北路，西至秦汉新城秦英路，北至空港新城正平大街。

中心片区重点发展战略性新兴产业和高新技术产业，着力发展高端制造、航空物流、贸易金融等产业，推动服务贸易促进体系建设，拓展科技、教育、文化、旅游、健康医疗等人文交流的深度和广度，打造面向“一带一路”的高端产业高地和人文交流高地。

中心片区又由如下几个分区组成。

西安高新区片区，规划面积为35.67平方公里。该区定位是，重点发展战略性新兴产业和高新技术产业，着力发展以金融贸易为核心、以生产性服务业为特色的现代服务业，打造面向全球的高新技术产业基地、人文交流枢纽和金融贸易中心，建设具有国际竞争力的先进制造创新中心和“一带一路”创新之都，成为世界一流科技园区。

其发展目标是，建成具有投资贸易便利、高端产业聚集、金融服务完善、人文交流深入、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区和创新创业生态系统，在服务国家“一带一路”战略中，凸显科技创新特色，形成一批可复制推广的制度创新成果，构建一批有辐射带动作用的创新驱动新模式。

西安经开区片区规划面积9.515平方公里，涵盖西安出口加工A区，该区定位是，重点发展先进制造业、新金融产业和制造服务业，打造“两高地”、建设“两园区”、促进“一合作”（即：打造“一带一路”先进制造业高地和制造服务业高地；建设“一带一路”金融創新试验区和产融结合示范区；促进“一带一路”国际产能合作），构建产融服融合作发展的现代产业体系。

其发展目标是，成为先进制造业与制造服务业集聚、金融服务完善、投资贸易便利、监管高效便捷的自由贸易高地，为陕西省推进“一带一路”和西部大开发战略提供有力支撑。

经开区将通过“坚持产业主导、坚持制度创新、坚持政策引导”的“三坚持”原则，建设投资贸易便利、监管高效便捷的自由贸易试验区。经开区将以自贸区的建设发展为契机，围绕“追赶超越、争先进位”的大局，主动承担起建设万亿级工业大走廊、打造工业增长极和加快军民深度融合的重大使命。

西咸新区划入自贸区，又具体分为四个功能区。

空港新城功能区，规划面积13.8平方公里。作为中国民航局支持设立的首个“国家航空城实验区”，空港新城以打造丝路交通商贸物流中心、国际航空服务业聚集中心、国际会展文化创意中心、生态和农业小镇示范中心为发展目标，围绕西安咸阳国际机场做文章，大力发展航空物流、飞机维修、总部经济、文化创意和临空农业，已初步形成良好的产业基础和城市配套服务功能。

秦汉新城功能区，规划面积10.85平方公里。秦汉新城根据中省、西咸自贸试验区发展要求，依托国家服务贸易创新试点、双创示范基地以及开放型经济新体制综合试点为基础，以促进外向型经济发展为主题，围绕文化旅游产业、健康医疗产业、智能制造产业，打造陕西自贸试验区“一带一路”人文交流与合作创新平台、“一带一路”智能制造与国际贸易互联互通平台和国际健康医疗养老服务三大平台。

沣东新城功能区，规划面积13.14平方公里。陕西自贸试验区方案中对该区确定的任务是，服务贸易、金融贸易、文化贸易。

西咸新区能源金融贸易区，规划面积为4.79平方公里。该区重点发展金融贸易产业，打造现代化大西安新中心中央商务区。

西安国际港务区片区包含西安国际港务区和浐灞生态区部分区域，其范围东至西安国际港务区西韩公路，南至浐灞生态区香槐一路，西至西安国际港务区灞河东路，北至西安国际港务区铁路北环线。

西安国际港务区片区重点发展国际贸易、现代物流、金融服务、旅游会展、电子商务等产业，建设“一带一路”国际中转内陆枢纽港、开放型金融产业创新高地及欧亚贸易和人文交流合作新平台。

西安国际港务区规划面积22.62平方公里（含西安综合保税区6.17平方公里）。该区重点建设国际陆港、商贸物流区和新金融产业示范区。国际贸易、现代物流、临港产业、类金融服务、电子商务、文化体育等产业。建设“一带一路”国际中转内陆枢纽港和商贸物流集散中心、开放型金融产业创新高地、国际文化体育交流新平台，致力于打造临港产业、融资租赁产业、电子商务产业、体育健康产业和开放型经济产业五大千亿级产业集群。

浐灞生态区规划面积3.81平方公里。该区以打造丝路沿线金融创新实验区和国际文化交流示范区为核心，重点发展金融商务、国际旅游文化交流、会展经济、对外贸易等产业，将建设成为“一带一路”沿线的开放型金融商务聚集区、国际文化交流及会展服务新平台。

杨凌片区在陕西自贸区中面积最小，只有5.76平方公里，其范围东至新桥路，南至城南路、河堤路、滨河路一线，西至民乐路，北至兴平路、永安路、西兰高铁（杨凌段）一线。该区以农业科技创新、示范推广为重点，通过全面扩大农业领域国际合作交流，打造“一带一路”现代农业国际合作中心。

陕西自贸区首提全省概念，将试验区范围扩大到西安以外区域，此乃一大创新。

陕西自贸区提出了三大战略定位：充分发挥改革先行优势，结合内陆地区特色，营造国际化、市场化、法治化营商环境，把自贸区建设成为“内陆改革创新试验田”；充分发挥向西开放优势，创新内陆开放模式，推动陆海内外联动、东西双向开放，把自贸区建设成为全国“双向开放示范区”；充分发挥陕西作为古丝绸之路起点的综合优势，打造“一带一路”开放合作新高地。

开放倒逼政府改革

“西部地区进入自贸试验区的重庆、四川和陕西，共同承担深入推进西部大开发的任务，党中央国务院给陕西确定的最具特色的试验任务是探索与‘一带一路沿线国家经济合作与人文交流新模式。”中国（陕西）自由贸易试验区筹建办公室负责人、陕西省商务厅副厅长李生荣对媒体这样介绍道。

陕西在扩大与“一带一路”沿线国家的经济合作方面，要重点做到“三个创新”，即“创新互联互通合作机制，创新国际产能合作新模式，创新现代农业国家交流合作机制”。在创建与“一带一路”沿线国家人文交流新模式上把握好“五个重点”，即发挥陕西特色优势，以科技、教育、文化、旅游和医疗卫生合作为重点，创新机制、搭建平台、探索方式，全面加强与“一带一路”沿线国家在人文领域的交流，扩大中华文明的影响。这些安排体现了国家战略在自贸区中的贯彻落实。

“自贸区绝不是一个过去的政策‘洼地，而是一个‘苗圃，所做的改革开放的制度红利，会变成可复制、可推广的先进经验。”李生荣表示：“我们要把陕西自贸区作为建设内陆改革开放高地的新标杆来建设发展，完成好国家赋予的使命与担当。”

“自贸区的设立，是对政府管理方法的一次革命。”西北政法大学副校长王瀚对记者说。

在自贸区实行登记备案制，政府的角色从过去的事前审批，转型为事中、事后的监管，政府只是提供咨询服务。“广泛地推广网络备案制，方便投资者用最小成本，包括时间成本完成登记备案，在投资商业活动中尽量减少和政府的接触。”王瀚进一步建议道。

自贸区成立后，要求政府要不断地提高涉外行政服务的能力，执行对外政策到位、透明，工作效率高。这对政府的行政能力，包括政府执法习惯都是一个很大挑战。

向自贸试验区下放省级管理事项是推进自贸试验区“放管服”改革的重要内容，对于增强自贸试验区经济发展活力、改善发展环境有着十分重要的意义。

目前，西安区域先行先试，以自贸区建设倒逼各项改革创新和政府职能转变，试点行政审批和市场监管“一体化”服务的改革。有34个省级相关部门向陕西自由贸易试验区下放了217项省级管理事项，其中，委托176项，下放41项。这些事项中，涉及生产经营活动审批的132项、资质资格许可与认定的43项、经济社会管理的38项、投资项目核准的4项。

西安市市级相关部门将下放、委托、派驻中国（陕西）自由贸易试验区西安各片区管委会实施103项市级行政管理事项。

西安市各功能区已经顺利实现“一口受理、19项联办”，并将办证时间缩短为三个工作日。同时加快推进政府效能革命，以到政府办事“最多跑一次”为目标，4个功能区首批推出了702项最多跑一次服务事项。

“陕西这一次应该说放的力度很大，超过了许多自贸区。”陕西省机构编制委员会办公室（省行政審批制度改革工作领导小组办公室）副主任史丰有表示：“更关键的工作是，各片区管委会将下放的行政职能接好并管好。”

下一步的工作是，加强对相关人员的培训，加快建立和完善规范高效的政务服务大厅，加快推进网上大厅，以及自助服务等审管方式的创新和变革。自贸区将会是网上办事最集中最主要的一个阵地。

陕西省工商局副局长田中智介绍说，陕西自贸试验区实行市场准入制度创新，整合区内行政审批、备案事项，推行“多证合一、多项联办”的审批模式。先期整合15项涉及企业设立的行政审批（备案）事项，在行政事项审批（备案）联办平台中预留扩展接口，后续可以整合更多的许可“证照”和“联办”事项。依托联办平台，实现各联办部门业务数据信息实时传递、同步办理，三个工作日办结企业设立所需的全部行政审批（备案）事项，实现走进“一个大厅”，填写“一份表格”，递交“一套材料”，领取“一份执照”，办结相关登记备案事项即可营业。

据介绍，联办平台具有申请“一口受理”、事项“一窗通办”、业务“一网流转”、数据“互联共享”四大功能。联办平台的使用涉及省、市两级多部门的多项行政审批（备案）事项，涉及的自贸试验区片区综合服务大厅共11个。

陕西自贸试验区把支持企业“走出去”、扩大对外投资作为建设内陆型改革开放新高地的重要抓手，主动放宽境外投资限制，简化境外投资管理程序，明确提出对一般境外投资项目和设立企业实行备案制，属省级管理权限的，由自贸试验区负责备案管理；同时建立对外投资合作“一站式”服务平台，加强事中事后监管服务和境外资产、人员安全风险防范。自贸试验区推出的对外投资便利化措施，将为企业放开手脚发展国际产业合作提供有效支撑，还能带动陕西装备、技术、标准、服务出口，深度融入全球产业链、价值链和物流链。

自贸区不能是孤立的，要实现跨片区合作，跨省市自贸区，甚至对接全球其他的自贸区。王瀚建议，“必须实现网上联动机制，实现数据所有部门的共享。”

陕西自贸区对外商投资也将实行“准入前国民待遇加负面清单”管理制度，凡不在负面清单上的产业投资，法无禁止则可，在自贸区投资建厂将没有任何法律障碍。

“自贸区成立后，最急迫的问题是尽快推出负面清单，向社会公布，便于投资主体明确投资方向。”王瀚认为，负面清单可以复制上海等成立较早的自贸区经验。

王瀚指出，陕西是内陆型自贸区，存在一些沿海自贸区不存在的问题，这方面的制度创新，要依据现行法律、政策，要依据贸易和投资流动的基本规律，以及与国际规律对接，产生陕西自贸区的全新管理规范和制度，这样势必产生大量的地方性立法，这需要专人，尤其是法律专业人员进行理论研究，以提供理论支持。“比如自贸区的融资租赁业务的开展，就必须从推进地方立法起步，搞出一个地方性条例。”

助力陕西“追赶超越”

自贸区带来的最大利好是便利化，无论是投资、贸易，还是金融以及服务。

“国际港务区原旨就是做开放，国际港务区在成立自贸区之前就已做自贸区之事，就是围绕国际贸易、开发平台的建设。”西安市委副书记、西安国际港务区党工委书记韩松介绍道。

国际贸易是西安国际港务区（下文简称港务区）“主业”之一。港务区争取了跨境电子商务试点，并及早布局了与自贸区关系极为紧密的综合保税区；目前还是国内惟一的一个内陆粮食口岸。

为支持电商发展，港务区为入区跨境电商企业提供创业孵化基地，并在海外设立海外仓，以解决跨境电商企业海外仓储问题。为给跨境电商企业提供通关的便利，港务区已实现在口岸作业区申报一般贸易清关、跨境清关、快邮件清关等；直购进口比照邮政快件查验监管，免除通关单等一系列优惠政策；针对备货进口采用“先进区后报关”的办法，加快货物通关效率；B2C跨境出口业务，关检采用大包机检和比例抽查，以加快通关放行速度。

目前，港务区已初步形成了依托“长安号”中欧班列的多式联运物流通道体系。

2013年，“长安号”刚开通时，一月只有1班。2015年已突破了每年100班。目前则保持每周3班的频率。“长安号”打通了西安到中亚、波兰、华沙、德国汉堡、莫斯科五条线路，还将开通三条新线路，承担着“一带一路”重要的交通与物流功能。

2016年3月，“长安号”回程货运是爱菊集团从哈萨克斯坦采购的2000吨初榨食用油，共计86个20尺集装箱。为确保班列快速、便捷通关，港务区与陕西省商务厅、省口岸办、西安海关、陕西检验检疫局一同赴乌鲁木齐、阿拉山口协调通关事宜，最终确定采用“舱单归并”的方式进行申报，将通关填报单从过去的86单减为2单，通关费用由30100元降为700元，节省了97%的通关费用。

“舱单”是指运输工具的载货清单，1节车厢生成1个舱单，是进出口企业报关的重要文件。长期以来，按照海关监管要求，货运班列通关实施1节车厢一申报的监管模式。“舱单归并”是指同一品名、同一规格、同一合同、同一公司、同一列次的大宗进口货物，几十节车厢的舱单归并成1个舱单，然后用1票报关单申报。

2015年12月25日，国家质检总局正式批复西安港为进境粮食指定口岸，是中国内陆地区惟一进境粮食指定口岸。截至目前，已有三趟中亚班列粮食专列从哈萨克斯坦顺利直达至西安港。均采用“舱单归并”的通关模式。

2016年3月28日，由西安陆港集团组织运营的国内首条陆空联运跨境电商货运航线由阿姆斯特丹直飞抵达西安，100余吨来自欧洲的货物顺利进入西安综合保税区，标志着西安港“海陆空”国际综合联运枢纽基本成型。

投资便利化之后，进驻港务区发展的企业，特别是国际企业、贸易企业数量激增。据统计，2016年企业注册量同比增长67%。

“陕西自贸区的获批，与西安国际港务区长期服务‘一带一路建设所做的大量工作是分不开的。”西安交通大学冯宗宪教授认为：“自贸试验区首要的就是改革的探索和进一步的开放，国际港务区应该成为服务贸易开放的一个先行机体，特别是在物流、金融和相应的交易、文化等方面，可以做大量的工作，更好地‘走出去和引进来。”

自贸区也给国际港务区在贸易通关便利化服务和运输服务等方面带来了新的挑战，这就需要该区立足“港口”的功能和大宗货物的交易能力，使“长安号”双向常态化，积极和“一带一路”沿线地区和国家的港口开展深度合作，打通贸易通关的大桥梁。

在西北政法大学副校长王瀚看来，陕西自贸区的战略定位应该包含两方面：首先是外向型经济的发展，即商品投资、服务、贸易、技术的自由化；其次是建设临空经济，将西安打造为内陆门户机场。

航空大都市是全球流行的一个新概念。有调查发现，发达国家的航空大都市，都布局有重大产业聚集区，通过空运这种最快方式与全球产业链连接。王瀚认为，前几年西安提出建国际化大都市抽象了点，他建议将西安定位为航空国际化大都市。西安借助空港，建成通達世界各大洲主要经济区及制造产业聚集区的航空网络，从空中走向世界，对接全球经济区，如此一来，西安就完全呈现出国际化的开放态势，也克服了西安位于内陆，不沿海，货物运输不便的先天不足。

西安目前存在的障碍是，机场服务设施，航线网络，以及直飞能力不足，而且没有航空公司。王瀚建议，应借助开放航权，利用与外国大航空公司的合作，培植优质航线网络，尤其是货运。

王瀚认为，可在西咸空港对内陆空港规则进行创新，以着重解决货物人员技术服务的大进大出以及与国际市场的对接。

陕西借自贸区“先行先试”进行的诸多制度创新，必将会助力陕西经济腾飞，实现追赶超越的目标。