正心诚意 国之大器——上海市政府法制办副主任罗培新解读信用体系建设三个改革性文件

◎文/本刊记者 何玲

正心诚意 国之大器
——上海市政府法制办副主任罗培新解读信用体系建设三个改革性文件

◎文/本刊记者 何玲

“国以诚立心，人以诚立身”。信用文化在我国源远流长。《论语·为政》曰：“人而无信，不知其可也。”孟子将信用列为“五伦”之一，从而确立了信用的伦理地位。党中央高度重视加强社会信用体系建设。党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，十八届四中全会提出“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”。

为贯彻落实中央要求，近日，《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（以下简称《政务诚信意见》）《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》（以下简称《个人诚信意见》）国家发改委等九部门《关于全面加强电子商务领域诚信建设的指导意见》（以下简称《电子商务诚信意见》）相继出台，为社会信用体系的建设指明了方向。这些文件出台的背景、目的和意义是什么？本刊记者就此采访了上海市政府法制办副主任罗培新。

政务诚信以纵向信用引领横向信用

记者：《政务诚信建设》对建立政府公信力有何意义？

罗培新：政务诚信是社会信用体系建设的重要组成部分，相对于社会主体之间的横向信用关系而言，政务诚信记载的是政府行为作用于行政相对人的纵向信用关系。各级政务主体的诚信水平，对其他主体的诚信建设发挥着重要的表率和引领作用。

在世界范围内，政府面临的最大困难在于，不仅必须干得好，而且必须让公众相信它干得好。换句话说，公众的信任弥足珍贵。政务诚信是政府活力的源泉，是政府的生命线，也是构筑善政的重要资本。而所谓善政，实际上就是对契约的依法履行，对代理责任的有效承担，对公众期待的良性回应。

总体而言，政府机关及公务员要承担四方面的责任：一是政治责任，其核心是对同级人民代表大会负责，实质则是对公共利益负责；二是法律责任，公务员必须模范遵守法律法规，依法行使权力并对权力行使的后果承担法律责任；三是行政责任，公务员应该在法定的权限范围内活动，依法行政，合理行政，文明行政；四是道义责任，公务员要模范遵守社会公德、传统美德和公序良俗。而此四种责任的承担过程，也正是政务信用的累积过程。

然而，在现实生活中，某些地方政府部门随意决策、朝令夕改，承诺不兑现、政策不落实，甚至拒绝履行法院生效判决……政务诚信不彰，不但耗散了信用资源，而且恶化了社会主体对政府的信任，从而推高了社会治理与公共管理的成本，最终减损了社会整体福利，甚至激化了社会矛盾。

因而，亟须把政府失信行为纳入信用记录，对有关部门和工作人员进行信用监督、警示和惩戒，以切实增强政府部门建设政务诚信的责任感和积极性，以政务诚信推动、引领社会信用体系建设。鉴此，《政务诚信意见》称，要建立健全守信践诺机制，准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内行政事项以及行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况。各级人民政府在债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域应诚实守信，严格履行各项约定义务，为全社会作出表率。也正是在这一意义上，我们可以认为，政务诚信是社会信用体系的基石。

市场诚信惩戒与保护并举

记者：电子商务诚信建设的关键是什么？

罗培新：政务诚信与市场诚信，可谓社会信用的车之两轮，鸟之双翼。个人是社会的细胞，个体的诚信看似微小，但聚沙成塔，集腋成裘，终将汇集成市场信用的洪荒之力。与此同时，近年来，随着大数据、云计算等互联网技术的大规模应用，电子商务迅猛发展，已成为国民经济的组成部分和重要经济增长点。2016年的“双十一”，天猫与淘宝的交易总额，更是达到了惊人的1207亿元，比巴西一年预估的电子商务交易额还要大。然而，任何新事物在其发展之初，难免泥沙俱下，利弊俱存。电商领域的失信问题目前十分严重，假冒伪劣、以次充好、虚假广告、服务违约、虚假交易、刷单炒信、恶意差评以及滥用、泄露和倒卖个人信息等违法违规行为泛滥，严重影响正常市场秩序，侵害消费者合法权益，危及电子商务健康发展。

有一句话形象地描述了电商的经营环境：在互联网的世界里，你永远不知道在电脑的另一端，按动鼠标的是一个人还是一条狗。这种买卖双方互不见面的业态，如果在治理之下形成了良好的守信氛围，则市场其他领域的诚信治理也值得期待。以此为基础，持续用力，久久为功，终将形成“守信光荣、失信可耻”的良好社会氛围。

鉴此，《电子商务诚信意见》指出，要建立覆盖线上、线下，贯穿生产、交易、支付、物流、客服全流程的电子商务协同监管机制。综合运用随机抽查、专项检查、投诉处理、第三方评价等手段，加大对电子商务失信问题的监管力度。有关监管部门加强对电子商务平台的监管，强化电子商务平台的主体责任。积极引导电子商务平台坚持规范发展，加强自身诚信建设，建立健全内部信用管理制度、投诉举报制度和对交易主体的信用监管机制，强化对市场主体的信用约束。

同样地，《个人诚信意见》一方面确立了褒扬诚信惩戒失信的原则，另一方面又强调个人信息安全与隐私保护。例如，该意见规定，未经法律法规授权不得采集个人公共信用信息。加大对泄露、篡改、毁损、出售或者非法向他人提供个人信息等行为的查处力度。对金融机构、征信机构、互联网企业、大数据公司、移动应用程序开发企业实施重点监控，规范其个人信息采集、提供和使用行为。

信息泄露酿就的社会悲剧，近年来层出不穷。例如，2016年8月，山东18岁女孩徐玉玉，在踏入大学校门之前接到诈骗电话，被骗走9900元学费后伤心过度，心脏骤停而不幸离世。此番《个人诚信意见》就信息保护问题浓墨重彩，可谓正当其时。

建章立制善治须用良法

记者：如何平衡个人信用信息的公开和保护？

罗培新：没有规矩，不成方圆。《政务诚信意见》《个人诚信意见》《电子商务诚信意见》均在显要位置，突出强调了法律规则重要性。例如《政务诚信意见》指出，要逐步建立和完善政务诚信建设法规，鼓励有条件的地方出台政务诚信建设地方性法规。

的确，众所周知，文件本身只负责指引方向，并不设定具体的权利与义务，语言的精确性、规范性与可操作性较弱。例如，什么是信用，跟道德有关系吗？如何理解文件所称的“一处违信，处处受制”？如何“让守信者一路畅通，让失信者寸步难行”？在推行信用管理的社会，是否会雷区遍布、人人自危？未成年人犯了错误，是否会被记入不良名单？信息主体对信用信息是否拥有权利？如何平衡个人对自身信息的自决权决与信用信息合理流动的矛盾……

凡此种种，在政策性文件中均找不到确切的答案，必须通过立法来做出回应。地方在创制法规规章时，务须在《立法法》赋予的权限范围内进行，同时妥为考虑以下问题。

其一，主体的限制。如果说，社会信用是指记载自然人、法人和其他组织违法和违约状况的话，那么，并不是民众的所有违法与违约信息都应记载下来。俗话说，年轻人犯错误，上帝也会原谅。自然人要成为社会信用主体，必须具有完全行为能力。不具有完全行为能力的自然人，因心智不全，一般不具备缔结合同的权利能力，权利能力也受到诸多限制，社会也应为其提供更多的修正错误并成长的空间，故不宜纳入法律的调整范围。举例来说，有地方试图将中小学生考试作弊行为也记入社会信用体系，着实不妥，这对其身心健康及成长发育相当不利。但成年人参加国家司法资格考试、注册会计师考试等全国性考试，一旦作弊被发现，则可以被记入信用平台。

其二，内容的限制。为给民众一定的容错空间，被记入信用平台的违法违约行为必须具备一定的条件。例如，拖欠水、电、燃气等公用事业费，最好经催告后拖欠达一定时间以上，才记为失信信息，给无心之失留下空间。再如，被电子警察抓拍到的非法变道、违法停车等适用简易程序做出的行政处罚，也不应被记入平台，要记的是那些醉驾或者交通肇事后逃逸等恶性违法行为，再如，因为抗拒拆违、霸机、霸船、医闹、逃票等向来是城市治理中的顽疾，其主观恶意明显，则可以记入不良信用信息。

其三，救济程序的限制。无救济，则无权利。地方立法可在以下三个方面赋予信息主体以救济权利：第一，异议权。信息主体如果认为信用信息的采集、保存以及提供存在错漏或侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益的，可以向信用平台等提出异议，后者应当在收到异议申请后及时处理，并告知异议申请人。第二，记录消除权。除严重失信信息外，一般的失信信息不应跟随终身。地方立法应设定失信信息的查询期限，期限届满则失信信息从查询界面删除。第三，主动修复权。社会信用立法确立的价值观是引导人们积极向善，对于一般失信行为，应当给予改过自新的机会。举例来说，法院公布了拒不执行生效判决的“老赖名单”后，失信人主动把钱给还了，法院就可以提供证明，请求平台删除该失信信息。当然，严重失信的情形不能主动修复。

信用管理，考验的不仅是政府的精细化管理水平，考验的更是依法行政的定力与智慧。无论是政务诚信还是市场诚信，均须在法律的框架内审慎推进，切忌以道德评价取代法律判断。诚所谓德润人心，法安天下！