鄂尔多斯市东胜区未利用土地资源开发利用分析

王文才+王忻

摘 要： 该文以东胜区未利用土地资源开发利用现状、动态变化和存在的主要问题为核心，根据鄂尔多斯市未利用地资源开发利用的成熟经验，提出了东胜区未利用地资源开发利用的合理化建议。通过分析发现：东胜区未利用地开发利用的生态环境影响评价常常被忽视，造成了不同程度的生态环境破坏。在用地政策上，没有相应的技术支持和标准，且优惠政策少，规划管理依据不足。使用土地的相关价款及税费等优惠政策力度不够，无法弥补未利用地相对于耕地的开发成本差额，致使用地者开发利用未利用地的积极性不高。在今后利用过程中需加强未利用地资源调查、评价与监测。缡制规划、研制标准，规范未利用地开发利用的规模、程序及时序，达到未利用地开发利用生态保护和节约集约利用。

关键词： 东胜区； 未利用地； 开发利用

Abstract： In this paper， east-area unused land resources development and utilization of the present situation， the main problems of dynamic change and as the core， according to the ordos city of unused land resources development and utilization of mature experience， put forward the dongsheng district of unused land resources development and utilization of rationalization proposal. Through the analysis found that dongsheng district of unused land development and utilization of ecological environmental impact assessment is often neglected， caused different degree of ecological environment destruction. On land use policy， there is no corresponding standard and technical support， and preferential policies， planning and management on the basis of inadequate. Relevant considerations involved in the use of land and tax preferential policies is not strong enough， cannot make up for the development costs of unused land relative to the cultivated land balance， causing the land development and utilization of unused's enthusiasm is not high. In the future use of unused resources need to be improved in the process of investigation， assessment and monitoring. Well system planning， development standard， the standard of exploitation and utilization of unused land scale， the program in time sequence， to unused land development and utilization of ecological protection and the economical and intensive utilization.

key words： Dongsheng district unused The development and utilization

土地是民生之本，發展之基。近年来鄂尔多斯市经济发展和城市化速度较快，建设用地规模大，建设用地需求与耕地保护的矛盾日益突出。根据鄂尔多斯人地矛盾突出、未利用地资源丰富特点，区政府要求各部门从经济社会发展的大局出发，在保护生态环境及符合生态建设规划的前提下，充分认识未利用地开发利用工作的重要性，科学合理利用未利用地，拓展土地开发利用空间及挖掘土地开发利用潜力，保障经济社会发展对土地的合理需求。要求在正确处理保护与合理利用的关系，摸清家底，科学编制未利用地利用规划，并明确规定了开发利用的范围及管理程序。

1. 研究区概况

东胜区位于鄂尔多斯高原的中东部，地势西高东低，分为东西两个区域，东部为丘陵沟壑区，海拔高度1269m～1584m；西部波状高原区，地势较平缓，西、北、东三面略高，中南部较低，近似盆地。是毛乌素沙地的延伸地带，风蚀沙化严重，海拔高度1367m～1615m。平均海拔1460m，东北略高于西南，外围为丘陵所环绕，未利用地土地资源相对较为丰富。而城乡综合发展、统筹规划要求日益明显，随着城市发展空间不断拓展，风景名胜区、生态保护区发展和基本农田的保护都需要进一步的互动与整合，合理利用未利用土地成为经济社会可持续发展的一个重要支撑平台。

《鄂尔多斯市东胜区未利用土地资源开发利用分析》利用地理信息系统，对东胜区范围的未利用地资源进行了详细调查与研究，在参考了《东胜区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及《东胜区土地利用总体规划（2009-2020年）》、《东胜区林地保护利用规划》以及相关部门的同期规划资料，以维护本区土地资源的可持续利用，确保国土安全和保持林地总量动态平衡的前提下，对未利用地土地资源的保护、开发进行时间和空间上的总体安排，并提出实施规划的保障措施。

2. 东胜区未利用土地现状

未利用地：指农用地及建设建设用地以外的土地。包括：其他草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地、尚未利用的河流水面、湖泊水面及内陆滩涂等。

全区未利用地面积38216.51万公顷，占全区总土地面积的15.12%，其中：可利用未利用土地面积30128.05公顷；尚未利用的河流水面、湖泊和内陆滩涂面积共计8088.46公顷。其他草地面积最大22556.88公顷；其次是滩涂面积7593.50公顷；裸地面积5437.54公顷；沙地、盐碱地面积分别1998.18公顷、135.45公顷。

罕台镇未利用面积最大达10936.26公顷，占全区未利用地面积的28.63%；铜川镇、泊尔江海子镇、康巴什新区及街道办事处面积分别9908.13公顷、8978.19公顷、7982.39公顷、411.54公顷。

2.1 类型多样、分布广、开发潜力大

根据实地调查，全区未利用地：38216.51公顷，占全区总面积15.12%；可利用面积大致占全区未利用地面积84.70%；类型多样、分布广、开发潜力巨大，是经济发展重要的后备土地资源。

2.2 空间分布相对不平衡

全区未利用地中：其他草地面积最大22556.88公顷，占全区未利用地总面积59.02%，其他草地主要分布在罕台镇、泊尔江海子镇、铜川镇。沙地、盐碱地、河流及湖泊等未利用地，数量较少、相对分散仅分布在个别乡镇，空间分布相对不均衡。

3. 东胜区未利用地资源开发潜力评价

3.1 评价指标

依据《内蒙古自治区未利用地资源开发利用潜力研究》报告，并参考《内蒙古农用地分等》成果，结合东胜区的实际情况，确定未利用地适宜性分级的因素、指标及指数，为评价和划分等级提供科学依据。

主要考虑不同地类生存和发展适宜性的基本条件，以确定不同地类适宜性分级的影响因素和因子，及其关键影响指标和影响指数，参与评价。

影响因素和因子包括：土壤、气候、地貌、区位、水资源、地质和矿产资源等。不同适宜性地类具有不完全相同的因素和因子。例如宜林地分级评价因素仅需要气候、地貌和土壤条件三因素就可以进行分级评价；而宜城镇建设用地需要地形地貌、区位条件、水资源条件和地质条件等因素进行分级评价；

因素指标和影响指数的选择也因不同的适宜地类而不相同，具体评价指标和指数见说明。

3.2 评价方法

评价的目的、原则和要求，吸取同类地区的成功经验，本次评价采用限制因素法及指数开方法相结合进行分级评价，结合辅助调查、专家判断等多种手段进行综合评定。

限制因素法：按照利用方式对未利用地最低要求条件，依参评项逐项列出临界指标，如：重盐渍化土壤（含盐量>0.5%）不宜作物生长、活动断裂带两侧不宜城镇建设等。

具体做法是确定自然保护区、湿地保护区范围、地质公园的基础上，在对每一个评价单元用各参评项的临界指标进行逐一筛选，依城镇与工矿建设用地、耕地、人工草地、林地的评价顺序，逐一评价出每个单元适宜类。本次评价中采用这一方法进行未利用地单元的适宜类划分。

指数开方法：将指数和法、限制因素法相结合，用一定的数学规则进行运算处理，按其数值大小确定适宜类等级。

具体做法是根据农用地、建设利用对土地的要求，确定评价因素适宜指标范围、最适指标及指数；某些不能用数值直接表示的指标，用文字描述划分评价因素的诊断指标，赋予指数值的办法处理，将所有指标均依数值表示，在按评价单元将其评价因素的指数值。

3.3 评价结果

通过未利用地图班单元的逐块评价，得出未利用地的适宜性评价结果，包括宜城镇工矿建设用地、宜耕地、宜林地和宜人工草地部分。

据本次结果显示，可利用类面积30128.05公顷，占未利用地的78.84%。其中建设用地4783.81公顷；耕地4519.33公顷；林地6214.61公顷；人工草地14610.30公顷。

4. 结论与建议

加强未利用地资源调查、变更、评价及监测。（1）以东胜区第二次土地利用现状调查数据中取得的相关成果为前提，年度土地利用现状变更调查基础，开展未利用地现状、利用条件等调查，建立以未利用地为主的用地类型现状属性的数据库；（2）以未利用地为主的适宜性评价，确定适宜性及潜力；（3）根据开发条件等建立监测系统，对前后的状况进行动态监测。编制规划，规范程序、规模和时序。在对东胜区现状分析和适宜性评价的基础上，并与《鄂尔多斯市土地利用总体规划（2006年—2020年）》充分衔接，确定战略和目标，提出分区及管制措施，确定重点区域和重点项目，开展未与合理利用经济、社会和生态效益计算、开发利用产生的环境影响进行评价，以此指导东胜区未利用地合理科学的开发、利用。

鼓励使用进行的未利用地开发利用得到实惠。（1）城镇的各类工业项目建设使用未利用地，应依据实际情况适当地降低建筑系数、建设用地容积率等；（2）实行建设用地征用、转用分离审批，对于重点项目区范围内保留非建设用地，对于不改变地貌景观进行的生态业政策协调，对一些适宜使用未利用地进行建设与保护的用地，只需要办理土地征收相关手续，建设的战略性新兴产业制定相应的政策，促进产业不用再申请办理农用地转用和审批相关手续；（3）结构调整；（4）与区域政策协调，针对国家及自治区对于引进的重大民生、环保产业项目使用荒沙及荒漠出台的相关文件中提出的原则等进行建设，并形成的永久性建设用地部分性的要求，制定更具有操作性的政策，支持地区经济发应免岐或减免部分新增建设用地土地有偿使用费。促进区域协调；（5）与相关部门协调，需要结合未利用地分布及资源环境条件，从国土、城乡规划、林业、水利、环境保护等相关用地计划指标管理、新增建设用地有偿使用费征收部门相应政策的协调支持，提高未利用地开发利用标准和征地报批程序等多方面给予优惠政策，鼓励政策的针對性。

参考文献：

[1] 中华人民共和国土地管理法. 中华人民共和国土地管理法[M]. 中国法制出版社， 2009.

[2] 佚名. 内蒙古自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法[J]. 内蒙古自治区人民政府公报， 2012（19）：4-10.

[3] 国务院批准. 中华人民共和国森林法实施细则[J]. 四川政报， 1986（6）：78-81.

[4] 《中华人民共和国森林法实施条例》（国发[2001]278号）.