善治视角下的数字化城市管理改革

程烨

摘要：指出了数字化城市管理已成为一种顺应时代发展的新城市管理模式，它以高效的工作方式提高管理城市的效率和为人民服务的能力。以武汉市数字化城市管理为例，对其工作流程、管理模式进行了具体阐述，从善治的视角下发掘全新的在运作过程中的典型、非典型问题，以善治理论的责任性、法治性和合法性、回应性、有效性几要素开展了论述，并针对部分数字化城市管理存在的问题提出了一些相应的解决方案。

关键词：数字化； 武汉模式； 善治要素

中图分类号：F299.2

文献标识码：A文章编号：16749944（2017）8027604

1引言

善治是一个使公共利益最大化的社会管理过程，它的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，即国家权力向社会回归，这是民主化进程的必然结果，同时也与全球化的大背景和处于黄金发展机遇期与社会矛盾凸现期并存的中国现状相适应。城市善治表明城市治理是一个上下互动的确立共同的目标对城市公共事务的管理过程，政府与市民拥有一种从未有过的新型关系即合作、协商的伙伴关系，合作成功的关键为公民参与政治管理的权力，且强调市民的广泛参与。

为了提高政府实施管理的工作效率，落实以人为本的全局观，加强市民的管理沟通，以公众需求为中心的数字化城市管理系统应运而生。数字化城市管理是将现代信息技术运用于城市管理中，集地理信息系统、全球定位系统等技术，采用万米单元网格管理法和事件管理法相结合，建立“两个轴心”的管理体制即监督中心和指挥中心，再造城市管理流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。

2武汉市数字化城市管理的现状

2005年7月，武汉市被国家建设部批准为全国首批数字化城市管理试点城市。2010年1月武汉市人民政府批准将武汉市数字化城管项目列入城建计划，同年5月17日项目可行性研究报告通过了武汉市信息产业办组织的专家评审，6月正式启动汉市城市管理监督指挥系统建设工作。2012年6月数字化城管系统试运行，9月正式运行。

武汉市以街道和社区为基本框架，将中心城区划分为8430个网格状的单元，一共可调查206万多个部件，将各类城市管理对象分类编号，准确掌握城市管理所属的位置、种类、数量和归属，使部件与网格单元进行结合，形成多维的空间信息构架。

2.1数字化城市管理的基本流程

2.1.1信息收集

一是城市管理监督员在其所负责的单元网格内巡视，发现城市管理问题后进行问题信息的采集，并记录下图像、位置等问题的基本信息，上报至监督中心。二是较被动的由市民发现问题通过投诉热线和城管通投诉的方式收集问题信息，城市管理监督员到现场核实情况属实与否继而解决问题。

信息收集是数字化城市管理的基础部分，只有提高主动发现问题的能力，降低被动发现问题进而接洽处理的情况发生，数字化城市管理的系统才算是高效的，两种信息收集手段比率的增减，是评判数字化城市管理系统使用情况的指标之一。

2.1.2立案派遣

监督中心接收城市管理监督员或市民上报的问题，首先对问题进行立案，然后审核案件情况，若通过则根据案件性质进行分类，转交至指挥中心。指挥中心接收到案卷后，根据案件的类别和各个职能部门的工作职责派遣相关职能部门去处理案件。

这一部分仍属于处理案件的前期工作，着重强调分类标准和部门职责的划分，明晰的工作职能和分类标准能有效解决责任划分混淆、部门工作推诿的现象。

2.1.3处理反馈

城市管理相关职能部门按照指挥中心派遣的案件指令安排工作人员前往案件现场，工作人员处理案件后进行处理记录并将将结果信息反馈至指挥中心，指挥中心再将相关信息批转到监督中心。

此阶段有三个重要步骤，即派遣、处理、反馈。派遣的要点是事件人物明确、下达动身及时，处理的要点是修整完善程度和市民满意程度，反馈的要点是记录结果的规范性、完整性。

2.1.4核查结案

监督中心在收到相关职能部门的处理结果后，通知相应区域的城市管理监督员到现场进行核查并将核查结果上报监督中心，若现场报送的结果和指挥中心批转处理结果相一致，则由监督中心进行结案，反之相关职责部門则需再次进行处理，重新反馈核查。

核查结案为城市管理数字化流程的善后部分，也只有循环到开始区域的单元网络的监督员确认无误，一个案件才算结束。这阶段重要在于其处理监督、结果保障、成果验收的作用，万不可虎头蛇尾。

2.2数字化城市管理的管理模式

武汉市建立“两级监督，两级指挥，三级考评，四级联动”的数字化城市管理模式，再造了闭环管理的流程，极大地提高了城市管理效率。

2.2.1市区两级监督和指挥中心

市和区上下别治，却层级制约，均采用双轴心监管分离模式设立了城市管理监督中心和指挥中心。监督中心主要有投诉受理、案卷建立、核查结案、考核评价、设施监控等工作，指挥中心主要有管理部件、事件任务派遣、处置和结果反馈工作，并要协调指挥城市管理各职能部门和单位处理城市管理中出现的问题。

2.2.2三级考评四级联动的综合监督考评体系

即实现绩效考评、岗位考核和管理效果考评三者结合，将城市中市、区、街、社区全部细化并接入城市管理系统信息平台，实现市对区、区对街、街对社区层层联动、级级制约的城市管理工作绩效考核评价体系。

3善治视角下武汉市数字化城市管理存在的问题

3.1责任性

3.1.1主导部门内部职责不分明

责任性要求管理者对自己的行为负责，在其位谋其职。“先解决问题，后分清责任”的处事原则是万不可提倡的，如格里·斯托克所说，治理主体各方面的责任趋于模糊，易于导致逃避责任或寻找替罪羊。但现实中因为案件责任不确定的情况屡有发生，各部门出现互相推诿责任的现象。这一方面是案件本身具有不确定性，有一些案件具有鲜明的部门职能特征，能毫无疑义下派执行，但一些界限模糊的的案件因牵扯到多个部门难以及时决策、执行，不仅降低了总体效率，也降低了工作人员处理问题的积极性，不利于维持组织内部公平而稳定的氛围。

造成这一情况的另一原因是部门职责的划分不明确，在旧的管理模式还没有被完全取代之前，冗杂的管理机构不可能立刻职责分明、条理清晰，如武汉市城管局的火车站管理部分就与火车站专属的管理部门有所重叠，部门职能交叉、管理交叉、执法职能交叉的现象依然顽固存在，不但浪费了一定社会资源，更是造成了执法重复、执法冲突、执法纠纷，进而导致执法部门内部的消极怠工和外部公信力下降的不良后果。

3.1.2民众参与管理的责任划分

在实行善治理论放权于民的过程中，民众扮演的角色有遇事寻求解决办法的投诉者，有看见问题无动于衷的旁观者，有环境改善后乐于评价的建议者和密切关注并在意的反馈者等。因此群众其实处于一个隐形监督者的地位上，他可以选择行使他的这一权力，也可以选择不行使这种权力。所有人都没有从根本上把民众作为推动城市管理运作贡献的思维定势扭转成为民众是与政府同等地位的协作管理城市的一部分。

一个普通民众在发现问题后没有冷眼旁观，而是积极上报，他此时行使了自己这一方面的权力，就应该成为数字化城市管理监督员中的一员，而不是虚化落入数字化城市管理信息收集中的一环、一个步骤中的不可见因子。因此参与管理的民众可以接受绩效评估和相应酬劳或奖励，也负有一定责任，不能随便滥用这一权力，上报者不可有“狼来了”不实的投诉，反馈者也不能误导舆论导向，需做到客观有根据，不然须受到一定惩罚。

3.2合法性和法治性

合法性指社会秩序和公共权威被自觉认可和服从的性质和状态，它是一个与法治没有关系的概念，但人们常常将二者混淆，将合法和法治看做因果关系。法律面前人人平等，这一公共政治管理的最高准则具有强制规范的特点，规范人民的行为，但要使群众真正从心里接受，心悦诚服遵从，自然而然履行，则是合法性所涵盖的了。从这点看来，武汉市的数字化城市管理并没有做到合法性和法治性的单个落实和完美结合。

武汉市从数字化城市管理计划落定以来制定了《城市网格化管理与服务系统管理部件、事件和专业部门分类与编码》、《武汉市城市网格化管理与服务系统技术规范》、《2008年武汉市中心城区城市网格化管理工作绩效指标考评（试行）办法》和《湖北省数字化城市管理系统建设和运行管理办法》以确保数字化城市管理顺利进行。然而发现它在数字化城市管理运行之前以及运行初期还能起到的良好作用并没有一直延续下去，工作报告陈旧、信息开放不够，这一方面是“重建轻管”思想的根深蒂固，另一方面是规章制度的执行力度和追进完善力度不够。这种政府工作的滞后和懈怠往往易造成组织合法性、公信力降低，给公众留下不良印象的同时，使民众降低共建环境的积极性。

3.3回应性

在俞可平的《治理与善治》中，他将回应性定义为“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应”，尽管他后来补充到一点参与性（公民广泛的政治参与和社会参与），笔者仍认为回应性不仅是官员对群众的发声，还应该是公民对政府、对社会的发声，即一种互动性。

武汉数字化城市管理在相互回应的方面亟需改善。一是服务热线未整合，来电管理不系统；二是回应反馈不及时，群众难以迅速得到有效答复；三是宣传普及方面欠缺，存在群众三不知：不知道数字化城市管理这一方面信息，不知道如何上报问题，不知道从哪里得到反馈。政府始终要注意的是组织和民众双方必须要保持沟通畅通、交流协调，以期良好的运作和发展。

3.4有效性

有效性指管理的效率，提高政府的工作效率、提高为人民服务的效率，是建设数字化城市管理的根本目的。身为一个高效率智能集成体，避免人力工作者流程拖沓、态度懈怠就有必要完善组织的绩效问责体制方面的缺陷。

3.4.1绩效评价体制不全面

武汉市目前以大量数据为基础建立考评系统，对于个人基于案件上报率和处理质量，于整体从流程中监督中心、指挥中心、相关职能部门等各部分作出评价。但是评价标准有些片面化，评价主体的确立只有上级结构，存在不了解工作具体流程和正确绩效标准评比的情况，缺乏同级互评和公民参与，绩效评价体制的不全面易致使内部不公平氛圍滋生和工作者投机取巧的情况发生。

3.4.2问责机制的不健全

对比政府公布的内部绩效好评，市民更乐意寻找组织中的相对值即成员的差距和不足，以滋看到组织的进步、系统的优化，以期对与自身利益相关的社会环境及其公共设施产生更正向、更积极的影响。但外部和内部监督问责机制的虚化使得部门内部积极性的丧失，也使得公民的关注度和期待度一降再降。群众的上报反映和反馈追加降低，数字化城市管理的重要一环塌陷，相应会导致在外部监督更加岌岌可危的状况下，管理者和执法者应付工作、应付考勤、追于评比、追于升迁，政府有效性骤减。

2017年4月绿色科技第8期

4完善数字化城市管理的相关对策

4.1重新界定职责

一方面相关职能部门要在统计历史案件的基础上找到职责模糊不清的案件重新界定职责，使混淆方面集中规划解决，以加快下次出现类似案件时的下派速度和处理效率。另一方面应做危机应对的准备，即针对紧急事件作出备选方案，指挥中心在相关职能部门当时无业务办理的情况下可以采取3个方案：①轮流制。相关的几个职能部门按照之前作业的次序轮流处理，公平且有秩序；②地区制。地理就近原则，离案件发生场所更近的职能部门优先处理，处理案件更及时；③案件类比制。将案件与相关案件进行类比，下派与之相似程度高的相关职能部门进行处理，案件处理熟练度更高。

同时，在总体的职责划分中，应该把参与的公民纳入评比体系，从数字化城市管理开始正式形成以政府为核心、公民协同管理的体制。每一个投诉上报的公民都是一名流动的监督员，每一个反馈建议的公民都是一个重要的监督者，按个人参与力度进行同等的评比，奖优惩劣，形成一个固定有序的大系统。在数字化城市管理建设未成熟阶段，奖励可与酬劳和荣誉为主，而惩罚则与参与数字化城市管理的权限挂钩。

4.2尽快完善法律法规

武汉市相关法律法规大多停留在数字化城市管理的初级阶段，条项对运行滞后且更新信息封闭。作为一种行为规范和运作保障，法律及规章制度的建立需要随着数字化城市管理系统的运行不断改进，尤其武汉市建立数字化城市管理才刚刚开始，仍处于摸索状态，因此需要适当增加运行中缺乏约束的部分和模糊不清的范围以及删改运行中不合理的条例。如流程循环中的相关规则，运行过程中自我调整的模式更新，管理人员的绩效评估和责任界定等，方方面面并非固定不变，而是根据实际情况和现实条件逐渐规走向范完善，相关规章制度跟进有利于确保运作流程更流畅、工作效率更高效。

4.3宣传鼓励公众参与

一种全新管理模式的普及离不开有力的宣传和有效的工作成果。政府需要高强度的宣传，诸如通过新闻发布、电视广告、城市喷绘和LED播放等尽可能多的出现在人们视线之中。同时以定期成果报告的形式加强公众对工作原理和流程的认识，使群众由好奇到持续的关注，从单纯的了解和偶尔的参与到加入长期管理监督的工作中去。

数字化城市管理的工作必须是正向的进步，实现工作的有效、互动的及时，在改进和督促中得到良好的稳定的发展。政府獎励有关参与者，从初期的利益诱因到后期的荣誉评比，由个人物质奖励上升至自身价值实现和满意度提高的层面，使组织保持新鲜的活力、拥有开放民主的氛围，保证积极的发展方向。

4.4完善评估问责机制

评估体系实现全面高效，在现有数据基础上生成的评价项目中，加入平级评比、公民选择；在评价主体中增列公民参与者的评比项目，尽可能避免片面、笼统和武断。问责机制走向透明公开，不能全面飘红，而是有奖有罚、有淘汰有晋升。此时要求监督机制走向严格化，在保证政府内部监督公平有效的前提下，提倡公民积极参与监督，政府相关组织不可忽略被服务群体的意见，而应以此为鉴追求卓越和更高层次的和谐。

5结语

在21世纪，移动终端公众持有比率的增加为城市管理的数字化发展奠定了市场基础，城市化速度的加快和传统城市管理体制的落后为城市管理的数字化发展奠定了政治基础，而公民对政治体制的认识加深和参与利益相关管理的意识增强，为城市管理的数字化发展奠定了社会基础。

数字化城市管理有效的改被动管理为政府主动发现问题、自觉解决问题，进一步增强市民的反馈机制，实现城市管理由粗至细、由慢到快、由点到面、由被动到主动的转变。为提高政府工作效率，完成好城市管理数字化建设，政府和专家致力于具体建成一个集信息共享、统一管理、统计分析、科学决策与综合考核评价为一体且持续良好正向运作的综合性大型电子政务应用系统。期待政府真正实现还政于民、官民对等的一天，那时民众广泛参与国家政治、城市管理，数字化城市管理只是其中一环，旨为人民创造更便利、高效、完善的生活环境。

参考文献：

[1]

俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]刘勇，徐晓林.电子治理：电子治理信息社会城市善治的理想选择[D].武汉：华中科技大学.

[3]陈文林.武汉市城市管理数字化研究[D].武汉：中南民族大学，2013.

[4]吴贵洪，陈笑媛.从公共管理角度探讨数字化城市管理[J].城市管理与科技，2014.

[5]王岱凌.城市管理的数字化建设设计[J].经济论坛，2009.

[6]吴开松.论数字城市政府管理理论创新[J].城市问题，2002.

[7]陈海锋.浅谈城市管理数字化系统规划与建设 ——以梅州数字城管为例[J].学术探讨，2015.