我国政府信息公开中个人隐私认定的司法经验及启示

2017-05-22徐涛

安徽师范大学学报 2017年1期

关键词：政府信息公开；司法经验；个人隐私

摘要：隐私概念的不确定性给行政机关判断相关信息是否应当公开带来了困难。我国的行政诉讼中往往通过当事人的公开意愿、公开行为、社会一般的认知、对隐私权人的不利影响等因素来判断相关信息是否属于个人隐私。公开申请人是密切的利害关系人、公开的利益优于不公开的利益、法律强制公开这三种情形构成了隐私保护的例外。通过对司法经验的整理，行政机关可以通过强制公开的法律规定、申请人的资格、当事人的意愿、社会的一般认知以及利益衡量等五个步骤的审查来确认是否给予相关信息以隐私权的保护。

中图分类号： D912.1文献标志码： A文章编号： 10012435（2017）01012409

Key words： government information disclosure； judicial experience； privacy

Abstract： The uncertainty of privacy's conception brings difficulties for the agency to determine that some information should be disclosed or not in the government information disclosure practice. In China's administration litigation， as to determine whether the information is privacy， the court usually takes into consideration the individual's will， actions of publishing， society's general view， and negative effects on the individual. The close relationship between the applicant and the individual， much more interests of disclosing and the compulsory regulations are the exceptions of the privacy protection. By sorting the judicial experience， the agency could take five steps to solve the problem： examining the regulations of disclosure， the applicant's qualification， the individual's view， society's general view and interests measuring.

第1期徐濤：我国政府信息公开中个人隐私认定的司法经验及启示安徽师范大学学报（人文社会科学版）2017年第45卷对个人隐私的权利保护在现代社会具有十分重要的作用。它不仅维护人之尊严及个人自由，同时也能促成社会的民主、个人的社会参与、对国家权力的限制这些目标的实现。 [1]因此，在政府信息公开过程中，个人隐私是受到特别保护的一类信息。各国立法都将其作为信息公开的例外情形。[2]我国《政府信息公开条例》第14条第4款即规定行政机关原则上不得公开涉及个人隐私的政府信息。在行政实践中，行政机关就面临着确定相关信息是否属于个人隐私的问题。然而，由于社会生活的丰富多样性，个人隐私的认定比较复杂，例如同样是个人照片，公务人员的上岗证照片就不属于隐私，其个人的生活照片就属于隐私的范畴。①可见个人隐私认定把握上的困难。加之，个人隐私的内涵和外延在我国目前没有明确的法律规定，在认识和把握上需要通过个案来

收稿日期： 20160502；修回日期： 20160801

基金项目：国家社会科学基金青年项目（14CFX063）

作者简介：徐涛（1985），男，江苏建湖县人，讲师，博士，研究方向为：行政法学与行政诉讼法学。

①“王维与杭州市西湖区住房和城乡建设局城建政府信息公开及行政赔偿上诉案”（浙江省杭州市中级人民法院（2013）浙杭行终字第381号行政判决文书）。认识。[3]“司法不仅是纠纷的解决机制，还是法律的解释和填补机制，即制度的生成机制。”[4]在立法不明确的情况之下，整理司法实践经验就是我们解决相关问题的重要路径。

为此，笔者在北大法宝网以“隐私”作为关键词在行政类案件中进行全文检索，自2008年5月1日《政府信息公开条例》实施截止到2015年6月12日，搜索到符合条件的案件322件。检索网站：北大法宝（http：//www.pkulaw.cn/Case），最后访问时间：2015年6月12日。通过对相关文本的逐一阅读，笔者剔除虽然出现“隐私”字眼但不涉及“隐私”问题的相关案件，同时剔除属于行政处罚、行政专利诉讼以及其他行政诉讼类案件，共留取57件政府信息公开案件，主要涉及到哪些信息属于个人信息（如个人年龄、动拆迁协议、房屋租金缴纳情况、个人印章等）和哪些人可以获取到个人信息（如近亲属、利害相关人等）两大类问题。需要说明的是，鉴于北大法宝数据库案例收集处于一个不断增长的变化状态，本文无法在统计学意义上实现全样本观察涉及“隐私”问题的所有行政案件，仅能在此时间点上对所能查询到的案件进行全面观察。然而，正如有学者指出的，考虑到这些判决都是已有的公之于众的裁判文书，其对于现阶段法院的审判实务来讲都是最直观的反映，即便存在不全面的问题，也不影响将其作为研究素材，着力于用描述的方法将法院视野中的相关论述做整体上的勾勒，并为之后制度的建构提供最为基础的局部构造。[5]

因此，本文通过阅读政府信息公开案件中涉及个人隐私的判决，整理《政府信息公开条例》实施以来关于个人隐私界定的司法审判经验并加以分析，试图得到可供实践把握“个人隐私”这一概念的标准。

一、个人隐私的主观认定标准

（一）当事人的公开意愿

在“张某与长沙市财政局不履行政府信息公开法定职责纠纷案”湖南省长沙市中级人民法院（2012）长中行终字第29号行政判决文书。中，二审法院认为“个人隐私，一般是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密”。由这一界定可以看出，法院认为个人的意愿是判断相关信息是否属于个人隐私最重要的标准之一。

个人隐私既然以个人的意愿为重要的判断标准，那么就会有很强的人身属性。至于相关信息是否属于个人隐私，行政机关不能仅仅依靠自己的判断，还需要经过当事人的确认。《政府信息公开》第23条中也要求行政机关在初步认定相关信息属于个人隐私之后，还需要征求信息所指向的第三方的意见。第三方不同意公开的，不得公开。在“任乐亮诉郑州市工商行政管理局管城分局信息公开答复纠纷案”河南省郑州市管城回族区人民法院（2011）管行初字第19号行政判决文书。中，被告郑州市工商行政管理局向法院提交的政府信息公开意见询征函中被询征人意见栏中所载明“不同意陈志华”字样非第三人陈志华本人书写，且被告也未提供其在作出被诉具体行政行为时陈志华委托他人代理的相关证据。也就是说被告不能证明曾经询问过第三人的意见。因此，法院认为被告作出的不予公开的决定“事实不清、主要证据不足”，要求其重新作出答复。由此可见，当事人的主观认知是行政機关在认定个人隐私过程中必须要加以考量的因素。

此外，在行政过程中，如果当事人接受相关信息会被公开的条件，那么在政府信息公开中，行政机关可以推定其同意公开。例如，在“杨政权与肥城市房产管理局信息公开上诉案” 山东省泰安市中级人民法院（2013）泰行终字第42号行政判决文书。中，法院认为应当公开享受廉租房住房住户的审查资料信息（包括户籍、家庭人均收入和家庭人均居住面积等）的理由之一就是申请行为推定为住户对相关信息的公开。原建设部等九部门联合发布的《廉租住房保障办法》第十七条、原建设部等七部门联合发布的《经济适用住房管理办法》第二十四条、《山东省廉租住房保障办法》第十七条确立了保障房的公示制度。当地《肥城市民政局、房产管理局关于经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房申报的联合公告》也规定，“社区（单位），对每位申请保障性住房人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实并张榜公示，接受群众监督，时间不少于5日。”也就是说，当事人要申请廉租房，就要接受公示相关信息的要求。因此，法院认定，“申请保障性住房人根据上述法律规定申请保障房，应视为已经同意公开上述信息，对此类信息的公开应适用《政府信息公开条例》第十四条第四款‘经权利人同意公开的涉及个人隐私的政府信息可以予以公开的规定”。在本案中，住户在能够预见所提交的信息会被公示的情况下，依然提出申请，那么行政机关可以在之后的信息公开受理中推定住户同意公开相关信息。同样，在“俞霞金等与浙江省宁波市鄞州区人民政府政府信息公开决定纠纷上诉案”浙江省宁波市中级人民法院（2009）浙甬行终字第44号行政判决文书。中，二审法院认为“根据相关法律与政策规定，农村宅基地是村集体经济组织有限的自然资源，为合理使用有限资源，宅基地审批通常需要考虑申请人的年龄因素”，因此，“农村村民申请宅基地必然要向国家、向社会公开自己的年龄信息，以获取批准、接受监督”。关于年龄的信息就不能被作为个人隐私而加以保护。

（二）当事人的公开行为

如果当事人将个人信息主动以某种方式向社会公开，那么这些信息就不能被认定为个人隐私，不受相应的制度保护。在“文其诉上海市虹口区国家税务局信息公开申请答复案”上海市虹口区人民法院（2011）虹行初字第33号行政判决文书。中，法院认为“个人隐私，一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息”。法院在当事人的公开意愿基础上又添加了“不向公众公开”这一标准来判断相关信息是否属于个人隐私。基于这一认识，法院使用“不向公众公开”和“不愿公众知悉”这两个标准，认定第三人的个人印鉴“为个人进行意思表示的一种确认形式，同签名一样，通过出示发挥其基础作用，具有对外性”，不属于个人隐私。在“纪广贵等与如皋市国土资源局政府信息公开上诉案”江苏省南通市中级人民法院（2014）通中行终字第194号行政判决文书。中，法院也有相似的见解，强调“公民个人有权对其个人信息进行处分，可以公开或者不公开某项个人信息”，“个人信息已经公开，因其为公众所获知而不再成为个人隐私”。因此，行政机关可以借助于考察当事人公开行为的存在与否判断相关信息是否属于个人隐私。

此外，在审判实践中，除了当事人的主动公开行为，法院还确认了一种推定的公开行为。 “广州市白云区教育局与方桂来政府信息公开上诉案”广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行终字第1703号行政判决文书。涉及到公开幼儿园外籍教师的健康证明的问题。法院首先指出外籍教师的健康状况涉及幼儿园学生安全，不予公开会对学生和家长的利益产生重大影响。紧接着，法院认为根据《外国人在中国就业管理规定》第11条的规定，幼儿园需要将外籍教师健康检查材料提交给教育部门，进而“外籍教师人员在申请从事幼儿园教学时，可以推定其已经放弃将个人健康状况证明作为个人隐私的权利”。在此，法院推定外籍教师人员的申请行为是放弃了隐私权的保护，即推定公开了相关信息。然而，本案中法院的推定是在确认了相关信息对利益相关人的重大影响下展开的。同时，与上文提及的“杨政权与肥城市房产管理局信息公开上诉案”所不同，本案中并没有法定的“公示制度”存在。外籍人员并没有将自己的健康信息向社会公开的意图，仅仅是为了顺利求职，在一定范围内放弃了将健康信息作为个人隐私的权利。因而，行政机关在使用“推定公开”时必须要严格限定公开的范围和对象，以避免对当事人的隐私权造成侵犯。

二、个人隐私的客观认定标准

在“北京北方国讯通讯有限责任公司诉北京市海淀区人民政府政府信息公开不予公开告知行政纠纷案”北京市第一中级人民法院（2010）一中行初字第1225号行政判决文书。和“广州市国土资源和房屋管理局与郭炳雄信息公开上诉案”广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行终字第1447号行政判决文书。中，法院指出对于所涉及的信息是否属于商业秘密，行政机关具有法定的审查职责，不能仅仅以所征求的第三方意见为认定依据，还需要提供证据证明相关信息属于商业秘密。同样是《政府信息公开条例》第14、23条的适用，在个人隐私的认定过程中，当事人对于个人信息是否属于隐私范畴的认定虽然十分重要，但并非绝对。行政机关还需要自行判断相关信息是否属于个人隐私。对此，司法审查中也提出除了当事人的主观认定标准之外的其他判断标准，主要有：

（一）社会公众一般认知中的隐私

上文援引的“张某与长沙市财政局不履行政府信息公开法定职责纠纷案”湖南省长沙市中级人民法院（2012）长中行终字第29号行政判决文书。中，法院在确认个人隐私与公民主观愿望密切联系之后，论证本案涉及的争议时，认为“上诉人申请公开的第三方工作人员的姓名、性别、出生年月、出生地、学历、毕业院校、原工作单位、进入现单位的工作时间、每月基本工资、奖金、津贴等个人事项，一般认为属个人稳私，故上诉人的理由不成立”。在论证中，法院并没有征询第三方的意见，而是采取了“一般认为”的表述。这表明采用社会的一般认知来确认相关信息属于个人隐私是法院所认可的一种论证模式。因而，作为非当事人的行政机关在自行判断相关信息是否属于个人隐私时，可以将社会公众对于隐私的一般认知作为重要的参考依据。

（二）公开可能对当事人产生的明显不当影响

在“俞霞金等与浙江省宁波市鄞州区人民政府政府信息公开决定纠纷上诉案”浙江省宁波市中级人民法院（2009）浙甬行终字第44号行政判决文书。中，与二审法院采取的“推定当事人同意”的论证思路不同，一审法院在承认尚无明确个人隐私概念的定义后，认为“政府信息公开中的个人隐私，应根据公开后是否会对权利人生产、生活造成明显不当影响来判断，不能将所有的涉及个人的资料都列入个人隐私的范畴”。此处，一审法院提出了将个人隐私区分出一般个人资料的标准，即公开后对权利人的不当影响。公开案件中所涉及到的农民申请宅基地建房时的年龄，法院承认虽然会对当事人造成一定的影响，但是没能达到明显的程度。

三、个人隐私的例外

行政机关在经过自己初步认定和当事人认定之后，确认相关信息属于个人隐私。然而，此时相关信息并非绝对不能公开。在某些例外情形下，针对特定的对象和范围，个人隐私还是存在着公开的可能。通过案件的阅读，这些情形主要有：

（一）对密切利害关系人的公开

《政府信息公开条例》第13条规定除了政府主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条第6项规定，如果申请人不能向行政机关说明自己生产、生活、科研等特殊需要，行政机关不提供相关信息的，法院应当裁决驳回原告的诉请。“连国强与广州市海珠区民政局信息公开上诉案” 广东省广州市中级人民法院（2013）穗中法行终字第744号行政判决文书。中，连国强意欲申请第三人申请低保时提供的信息。相关信息除了行政机关已经公示的信息外，还涉及个人和家属的隐私。二审法院审理发现原告无法说明自身生产、生活、科研等特殊需要，直接驳回了连国强的诉请。

然而，如果申请人能够证明自身生产、生活、科研等特殊需要，且与隐私权人属于密切的利害关系人，那么即使是被认定为隐私的个人信息，法院也认为可以公开。在“尚盈霖与韶关市人民政府不履行政府信息公开纠纷上诉案”广东高级人民法院（2013）粤高法行终字第2号行政判决文书。中，尚盈霖的父亲尚伟起诉要求减少支付抚养费，并提交了所在单位韶关市人民政府办公室开具的工资证明。尚盈霖向韶关市人民政府递交一份《信息公开申请书》，要求韶关市人民政府公开尚伟自2011年3月至2012年3月期间全部工资收入的信息。韶关市人民政府认为相关信息属于个人隐私，在征求尚伟的意见之后，作出不予公开的决定。一审法院认为相关信息属于个人隐私，且权利人不同意工开，驳回了尚盈霖的起诉。二审法院则认为尚盈霖与信息公开第三人尚伟具有亲子关系，尚伟的工资收入状况对于决定其应否向上诉人支付抚养费，以及支付数额具有重大影响，故尚盈霖有权要求韶关市人民政府申请公开该信息。在本案中，行政机关和一审法院将工资信息认定为个人隐私，并按照个人隐私公开的流程进行审查决定不予公开，而二审法院则引入了因“亲子”关系产生的密切利害关系这一因素，确认相关信息应当向申请人公开。

在“曹继环等诉天津市社会保险基金管理中心案”天津市和平区人民法院（2012）和行初字第76号行政判决文书。中，原告三人分别为工亡职工的直系近亲属，要求公开工亡职工的《天津市涉及民事伤害赔偿工伤赔偿保险待遇核定表》。被告认为相关信息属于不可公开的个人信息，拒绝公开。本案中因为该职工的去世，也无法断定本人对信息是否公开的意见。在本案的评析中，法官认为一方面承认隐私权伴随着当事人的死亡而结束，當事人已经无法根据自己的意志处置个人信息，然而，另一方面死者的近亲属作为当事人的权利义务人，应当自然继承《政府信息公开条例》第14条第4款所规定的权利，也就自然成了死者个人信息的权利人，有权获悉相关信息。[6]虽然本案的评析是从民事权利的继承的角度来理解死者近亲属的知情权，也承认此处法官使用了法律类推的方法，但是本案的关键仍在于，正是因为原告与死者之间存在着近亲属这一密切的利害关系，才使得原告有资格获取本属于死者个人隐私的信息。

从上述两个案例可以看到，即使根据上述条件被认定为属于隐私的个人信息，申请人和隐私权人之间密切的利害关系还是可以作为信息公开的一个例外情形存在。

（二）利益衡量后的公开

《政府信息公开条例》第14条第4款和第23条中还规定了个人隐私被公开的例外情形，即行政机关认为相关信息不公开会对公共利益造成重大影响的，可以公开。在此，利益衡量之后个人隐私的公开也就成了个人隐私公开的另一个例外情形。具体而言，这又包括了两类情形：第一类情形涉及到对公共利益造成重大影响。在“杨政权与肥城市房产管理局信息公开上诉案”山东省泰安市中级人民法院（2013）泰行终字第42号行政判决文书。中，法院除了采取推定当事人同意的方式确认相关信息不属于隐私外，还采用了利益衡量的方式进行论证。法院认为：“在保障房制度中，当涉及公众利益的知情权和监督权与申请保障性住房人一定范围内的信息隐私相冲突时，应将保障房的公共属性放在首位，使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息，既符合比例原则，又利于社会的监督和保障房制度的健康发展。”在本案中，显然法院认为保障房具有公益性质，过度保护申请保障性住房人一定范围内的信息隐私权会对国家住房保障制度所指涉的公共利益产生重大的负面影响。因此，对于这些信息，即使可以认定为个人隐私，行政机关也应当公开。

第二类情形涉及对申请人造成的重大影响。一般行政法律关系中，无论是行政处罚、行政许可还是行政合同，行政相对人一方都有自己特殊的“具体的利益”。有学者认为，在政府信息公开领域，申请人的特殊利益被公共利益所吸收，并为信息公开法律制度所忽略，在利益衡量中不作为考量因素。[7]然而，在案例的梳理过程中，笔者发现，虽然法院援引适用《政府信息公开条例》第14条第4款基于公共利益公开的规定，但是在论证的过程中仍然是将“被吸收”的申请人所代表的特殊利益与不公开所保护的利益进行衡量。例如，“广州市白云区教育局与方桂来政府信息公开上诉案”广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行终字第1703号行政判决文书。，二审法院依据的是《政府信息公开条例》第14条第4款，决定公开的首要理由就是“外籍教师身体健康检查材料关系到幼儿园全体学生的健康安全，若以涉及个人隐私为由不公开将给幼儿园学生、家长的利益造成重大影响”。这里就是将外籍教师隐私权所保障的利益与幼儿园学生、家长的利益进行衡量。从判决的行文中来看，法院显然认为，在本案的情形中，申请人的利益被吸收于公共利益之中，而且优先于隐私权人的利益，经过利益上的衡量，应该予以公开。

（三）法律的强制性公开

根据现行法律的规定，如果行政机关负有公开涉及当事人相关信息的法定职责时，那么相关信息也不能被列入个人隐私的范畴而不予公开。在“阜新市环宇钢球厂诉阜新市人民政府等政府信息公开案”辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第183号行政判决文书。中，阜新高新园区管委会以涉及个人隐私为由拒绝向被征收人之一的环宇钢球厂公开分户补偿信息。二审法院认为根据《政府信息公开条例》第9条、第11条的规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第3条、第29条第1款的规定，作为房屋征收部门的阜新市人民政府有向被征收人主动公开分户补偿信息的法定职责。这些行政机关应当主动公开的信息自然也就不能属于个人隐私的范畴。

四、司法实践的评价与启示

民法学者有将隐私权定义为“公民享有的对其个人的、与社会公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权”。[8]108然而，隐私一词的用法带有信息、身体、财产和决定等多方面的含义，存有不同的用法、语境或意思，造成了法律上统一定义的困难。 [9]89就其权利本性上来看，隐私权就可以从独处权、信息控制权、亲密关系论、人格权论等不同的角度出发理解。[10]7083在这一情形下，现有理论无法有效指导实践。通过上文相关司法裁判文书的整理，法院在个案审理中也尝试解决这一问题。由此积累的司法经验需要我们总结和进一步提炼。

（一）司法实践的评价

美国联邦宪法第4条：“人民保护其人身、住房、文件和财物不受无理搜查扣押的权利不得侵犯；除非有合理的根据认为有罪，以宣誓或郑重声明保证，并详细开列应予搜查的地点、应予扣押的人或物，不得颁发搜查和扣押证。”该条主要是在保护个人的隐私免受政府的不合理的侵犯。美国法院在适用这一修正案过程中，对“隐私”的认定经历了四个理论，三个阶段，即从客观标准（“财产侵犯理论”“宪法保护的领域理论”）到主观标准（“合理的隐私期待”标准），再到主观的“合理的隐私期待”标准和客观的“财产侵犯”标准相结合（2012年的Jones案）的转变过程。[11]7090其中，“合理的隐私期待”包括两个层面的内容：其一，主观方面（subjective），当事人表示出了对于隐私的事实上的期待；第二，客观方面（objective），当事人的这一期待被社会认为是合理的。“财产侵犯理论”是指公权力机关对于私人所有的房屋、文档及其他所有物的物理性侵犯（physical trespass），即构成第四修正案中所说的对私人领域、隐私的侵犯。[11]7071德国法院在判断隐私的过程中也经历了以隐秘、秘密、私人三类划分的领域理论向以当事人信息自主权为判断依据的转变。[1]从中我们可以看出，确定相关信息是否属于隐私并没有一个单独的标准可以完成，需要包括主观和客观多个方面的因素共同介入才能得以实现。相较于美国和德国的司法实践，我国法院在审理政府信息公开案件中呈现出以下特征：

第一，从群案来看，法院在确定隐私存在时存在着主观方面和客观方面等多种因素。主观方面主要是指当事人对隐私的主观认知，包括公开意愿和公开行为；客观方面主要是社会的一般认同、利益的衡量、法律的强制规定等。这表明司法实践在隐私确定这一问题上存在了诸多的不同解决路径。

第二，从个案来看，法院在审理过程中会用同时采用不同的维度来确认隐私的存在与否。例如“杨政权与肥城市房产管理局信息公开上诉案”山东省泰安市中级人民法院（2013）泰行终字第42号行政判决文书。中，法院就采取了“推定当事人同意”和“利益衡量”两种思路来否认当事人在相关信息上隐私权的存在。“广州市白云区教育局与方桂来政府信息公开上诉案”广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行终字第1703号行政判决文书。和“俞霞金等与浙江省宁波市鄞州区人民政府政府信息公开决定纠纷上诉案”浙江省宁波市中级人民法院（2009）浙甬行終字第44号行政判决文书。的案件审理过程中也出现过类似的情况。可见，在具体判定隐私过程中，面对隐私这一法律概念的复杂性，法院有时也需要从不同的角度去确认隐私的存在。然而，在有些情况下，同一个判决中的法院在论证过程中多种因素混杂在一起，引起了论证的混乱。例如，前文所引的“张某与长沙市财政局不履行政府信息公开法定职责纠纷案”湖南省长沙市中级人民法院（2012）长中行终字第29号行政判决文书。中，二审法院在界定隐私时强调了个人的公开意愿，然而在具体论证中又采用了社会的一般认知，在论证思路上呈现了一定的混乱。

第三，整体而言，法院并没有形成一个统一的认定思路。我们虽然通过案例整理，发现法院在案件审理过程中会考虑诸多不同的因素确认隐私，但是同时也发现法院在案件审理过程中往往是根据个案的具体情况而选择适用考虑的因素。甚至，根据不同案件中整理出的考量因素之间存在着竞合的可能。例如，行政机关在确认隐私存在时的“对当事人的不当影响”和在确定隐私保护例外时的“利益衡量”，这两个因素之间可以被称之为一个问題的两方面。因此，这些司法经验还需要进一步地提炼、总结。

（二）司法实践的启示

通过对司法案件的整理，我们可以看到个人隐私的确定需要考虑到诸多因素，甚至在个案处理中就需要多因素的考量。但如果要指导政府信息公开的行政实践，法院所提出的考量因素还需要进一步整合，如同美国“合理的隐私期待”标准一样，形成可供实践操作的标准或者审查步骤。结合《政府信息公开条例》及其相关法律规定，行政机关可以采取以下步骤进行审查：

第一步，审查是否属于依法应当主动公开的信息。《政府信息公开条例》第9、10、11、12条以及其他相关法律规范规定了行政机关应当主动公开的事项。这些信息的公开具有法定性，不仅行政机关应当遵循，信息所涉及的当事人也应当履行信息公开的义务。例如廉租住房制度中申请人应当公开、接受社会公众监督的这些信息，就不能被作为隐私来对待。这一部分的信息行政机关在审查过程中就应当作为公共信息来处理，不必征求当事人的意见，不享受隐私权的保护。

第二步，审查申请人的资格。既然隐私属于依申请公开的信息，那么依据《政府信息公开条例》第13条的规定，申请人必须提供自身生产、生活、科研等特殊需要的证明。然而，隐私的概念具有主观能动性，使得个人可以决定“隐”的对象是所有人也可以是一部分人。 [12]23同一个信息，对于不同的申请人，法律所给予的保护就不一样。例如，我国澳门特别行政区《行政程序法》第60条（利害关系人之信息权）规定，如私人有所请求，有权取得由行政当局提供与其有直接利害关系之行政程序进行情况之信息，并有权获知对该程序作出之确定性决定。[13]1112因而，行政机关在审查过程中需要注意申请人与当事人之间的利害关系。

第三步，审查当事人是否有公开行为，并征询当事人的意见。伴随着社会的不断发展，人类工作和生活日益聚集化，引发了人们对于个人空间的关注，从而产生了“隐私权”这一概念。[14]2023对于隐私权最为经典的表述，就是个人“不受干扰的权利”（right to be let alone）。[15]5学理上将隐私权认定为是公民自由权的一种，被称之为自由权中的私生活和个性权，[16]395397具体表现为“那些与个人的人格意义上的生存密切相关的重要私人事项（例如容貌、前科等与自己相关的信息），可由个人自律地加以决定的自由” [17]107。我们可以看出，在学理的认识上，个人隐私具有很强的人身属性，个人对相关信息的认识和态度是认定个人隐私的重要标准，必须要予以尊重。当事人的公开意愿和行为理当成为行政机关考察的重要内容。

第四步，审查相关信息是否属于社会一般理解的隐私。“情事一到对于个人或公众有了确定的损害或者有了确定的损害之虞的时候，它就被提在自由的范围之外而被放进道德或法律的范围之内了。”[18]97从社会系统的角度来看，随着社会的复杂性增加，社会的制度化也要求“在社会整合领域中，通过共同的信念形式和对社会条件的意识来进行意识形态上的控制”[19]365。因此，对于个人隐私的认定除了当事人的意图外，还需要考虑到社会对于隐私的一般认知。美国“合理的隐私期待”标准即认为当事人对隐私的期待必须符合社会的一般期待，才是合理的。应该说，行政机关以社会公众的一般认知作为参考依据是可行的。个人隐私所涉及的范围虽然与当事人的主观认知密切相关，在个体上会呈现出差异，但在一定的时空条件下，还是可以在社会中形成一定的共识，以便于日常交往的正常进行。例如，以各国法律解释规则和国际人权公约的一般解释为准则，隐私权的保护范围为：（1）狭义上的私生活，也被表达为狭义的“隐私”；（2）家庭；（3）住宅或住所；（4）通信与通讯秘密；（5）个人数据资料。[20]139144涉及到这些事项范围内的信息，均有可能属于个人隐私的范畴。在“纪广贵等与如皋市国土资源局政府信息公开上诉案”江苏省南通市中级人民法院（2014）通中行终字第194号行政判决文书。中，法院列举出可以属于个人隐私范畴的个人信息：个人的身体信息（年龄、身高、体重、健康状况等）、通讯信息（住址、电话号码、邮箱等）、社会信息（家庭婚姻状况，社会关系、财产状况、宗教信仰等）及工作履历、奖惩记录、身份证和机动车号码等。在这些范围内的个人信息，行政机关均可将之判断为个人隐私。

第五步，利益衡量，最终确定是否要给与隐私权的保护。“对当事人的明显不当影响”和作为隐私公开例外的“利益衡量”可以整合为“利益衡量”一个因素，即在不公开所保护的当事人权益和公开所带来的公共利益、申请人利益之间进行衡量。这一环节应当坚持“社会公共利益优先”和“平衡利益、宽容协调”这两个原则，[21]分两步来进行：

第一，确定相关信息的公开会不会对当事人的权益造成“明显不当影响”。至于何谓之“明显不当影响”，法院在判决中并未加以说明。对照《政府信息公开条例》第23条的规定，“明显不当影响”应当理解为是对个人合法权益的损害。这还需要从隐私权所保护的法益来进一步理解。“一个人是否自由，并不取决于选择范围的大小，而是取决于他能否自己根据自己的意愿行事，或者说，他人能否迫使他按照他人的意愿，而不是他自己的意愿来行事。因此，自由的前提应该是：个人具有自己有保障的私人空间，在这一空间内，有许多事情是别人无法干预的。”[22]31免受外界干扰隐私空间的存在是个人自由得以实现的重要保证，同时也为“发展个性提供了条件和可能”[10]89。换言之，对公民隐私权的侵犯带来的不当影响为公民个人生活安宁的破坏，个人自由的不当束缚，乃至个性发展的不可能。当这种影响达到明显的程度时，行政机关就要将相关信息列入个人隐私的范畴，予以保护。

第二，在对当事人权益造成的影响和隐私公开的公共利益、申请人的利益之间进行衡量。“只有当政府行为有利于发挥个性和智慧的作用的一面毫无疑问地超过侵犯的一面时，它才会被认为是正当的。”[23]197在此，行政机关可以借鉴参考德国法院在处理利益冲突时候采用的个案法益衡量方法：其一，依据宪法确定的“价值秩序”，其中一种合法权益相对于其他合法权益有明显的价值优越性时，则采取有利于该种权益的裁判；其二，在位阶相同的或者权利差异之大以至于无法做出抽象的比较时，则一方面取决于应当受到保护的合法权益被影响的程度，另外一方面取决于假使某种利益必须让步时候，其受害的程度如何；其三，用比例原则、最轻微侵害手段的原则，选择对利益各方而言最为适宜的解决方案。[24]285通过损益之间的比较，行政机关最终确定公开与否。

行政机关通过职权调查、行政检查、强制申报、听证等调查手段掌握充分的信息，作出明智的决策。[25]982通过这些措施，行政机关掌握了大量的公民和社会组织的信息。随着大数据时代的到来，有学者预测，个人隐私保护的制度设计也会发生改变，将从个人许可使用转变为数据使用者承担者承担责任，即数据使用者为其行为承担责任，而不是将重心放在收集之初取得个人同意上。[26]220223在这一转变过程中，行政机关承担的责任更加重大：在判断是否向申请人公开隐私信息时，不能简单以个人同意为依据决定公开，还需要综合考虑申请人的需要、公共利益、社会的一般理解等因素。因此，本文根据我国政府信息公开的司法实践，抽取、整理出行政机关在决定个人隐私信息公开时所要考虑的因素。这些因素可供行政机关参考适用。然而，应当明确，由于个人隐私概念内涵的不确定性和外延的扩展性，这一问题的处理上还需要不断地加以个案的考察和理论上的提炼、总结，才能更好地回应信息时代隐私保护的需要。

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