中国地方政府审计新闻发布会调查研究

郑小荣+王圆圆+俞馨雅+王佐君

【摘 要】 新闻发布会是审计信息公开的重要途径。文章通过对我国地方审计新闻发布会现状进行调查和统计分析，剖析了其中存在的问题和原因，揭示我国地方审计新闻发布会制度的落实情况，旨在促进审计新闻发布会的发展、进一步发挥审计新闻发布会在审计信息公开中的潜在作用。研究发现：我国地方政府审计发布会以审计绩效宣传为主，组织方式以审计机关独立召开为主，召开地点以审计机关办公地点为主，发布会普及率低、数量少，发言人以兼职为主，媒体邀请存在明显的倾向性。自我宣传色彩浓厚、信息披露不足、传者供给导向过强而受众需求导向偏弱，发言人专门化程度不足，参与媒体代表性不强、公众知晓率偏低是我国审计新闻发布的主要问题。为此，建议强化审计新闻发布会的信息披露功能、加大审计新闻发布的数量、规范审计新闻发布会的主办单位、多邀请都市媒体和商业媒体参加、实施发言人专职化。文章研究创新之处在于，首次把政府审计新闻发布会问题作为审计信息公开的专门问题进行研究，拓展了审计信息公开研究的范围，开创了审计信息公开研究的方向。

【关键词】 政府审计传播； 政府审计信息公开； 审计结果公告； 审计新闻发布会

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）09-0113-07

一、引言

新闻发布会是一种高效的信息公开方式。一方面，新闻发布会面向新闻界多家媒体或记者群体发布新闻，时间集中、人员集中、媒体集中，时效性强、具有强大传播合力、有效实现传播全覆盖。直播模式新闻发布会还可以对社会公众产生双重影响。另一方面，新闻发布会本身具有多维的象征价值，新闻发布会相对于其他信息公开方式成本高，只有重大的信息才会采取新闻发布会的方式公开①。新闻发布会是政府机關政府审计信息公开的重要途径[1]。国务院《政府信息公开条例》第十五条明确把新闻发布会列为便于公众知晓的政府信息主动公开的方式之一。2002年《审计署审计结果公告办理规定》第十七条、2003年审计署《审计机关公布审计结果准则》第四条、2007年审计署《审计机关政府信息规定》第二十三条均将新闻发布会明确列为审计机关主动公开政府信息（含审计结果公开）的基本方式[2]。

本文通过对调查取得的数据进行统计分析，揭示我国地方政府新闻发布会的现状，分析了地方政府审计新闻发布会存在的问题，并提出相应的建议。

二、新闻发布会的传播原理

新闻发布会有两种传播模式，即转播模式和转播+直播模式。转播模式的新闻发布会属于典型的两级传播。在这种模式下，新闻信息先从新闻发言人流向各家媒体记者，再从媒体流向社会大众；媒体记者是新闻发布会的直接受众，社会公众则是新闻发布会的目标受众。换言之，新闻发布会的内容是由媒体记者“转播”给社会受众。媒体记者在其中充当双重角色，是新闻发言人与社会公众之间沟通的桥梁：一方面媒体记者面对新闻发言人是信息受传者；另一方面，媒体记者面对社会公众是信息传播者。媒体记者的这种双重角色决定了其行为也具有双重性：一方面他们要接收新闻发布会所提供的信息，另一方面又要为所属媒体的受众去捕获、发掘信息，并根据自己的理解写成新闻稿后再传达给社会公众[3]。

“转播+直播”模式的新闻发布会则在转播模式的基础上增加了直播模式。所增加的现场直播是对新闻发布会现场的拟态一级传播，直接由新闻发言人通过自有的即时媒介（广播、电视、网络）直接传送给社会大众，受众是信息传播的“直通地”，直接受到新闻发言人的影响，绕开了记者编辑的信息把关。社会公众是新闻发布会所发布的审计信息传播的归宿地，其数量庞大、利益多元、分布广泛，对政府审计信息公开会产生复杂的认知反应。综合起来看，“转播+直播”模式下审计新闻发言人面对两类受众：媒体和社会公众；社会公众则面临两类传播者：审计新闻发言人和媒体记者[4]。新闻发布会的“转播+直播”模式见图1。

三、调查方法与数据来源

本文通过四种途径获得我国地方政府审计新闻发布会的资料。一是中国审计信息网站内检索，二是百度高级搜索全网检索，三是审计署官方网站和部分审计机关官方网站站内检索，四是中国知网会议检索。基本方法是在上述四种网站上以“新闻发布会+审计”为关键词进行搜索（检索），剔除“民间审计”“内部审计”“审计署”。四种途径互为补充、相互核验，最终得到2000年1月1日至2016年12月26日全国省市县三级地方政府149场审计发布会的以下方面数据，即主题、组织方式、普及情况、数量情况、地点、发言人、与会媒体情况。

四、调查结果与分析

（一）主题情况

调查发现，我国地方审计新闻发布会可以归结为四个主题。一是公告类，即就已经存在的审计事实和审计结果向公众告知，告知的内容包括审计结果、审计整改、审计信息工作情况等；二是预告类，即对审计规划、审计计划以及将开展的重大审计项目进行预告；三是解读类，即对审计政策、审计法律、审计法规、命令指示进行宣讲和解读，目的在于扩大审计政策法规的社会影响、强化社会各界对审计政策法规的认知、为贯彻执行政策法规营造舆论氛围；四是宣传类，即对审计工作绩效、技术方法、审计理念创新、各种先进做法或创新性的做法进行宣传，以提升政府审计机关形象。调查结果还显示，宣传类、解读类、公告类、预告类审计新闻发布会的比例依次递减，分别是44.3%、22.1%、20.1%和13.4%。而在宣传类中，工作绩效宣传类又占最大的比例，达到整个新闻发布会场次的26.17%。地方政府审计新闻发布会的主题分布情况详见表1。

（二）组织情况

调查发现，我国地方政府审计新闻发布会除了由审计机关独立主持召开外，还存在由非审计机关独立召开、审计机关和非审计机关联合主持召开两种形式。

其中，独立召开审计新闻发布会的非审计机关有人大、政府、党委或其宣传部门。而与审计机关联合召开审计新闻发布会的非审计机关有纪检监察、组织人事等部门。换而言之，审计机关并非地方审计新闻发布会的唯一召开主持单位。

具体看，由审计机关独立召开新闻发布会占到全部审计新闻发布会的59.73%；其次是由政府独立召开审计新闻发布会，占到被调查总数的24.16%。由政府召开审计新闻发布会是我国地方审计管理体制（即行政性审计体制）的体现，实际上，由审计机关独立召开的审计新闻发布会也是在政府的审批和授权下进行。地方政府审计新闻发布会的组织情况详见表2。

调查中还发现，审计新闻发布会的召集单位与审计新闻发布会的主题相关，换而言之，不同主题的审计新闻发布会由不同单位主持召开。一般的，人大主要主持解读类新闻发布会；多部门联合召开或党委宣传部门会主持召开四种类型审计新闻发布会，而且四种类型的审计新闻发布会比例相当，但都与经济责任审计相关；政府主持召开的审计新闻发布会最多的是告知类，其次是预告类；审计机关召开的新闻发布会最多的是宣传类，其次是告知类。

（三）普及情况

本次调查发现，地方政府审计新闻发布会普及率非常低。截至2016年底，我国省市县三级地方政府行政单元共3 204个②，2000—2016年17年间召开过审计新闻发布会的行政单元仅为94个，普及率不足3%。其中，省级行政单元普及率仅为58.06%，市级行政单元普及率仅为12.68%，县级行政单元仅为1.16%。各省普及率最高的宁夏回族自治区也只有46.43%。其中，广西、天津、重庆、北京、西藏、内蒙古、吉林7个省级行政单元还没有召开过审计新闻发布会，普及率为0%。地方政府审计新闻发布会的普及情况详见表3。

（四）数量情况

在2000—2016年17年间发布过审计新闻发布会的地方行政单元中，发布数量最大值为9（平均每年仅为0.5294），最小值和中位数均为1、均值为1.59。

其中，召开3场以上只有5个。即四川省（9次）、安徽省（7次）、云南省（5次）、宁夏吴忠市（5次），江苏省（4次），其他各行政单元均在3次或者3次以下，具体频度见表4。

（五）地点情况

新闻发布会的召开地点与新闻发布会形式本身也具有类似的象征价值，它可以在新闻发布会形式的基础上进一步强化或淡化新闻发布会主题的重要性。比如，在政府新闻中心召开的新闻发布会比在审计机关办公地召开的新闻发布会更显重要；场外新闻发布会比场内新闻发布会显得更为客观，如果选择在酒店召开，那么在星级更高的酒店举行的新闻发布会比星级更低的酒店召开的新闻发布会显得更重要。本次调查中，共获得102场审计新闻发布会的地点资料。新闻发布会的地点包括人大会议中心、政府办公厅（室）或新闻中心（信息发布厅）和酒店宾馆等③。其中，审计机关办公地点是审计新闻发布会召开最多的地方，占到总数的69.61%；位于其后的是政府新闻或办公部门，占到总数的20.59%。审计新闻发布会地点选择情况详见表5。

（六）发言人情况

发言人对审计新闻发布会的效果具有重要的影响。实践表明，新闻发言人的良好表现对于实现新闻发布会的预期目标具有重要作用。本次调查中发现：98场审计新闻发布会新闻发言人的资料可以公开获得。其中，新闻发布会发言人最多的是审计机关正副职担任发言人，比例达到79.59%（其中，正职52场，占53.06%；副职26场，占26.53%）。人大财经委正副主任、政府正副职、政府新闻发言人、办公室主任和政府宣传部门负责人、纪委书记等也担任过发言人。但是，没有那一场审计新闻发布会是由专门的新闻发言人担任的，新闻发言人的兼职情况详见表6。

（七）媒体参加情况

媒体根据不同标准可以分为不同的类型。根据主管部门或主办单位的行政级别划分为中央媒体④、省级媒体、市级媒体和县级媒体；根据媒体的政治属性，可分为党媒和非党媒体；根据内容分为综合性媒体和专业性媒体；根据发行或范围，可以分为全国性媒体和地方性媒体；根据形态，可分为报纸类媒体、广电类媒体和网络类媒体；根据属性分为本地媒体和异地媒体；根据国别分为本国媒体和外国媒体。不同媒体的立场、受众、风格和对新闻的解读、把关不同，代表的利益群体不同，对传播效果有很大的不同。在本次检索到的149场新闻发布会当中，有53场新闻发布会提供了全部或部分受邀参与的媒体名称信息。在这53场审计新闻发布会当中各种媒体参与情况如下。

1.不同级别媒体参加情况

调查发现，我国地方新闻发布会邀请同级媒体为主、异级媒体为辅。具体看，所有的审计新闻发布会都会邀请同级媒体参加。但不是所有的审计新闻发布会都会邀请异级媒体。在异级媒体中，“临级媒体”多于跨级媒体。审计新闻发布会邀请媒体的级别情况详见表7。

2.不同政治属性媒体参加情况

调查结果显示：审计新闻发布会的党媒为主，非党媒为辅。党媒对审计新闻发布会参与率高达到100%，换而言之，所有的审计新闻发布会都有党报参加。相反，非党媒对审计新闻发布会的整体参与率非常低，仅为5.66%。不同政治属性媒体参加情况详见表8。

党媒参与率远远高于非党媒参与率，重要原因在于审计新闻和信息发布具有权力监督的色彩、权力监督需要党的领导。党媒是党的领导机关主办的媒体，代表党的观点，具有强大的传播技巧和舆论引导能力，能够很好地把握报道的方向、力度。而各种商业媒体和都市媒体等非党媒，主要从公众立场和公众视角舆论监督，主办方邀请党媒参加既可获得舆论导向，又能提高信息发布的权威性和严肃性。

3.综合性媒体/专业性媒体参加情况

综合性媒体面向整个社会、以普通读者为发行对象，不偏重某一阶层或某一行业。专业性媒体则以发表反映某一行业、某一系统或某一阶层的新闻和评论为主，以特定范圍的读者为发行对象，通常隶属或直属于国家部委、办局。政府审计相关的专业性媒体包括《中国财经报》《中国审计报》⑤《经济日报》和中国审计网等媒体⑥。本次调查发现，专业媒体参与度高而综合性媒体参与度低，专业媒体参加度为到84.91%，综合性媒参加度为79.25%。新闻发布会邀请专业/综合媒体参加情况详见表9。

4.全国性媒体/地方性媒体参加情况

全国性媒体以全国的新闻为报道范围，向全国各地发行；地方媒体则以报道某一地区新闻为主，并在该地区范围内发行。调查结果显示，邀请全国性媒体的新闻发布会21场，占到总数的39.62%；邀请地方性媒体的新闻发布会51场，占到总数的96.23%。邀请全国性媒体的新闻发布会场数远远低于邀请地方性媒体的新闻发布会。全国性媒体/地方性媒体参加审计新闻发布会的情况详见表10。

之所以出现这种情况，是因为全国性媒体对新闻的重要性标准要高于地方性报纸的重要性水平，许多对于地方媒体重大的审计新闻对于全国性媒体未必重要；反之，对于全国性媒体很重要的审计新闻对于地方媒体很重要，甚至更重要。因此，在地方新闻价值既定的情况下，地方性媒体受邀参加审计新闻发布会的概率就自然高于全国性媒体的参与概率。

5.不同形态媒体的参与情况

本次调查发现，参与审计新闻发布会的媒体包括报纸类媒体、广电类媒体、网络类媒体。其中，报纸类和广电类为传统媒体，网络类媒体属于新媒体；包括地方新闻网、区域性信息网站（诸如大洋网、东北网）。报纸类媒体参与度最高、网络类媒体其次，广电类媒体最低。不同形态媒体参与审计新闻发布会的情况详见表11。

6.不同属地媒体参与情况

（1）国外媒体参与情况。本次调查结果表明，国外媒体很少参与地方审计新闻发布会。本次调查仅发现一例，即海外媒体驻武汉新闻单位参加了2011年3月3日湖北省政府新闻办公室首次召开的湖北省审计厅关于2011年审计工作重点新闻发布会。出现这种情况有主办方的原因也有媒体自身方面的原因。主办方的原因主要有：首先，新闻发布会主办单位认为审计信息是一国政府内部的事情，没有必要邀请国外媒体参加；其次，新闻发布会主办单位认为有些信息公开会影响到本国本地的政府国际形象，新闻发布会主办单位无法有效控制国外媒体的报道视角。媒体自身方面，外国媒体主要关注驻地国具有全国性的新闻事件，而地方审计新闻发布会通常并不具备这样的新闻价值。

（2）异地媒体参加情况。地方审计新闻发布会很少邀请异地媒体参加。本次调查仅发现2005年12月14日香港大公报受邀参加海南省审计结果公开新闻发布会。异地媒体很少参与地方审计新闻发布会与国外媒体很少参与的原因基本类似。

五、结论和建议

本文运用百度高级搜索、中国审计信息网站内搜索、审计署官方网站和部分省级审计机关官方网站、中国知网等途径，收集了2000—2016年中国地方政府新闻发布会149场的资料，对地方政府审计新闻发布会进行系统性的分析。调查结论如下：

（1）中国地方政府审计发布会包括审计事实告知型、审计行为预告型、审计政策法规解读型、审计工作宣传型四大主题。其中，工作宣传型和政策法规解读型占据很高的比例。（2）审计新闻发布会组织方式有审计机关独立召开和非审计机关独立召开、审计机关与非审计机关联合召开三种形式，审计机关独立召开型是主要组织形式，但不是唯一方式。（3）审计新闻发布会的普及程度很低，发布过审计新闻发布会的地方政府很少，相比之下，省、地、县的普及率逐级降低。（4）地方召开审计新闻发布会的数量很低，各地发布审计新闻和审计信息还没有常态化，审计新闻发布会是少数审计机关的偶发性行为。（5）审计新闻发布会更倾向于邀请专业性媒体、党媒、当地媒体、国内媒体和传统媒体参加。（6）审计新闻发布会以审计机关办公地点为主要方式。（7）审计发言人以审计机关正副职为主。

整体而言，我国地方审计新闻发布会存在以下问题：审计新闻发布会的自我宣传色彩浓厚、信息披露不足、议程设置过度、传者供给导向过强受众需求导向偏弱。新闻发言人专门化程度不足，离程序化、制度化、规范化的目标还很远，参与媒体代表性不强、公众知晓率不高。由于上述问题的存在，新闻发布会的传播优势未能得到充分发挥、审计新闻发布会的效果有待提高。为了改变上述情况，建议采取以下措施。

（一）强化审计新闻发布会信息披露功能

一方面，要增加告知性、预告性审计新闻发布会的数量。以公众需求为导向，发挥权力监督作用。告知性和预告性两类信息含量较高、公众需求较大的审计新闻发布会要经常化。要强化重大审计政策法规解读，发布长期审计工作规划、审计机关工作计划和年度审计计划、重大审计项目的审计结果、被审计单位腐败情况、重大违规违纪和大案要案、国计民生审计项目审计结果。增加公开各种财经违规问题的原因、违规后果、违规影响的利益群体的信息披露。另一方面，盡量减少宣传性审计新闻发布会的数量、减少一般性审计工作介绍、工作总结，淡化审计绩效宣传功能，防止把审计新闻发布会异化为宣传审计绩效的工具；提高审计新闻发布的内容相关性。提供媒体和公众想知道的信息，减少媒体和公众不想知道的信息，切实满足媒体和公众的信息需求；避免把审计新闻发布会开成没有新闻的新闻发布会；避免不顾公众需求自说自话、自说自夸的总结大会和审计成果宣传大会；避免对关键话题含糊其辞、“环顾左右而言他”。

（二）规范审计新闻发布会的组织形式和地点

将多种组织方式统一为审计机关独立主持召开方式，强化审计机关的专业优势，提高审计新闻发布会的规范化、制度化。相应地规范化审计新闻发布会召开的地点为审计机关的办公地点。

（三）加大审计新闻发布的数量

新闻发布会发布的是新闻，要求有强烈的时效性，重大新闻要能够即时发布，缺乏时效性的新闻发布，没有什么信息含量。目前新闻发布数量过少、频率过低、新闻发布的及时性得不到保障，各地政府要适当增加新闻发布次数，新闻发布规律并以制度形式确定下来⑦。

（四）增加媒体代表性

目前主要邀请专业性媒体、党媒、当地地方媒体、国内媒体参加新闻发布会，这样就限制了审计新闻发布的影响范围，为了扩大社会影响范围、扩大普通公众对审计信息的知晓率、提高审计新闻发布会的社会影响力，需要邀请更多的都市报和商业报等非党媒、综合性和全国性的媒体参加，适当的时候可以邀请异地媒体和境外媒体参加。

（五）適度设置议程

新闻发布会是主办单位把信息发布权和传播权让渡给媒体记者，但是主办单位不能丧失信息掌控权，不能被动迎合媒体不合理的信息需要；而是要结合审计信息的特点凸显焦点信息、强化关键信息、弱化敏感信息，为营造报道的信息环境构建信息报道框架，引导记者报道进而影响公共舆论走向。为此需要在新闻发布会召开之前认真做好准备工作。首先要在新闻发布会策划之前预判媒体报道，把握公众和舆论关注的焦点和反应、准备多版本的新闻稿、提供多层次、多角度的报道视角和丰富的新闻素材。在此基础上准备新闻发言人的讲话稿、记者问答备忘提纲，向记者提供书面材料，帮助记者恰当了解审计对象行业或产业的背景知识以及准备问答口径。

（六）推行发言人的专职化

目前我国大部分审计新闻发布会由审计机关的责任人兼任。诚然，由审计机关负责人担任审计新闻发布会的发言人具有一定的合理性。因为大多数审计机关领导是组织内部传播称职的发言人，具备良好的内部传播素质和技能。然而，新闻发言人由其他职务兼任，存在以下问题：首先，新闻发言人需要耗费大量时间和精力⑧，既要参与政府审计信息公开决策，又要兼顾媒介、深入群众掌握民间舆论，这往往导致兼职发言人力不从心[5]。其次，作为组织外部传播，新闻发布会所需要的能力比组织内部传播要求更高、更广。兼任的发言人仅凭内部传播技能无法胜任组织外部传播的工作。因此建议审计机关专门为审计新闻发布会设置新闻发言人职务，推行新闻发言人的职业化；对其进行专业化的培训提高其现代媒介素养，使其谙熟媒体议程和新闻话题设置、传播策略和运作机制、新闻传播途径、公众舆论走向等基本规律，另一方面使其具备良好的表达能力、倾听能力和反应能力、调控能力。

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