我国环境公益诉讼制度的完善问题研究

刘丹

摘 要：新《环境保护法》的施行，为环境公益诉讼提供了一定的规范和法律依据。但在具体的实施中，仍面临着诸多的问题和困境。因此，必须运用多种手段和措施，构建起健全可行的环境公益诉讼制度。

关键词：新《环境保护法》；环境公益诉讼；制度构建

新《环境保护法》的实施对环境保护有重大推进作用，尤其是对于环境公益诉讼的相关规定，从制度和立法上为我国环境公益诉讼提供了保障。然而法律规章的完善并没有为司法实践提供有力助推。在如此被动局面下，更应积极寻求解决对策完善我国环境公益诉讼制度。

一、新《环境保护法》的不足之处

在新《环境保护法》中，环境公益诉讼相关制度过于原则化，在某些程序规则与制度衔接方面相对缺乏可操作性，不足之处亟待解决。

（一）未涉及环境行政公益诉讼

在司法实践中，因环境管理部门怠于履职或某些行政行为对环境造成危害的情况屡见不鲜，且往往政府部门对环境的不当决策所产生的损害比之社会主体更是有过之而不及。在民诉法中对环境民事诉讼已有明确涉及，而立法和司法解释都没有对新《环境保护法》中环境行政管理部门怠于行使职权或行使职权危害环境公共利益的行为作出明确规制，应正在修订的行政诉讼法中予以明确。

（二）诉讼主体资格较窄

“法律规定的机关”中的“法律”是指何种法律，《民事诉讼法》和《环境保护法》并未作出规定，则推定为单行法律，例如海洋环境保护法。如果仅将“法律规定的机关”理解为行使环境监督管理权的部门，那么其他与环境保护有关的行政管理部门就不能享有提起环境公益诉讼的权利。

对于学界关注度较高的公民提起环境民事公益诉讼的权利，新《环境保护法》并没有进行规定，这意味着现阶段公民个人仍然不享有环境公益诉讼的原告资格。笔者认为对于公民诉权进行限制性规定，主要是考虑到司法实践中滥诉情形出现，一旦开放势必加重法院负担，所以赋予符合条件的社会组织享有提起环境公益诉讼的权利。

这将使环境公益诉讼的主体局限在很小的范围内，也限制众多环境保护管理部门通过提起环境公益诉讼保护环境公共利益的愿望，也不利于对生态环境的保护。

（三）缺乏具体规则

在传统的当事人适格理论要求下，环境公益诉讼中的当事人必须要与案件具有直接的利害关系。而在新《环境保护法中》将当事人定位与非利害关系的社会组织，是对传统的当事人适格理论的突破。相对应地，与传统私益诉讼相适应的诉讼规则也应该进行修正，以应对新的公益诉讼的需求。而司法实践中，与环境公益诉讼有关的规定仅在《民事诉讼法》和《环境保护法》两部法律中有所涉及，相关司法解释、立法解释都是空白。特别是环境公益诉讼中具体项目，如管辖、诉讼请求类型和诉讼费用等都模棱可，不清晰的规定往往导致在诉讼爆炸情况下对环境公益诉讼不立案、不受理情况的出现，也为法院适用法律审理、判决相关案件带来很大困难。

（四）相关概念的含义界定模糊

准确界定法条中相关概念的含义有利于环境公益诉讼正常运行，但在缺乏明确规则的前提下，在新《环境保护法》中，仍有许多概念没有得到立法明确的定义或解析。例如，“损害社会公共利益的行为”的内涵和外延，关于“公共利益”的界定，“专门从事环境保护公益活动连续五年”中“连续五年”计算方法；什么机关可以为享有诉权的社会组织出具“无违法记录”证明等等。此类概念是否明晰将直接关系到环境公益诉讼原告的资格和起诉条件等问题，没有固定统一的解释容易造成立案标准的混乱，还可能因为公民提起私益诉讼涉及“社会公共利益”而被法院拒之门外，严重违背设立环境公益诉讼制度的立法初衷。

二、完善我国环境公益訴讼制度的建议

（一）确立环境行政诉讼

环境行政管理部门怠于行使职权或行使职权危害环境公共利益的行为是否属于新《环境保护法》中所需处罚的行为仍需确定。如不属于“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，则因缺乏法律依据而环境行政诉讼没有存在的理由，所有行为仅由环境民事诉讼解决；反之，环境行政公益诉讼制度就有了法律基础。再者，可以促使环境保护法和行政诉讼法联动发挥作用，打造环境治理中的法治政府。通过检察机关提起行政公益诉讼，倒逼和督促负有环境保护义务的行政机关切实履行环境保护法规定的相关职责，监督行政机关在环境执法中要高效有为、依法行政。笔者建议将环境行政公益诉讼制度写入正在修改中的行政诉讼法，以法律的形式予以确认。

（二）扩大诉讼主体资格

环境公益诉讼的设立是对民众私益的保护，而现行的环境公益诉讼制度原告主体限于以环保为宗旨的环保公益团体，从长远来看，立法应当赋予公民提起环境公益诉讼的资格，才符合设立初衷。行政机关和社会组织“在不能完成社会的信托，恰当行使环境公益诉权的时候，广大公民必须成为待诉主体。所以，在企业开始自觉守法，政府机关严格执法后，应当将公民个人也纳入到环境公益诉讼的主体范围。

（三）制定和健全环境公益诉讼规则

由于环境公益诉讼的特殊性，所以要根据其特点制定并健全环境公益诉讼的规则，比如发生环境侵权问题时，可以由发生环境损害地的中级人民法院直接管辖；比如在环境污染事件上，可以使用举证责任倒置的规则，因果关系推定采用；再比如赔偿金的使用问题，在何种情形下，可以补偿给受害人，何种情形下，可以纳入到环境保护基金中等等。

参考文献：

[1]纪小健.《浅析民事公益诉讼的原告资格问题——对新《民事诉讼法》第55条的理解》，载《法制与经济（上半月）》2014年第12期，第55页。

[2]张彬彬，张斗胜.《我国环境公益诉讼制度的不足与完善——以新环境保护法第58条为视角》，载《贵州警官职业学院学报》2015年第1期，第76页。

[3]李俊.《检察机关提起环境公益诉讼相关法律问题研究》，西安建筑大学2014年。

[4]刘薇.《论公民个人提起环境公益诉讼》，载《法制与社会》2013年第16期，第111页。