行政事业单位内部控制建设的问题与对策研究

王磊

摘要：推动行政事业单位内部控制建设是提高单位管理水平和风险防范能力，加强廉政建设，维护社会公众利益的重要手段。当前，我国行政事业单位内部控制建设整体进展缓慢，本文分析了问题产生的原因，并提出了推进行政事业单位内部控制建设的对策。

关键词：行政事业单位 内部控制建设 问题 对策

长期以来，我国行政事业单位内部控制在制度建设、机制设计和监督管理等方面都较为滞后。为推动行政事业单位开展内部控制工作，2012年，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），标志着我国行政事业单位内部控制建设全面启动。

一、加强行政事业单位内部控制建设的必要性

（一）有利于提高内部管理水平

为适应社会发展需要，政府管理方式已经发生明显转变，制度建设、执行、监督等方面都实现了较大发展。但是，一些单位仍然存在制度执行缺乏刚性、监督不到位等现象，违法违纪行为时有发生，影响了单位的健康发展，也给国家造成了损失，究其原因，主要是单位内部管理不善造成的。通过内部控制建设，对现行的管理制度和工作流程进行认真梳理和检查，堵塞管理漏洞，建立风险防范机制，全面提升内部管理水平。

（二）有利于提高行政事业单位公共服务的能力和水平

行政事业单位的职能就是对社会公众提供服务，公共服务效率體现了单位事业发展的水平和自身存在的价值。加强内部控制建设，就是通过强化单位层面和业务层面建设，运用风险控制方法，开展自我评价和监督，提高单位管理水平，提升单位的综合实力，增强为社会提供公共服务的能力和水平，扩大公共服务的覆盖面和满意度。

（三）有利于预防贪污腐败，强化廉政风险防控机制建设

行政事业单位自身存在很多风险，如滥用职权风险、财务风险、采购风险、资产处置风险等。内部控制建设引入风险管控的理念，建立经济活动风险评估机制，通过审核审批机制、议事决策机制等风险管理措施有效规避或应对风险，形成对权力运行的制约和监督，对于加强廉洁治理，推进反腐倡廉建设具有十分重要的意义。

二、行政事业单位内部控制建设存在的主要问题

（一）对内部控制认识不足

我国内部控制理论和实务起步较晚，对于行政事业单位还是新生事物，受传统观念的影响，行政事业单位人员对内部控制的认识较为欠缺，主要体现在三个方面：一是认为行政事业单位是国家拨款单位，没有必要建立内部控制，内部控制建设就是“走过场”，不会对单位的工作带来显著改善；二是认为内部控制就是制度管理，就是对单位原有制度进行修订完善；三是认为内部控制主要是财务方面的工作，应当由财务部门全权负责。

（二）缺乏内控建设的主动性

行政事业单位内控建设的本质是约束行政权力的分配和使用，发挥制约、规范公共管理行为的作用，内控实施将会限制单位领导的权力，触动他们的利益，所以他们缺乏内部控制设计和实施的动力。此外，行政事业单位自身特点导致了内部控制实施内生动力不足，因为支出方向和重点是由政府职能规划的，所以单位缺乏积极性建立内部控制以衡量其提供公共服务的效率和效果。

（三）内控建设人才匮乏

内部控制建设是一项专业性较强的系统工程，需要专业人才担负组织和建设重任。行政事业单位内控建设主要由财务部门组织实施，财务部门普遍人手不足，日常工作繁忙，无法承担内部控制建设和日常管理工作。加之财务人员整体业务素质不高，对新知识、新技术的学习能力较差，内控建设涉及的很多工作他们都难以胜任。此外，行政事业单位普遍对内部控制人才的培养重视不足，导致专业人才稀缺，严重制约了内部控制建设进程。

（四）内部控制评价和监督机制不健全

内部控制的评价与监督是确保内部控制建设有效实施并不断完善的重要环节。《规范》确立了单位内部控制自我评价、内部监督、外部监督三个层次的监督机制。行政事业单位内部评价和监督主要存在三个方面的问题：一是没有设置负责内部评价和监督的组织机构；二是相关机构没有发挥应有的作用；三是单位负责人对内审部门发现的问题不够重视，弱化了内部评价和监督的作用，影响了内控建设的良性发展。

三、推进行政事业单位内部控制建设的对策

（一）加大对内部控制建设的重视力度

行政事业单位内部控制建设需要领导和职工高度重视和深刻认识。领导需以身作则做好表率作用，对本单位内部控制建设情况负首要责任，应当抽调精干人员负责内控建设，安排专项资金给予经费保障，做好部门、岗位的协调，指导本单位内部控制建设的执行，解决内控建设的问题。职工应积极参与内控建设，对于不相容岗位相互分离等风险控制方法要给予理解和支持，对于涉及到的业务层面控制要给予积极配合与协助。各级政府要将行政事业单位内部控制工作视为一项日常工作，将内控建设情况及实施效果作为领导干部考核的重要内容。

（二）建立内部控制的组织机构和工作机制

行政事业单位应当设置内控的组织架构和业务岗位，明确各部门职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制，建立健全议事决策机制，实行重大事项单位领导班子集体决策，充分尊重专家和群众意见。建立内部控制关键岗位责任制，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督，实行轮岗制度或专项审计控制措施。建立激励约束机制，明确岗位任务和目标，制定考核方案，严格考核程序，将考核结果与物质奖励、职务晋升结合起来，充分发挥考核作用。

（三）加强内部控制人才队伍建设

人才是决定事业成败的关键，推动行政事业单位内部控制建设，就离不开内控专业人才。当前，内控建设人才匮乏已是事实，应当从两个方面解决这个问题：一是建立完善内控人员的选拔和聘用机制，从本单位乃至社会公开选聘，遵循“专业为本、品德为先”的用人原则，将职业操守和专业素质作为选人用人的重要标准。定期对内控人员进行业务培训，使他们获得最前沿的专业技能，提高业务素质和工作水平；二是积极借助专业机构的力量，人才选聘和培养需要较长时间，但内控建设不能就此延误和搁置，可以聘请专业机构协助。专业机构既要指导内控建设，还要推动建立内控建设自我完善的良性运行机制。单位负责人要做好组织协调，内控负责部门积极协助，相关部门密切配合。

（四）积极开展内控建设宣传和培训

单位要加大宣传教育力度，廣泛宣传加强内部控制的必要性和紧迫性，广泛宣传内控建设的先进经验和典型案例，切实增强单位负责人内部控制建设“第一责任主体”意识，单位职工对内控建设认识越深刻，内控工作的推动就越顺利。要加大教育培训的力度，拓宽培训的范围，制订完备的培训方案，通过下发文件、召开会议、组织专题培训班、会计人员继续教育等诸多形式进行培训，培养合格的内控人员力量。单位应强化宣传培训的组织与监督，将宣传培训工作落到实处，防止“走过场”，建立内控建设培训长效机制。同时，应注重宣传培训的效果，建立培训考核制度，将考核结果纳入职工考评体系。此外，还要检验培训结果在内控建设上的运用，宣传和培训都是为内控建设服务，效果直接反映为其对内控建设的贡献，以及为全面推进内部控制建设营造良好的环境和氛围。

（五）运用信息化技术手段加强内部控制

信息系统是信息与沟通的重要组成部分，信息技术可以将内部控制各环节连成一个紧密高效的整体，便于单位人员执行、监督和反馈，有效保证了系统的操作安全和信息安全。运用信息化技术，内控建设可以实现系统化、便捷化和安全化。目前，行政事业单位信息化程度仍然十分有限，往往只用于日常会计业务处理，大部分还是单机运用水平，没有实现全单位网络化管理。行政事业单位应当充分运用信息技术手段加强内部控制，充分运用软件技术和网络技术，积极推进信息化建设，加强网络安全体系建设，确保行政事业单位能够抵御外部侵袭，维护内部控制工作的安全与稳定。

（六）强化有效性评价和内部控制监督

行政事业单位内部控制评价是由单位组织对内部控制的有效性进行评价。单位应规范评价的程序、完善评价的方案、优选评价的方法，提高评价的效果。单位负责人应当指定专门的部门负责评价工作，评价机构应当重点分析管理过程中的高风险领域和重要业务事项，对发现的问题，判断是否构成缺陷，缺陷是否重大，及时提出相应的整改建议。单位负责人应当重视评价部门提出的问题，积极加以整改落实。

内部控制的监督包括内部监督和外部监督，内部监督应保持相对独立，其负责部门应当对单位内部管理制度和内部控制措施的建立与执行，以及内部控制关键岗位及人员的设置等情况进行检查，及时发现问题并提出改进建议。外部监督主要由财政、审计和纪检等部门承担，其负责部门应对单位内部控制建设和实施情况进行监督检查或审计，提出建议并督促整改，有效发挥内部控制的建设性作用，确保内部控制目标顺利实现。

参考文献：

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（作者单位：新疆农业科学院财务经济管理处）