县域新型城镇化发展路径探析—— 以永济市为例

◎徐志英

县域新型城镇化发展路径探析
—— 以永济市为例

◎徐志英

新型城镇化对解决“三农”问题、实现区域协调发展、扩大内需、促进产业转型升级具有重大现实意义。近年来，山西省永济市经济发展步伐不断加快，城镇面貌发生了显著变化，城市空间结构支撑体系初步形成，城镇化建设水平明显提升。但也存在一些问题，如城镇化总体水平低、城乡发展不协调、产业支撑不足等。永济市推进新型城镇化的战略选择是：明确城市定位指导城镇化，壮大特色产业支撑城镇化，统筹城乡一体推动城镇化，创新融资模式加快城镇化。

新型城镇化；战略选择；发展路径

县级城市是中小城市的重要组成群体，是城乡统筹发展的重要平台，县域城镇化是中国新型城镇化的重要支撑。促进县域新型城镇化发展，提高其人口吸引集聚能力，有助于国家新型城镇化规划（2014－2020年）中关于全面放开建制镇和小城市落户限制的相关政策得以实施。使因农民工流动而导致的社会问题减少，从而缓解大城市人口压力，促进大城市病的治理。

一、永济市城镇化发展的现状

近年来，山西省永济市地区生产总值、工业增加值、财政收入、城乡居民人均可支配收入等经济指标大幅增长，产业集群初步形成，城乡面貌形态发生巨大变化，连续四年跻身山西省“县域经济发展先进县市”。

(一)城镇化水平不断提升

永济市产业集聚提供了大量就业机会，吸引了大量农民向县城聚集。2016年，永济市城镇人口为23.3万人，人口城镇化率为50.8%，比2011年提高8.46个百分点。城镇化过程也是经济产业结构优化过程。2016年末，全市从业人员23.65万人,其中第一产业从业人员11.35万人，占全部从业人员的48.1%；第二产业从业人员3.46万人，占14.6 %；第三产业从业人员8.84万人，占37.3%，从业人员比重逐步增加。

(二)城镇基础设施建设不断加强

永济市在基础设施建设取得显著的进展。2016年，永济市建成区面积25平方公里，比2011年增长8.7%；城市生活垃圾无害化处理率达100%；污水处理率为91%，比2011年提高6个百分点；集中供热面积348万平方米，覆盖率达到80%，比2011年提高30个百分点；城市绿化覆盖率和绿地率分别达到41.2%和34.4%，人均公共绿地达14.17平方米。各镇（街道）的公共基础设施和服务功能也得到明显改善。

(三)居民生活保障水平不断提升

新型城镇化不是单纯的农民市民化，更是农民变成市民后生活水平的提高和享受公共服务的均等化。2016年，永济市城镇居民人均可支配收入26690元，比2011年增长60.3%；城乡居民储蓄存款余额111亿元，比2011年增长99.6%；城镇居民每百户家用汽车拥有81辆，比2011年增长237.5%；社会保障覆盖面逐步扩大，城镇职工社会基本养老保险参保人员4.6万人，比2011年增长19.7%。另外，与人民群众息息相关的户籍、社保、住房、医疗、就业等政策日益完善，公共服务、城乡养老、城市综合承载能力不断提升。

二、永济市新型城镇化建设存在的问题

与经济较快发展形成鲜明对比的是，永济市城镇化水平还不高；中心城区部分区域和各镇群众还没有享受到更多的公共服务。

（一）城镇化水平总体较低。目前永济市城镇化率为50.8%，根据发达国家的发展经验和有关理论推演，我国城镇化水平较理想的状态是在65%-70%之间。按此标准，永济城镇化建设还有很大的提升空间。

（二）城乡发展不协调。主要表现在基础设施和基本公共服务方面。小城镇的镇容镇貌管理不完善，存在“脏乱差”等现象。农村基础设施和公共服务较为薄弱，特别是医疗、教育等公共服务与中心城区相比，仍然存在较大差距。城乡居民收入差距较大，2016年农村居民人均可支配收入为11673元，与城镇居民相差11017元。

（三）产业支撑不足。永济市县域经济发展实力不强，2016年一般公共预算收入4.062亿元。区域内企业规模小，分布过于分散，缺乏大企业和大项目，特别是近几年因经济下行招商引资难度增大，城市发展缺乏强有力的产业支撑。农村青壮年涌向中心城区和外地大城市，小城镇的吸引力和辐射带动力不足。

（四）融资渠道不宽。随着市场经济体制的确立与完善，我国城市基础设施的投融资机制发生了明显变化。近年来，永济虽然加大基础设施投入力度，但城市基础设施主要依靠政府财力建设和管理，资金渠道比较单一，城建资本市场开放程度低、缺乏投资主体、融资渠道不宽等问题严重制约着城镇化的发展。

三、永济推进新型城镇化发展的路径

推进新型城镇化建设，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以人的城镇化为核心，注重提升人民群众获得感和幸福感，推动中心城区与小城镇协调发展。（一）明确城市定位指导城镇化

一是做好城市定位与规划。着眼把永济建成山西重要的铝深加工基地、机电制造基地、农副产品加工基地、城乡一体化示范基地和全国文化旅游名城，以争创“国家园林城市、国家卫生城市、国家食品安全城市、省级文明和谐城市”为载体，做好主体功能区规划编制，统筹空间布局、产业布局、人口布局规划，确定好各区域的功能定位，明确发展导向，规范开发行为，统筹考虑商务、工业、居住、生态、文化等功能，以科学的空间布局提升综合承载力，以有序的产业布局提升发展支撑力，以合理的人口布局承载公共资源的公平有效分配。

二是坚持绿色发展。依托现有山水、光照、土地等优势，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，推进生态文明、建设美丽永济，将山水绿色元素融入到城市建设中，充分放大绿色生态优势，对经济发展进行从严从紧的环境管制，对绿色发展给予激励和引导，做到经济、社会、环境三者协调，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

三是彰显城市品位。立足永济深厚的大唐文化、爱情文化、山水文化，深入挖掘古蒲坂文化血脉，保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，努力建设有历史记忆的城市。

（二）壮大特色产业支撑城镇化

一是坚持新型工业化与新型城镇化互动。永济作为一个传统农业大市，推进城镇化必须打牢工业化的基础，实现新型工业化和新型城镇化互动发展。推进信息化与工业化深度融合，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，在“两化”融合的基础上深化集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化理念。紧紧围绕铝深加工、机电制造、农副产品加工三大园区，按照“适度超前、成片规划、基础先行、有序推进”的原则，从城市道路、供水排水、供热供气、垃圾处理发电项目建设等方面入手，不断加大基础设施建设力度。

二是坚持农业现代化与新型城镇化互动。通过城镇化进一步集聚农业资源，促进农业集约发展，创新农业经营模式，加快土地流转，盘活土地资产，发展规模经营，提升现代农业发展水平。用工业化理念发展农业，按照“一镇一业”、“一村一品”和“一带、两园、五大板块”的发展思路，以粟海集团、忠民集团、牧原集团、联农猪业、长荣农科等大企业为龙头形成产业链，以市场为导向形成生产加工流通体系。

三是坚持旅游产业化与新型城镇化互动。旅游作为新型城镇化重要内容，科学规划，认真搞好市域旅游规划和景区开发专项规划，在提升城市品质的同时，增强城市旅游功能，促进旅游与新型城镇化在规划中协调。加快旅游目的地建设，按照“城市即景区、景区即城市”的融合发展思路，开发观赏性、趣味性、参与性强的文化娱乐项目和旅游产品，延长旅游链条，提高旅游附加值。

（三）统筹城乡一体化推动城镇化

一是强化中心城区、小城镇、新农村协同发展。坚持城市总体规划、土地利用总体规划、产业规划“三规合一”，将城镇化、工业化结合起来，以产业集聚区、城镇、新型农村、新型社区为支点，加快推进新型农村、新型社区建设，让广大农村居民真正享受到现代文明成果、城市居民的生活环境和生活质量，实现基础设施和公共服务设施共享。努力把永济建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

二是加强市、镇、村的管理。加强城市综合治理，深入开展城市集中综合治理活动,全力解决群众反响强烈、影响城市形象的热点难点问题；实施新农村建设和城镇化双轮驱动，使镇村的规划、建设、管理与城市同步进行，垃圾处理、供热供气等与城市有效衔接，构建多元化、标准化、数字化城镇管理体系，自觉提升文明素养，努力创造更加优美、整洁、有序、文明的城市环境。

三是缩小城乡差距。将外来农民工纳入到公共财政覆盖范围，统筹城乡义务教育均衡配置，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，统筹农村养老医疗保险、城镇社保体系，逐步缩小进城农民工在教育、社会保障、就业服务等方面与城镇居民的差距，激发农民工消费需求，拉动内需增长。

（四）创新融资模式加快城镇化

一是创新投融资机制。通过“以奖代补”和申请加大财政转移支付力度支持城镇基础设施建设；改革和完善财政管理体制，加大财政投入基础设施和公共服务的力度；采取PPP模式，实现政府和社会资本合作，积极引导民营企业参与城镇基础设施、公共事业和社会事业建设，建立和完善公共投资带动民间投资的新机制；加大各类金融机构对城镇化建设的支持力度，探索设立城镇建设融资平台，拓宽融资渠道，破解资金短缺难题，推动新型城镇化持续健康发展。

二是加快用地制度创新。探索设立农民土地发展权，使城镇规划圈外、特别是远离市区农民享受土地增值收益。严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围，完善公益性用地目录。完善征地补偿机制，严格按照同地同价原则，给予农村集体和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障问题。探索农民土地持股进城或其它参与开发经营的方式，保障农民建设用地经营权益。

总之，县域新型城镇化发展战略是乡村发展战略、城市发展战略和城乡关系发展战略的有机结合，因此，在结合地方实际的基础上，着重考虑城乡统筹和适当集聚，以人为本，探索具有地方特色的发展模式。

（本文作者：中共永济市委书记）

责任编辑：江生亮

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