基于行政文化视角的基层公务员激励机制完善

檀阳

摘 要：对公务员进行激励的目的是提高工作积极性、政府工作效率，我国基层公务员不仅面临着工资低、晋升难、考核机制模糊、奖励及福利平均化的现状，甚至多产生了焦虑、沮丧等消极情绪。由于我国政府资源有限，福利、晋升等激励手段并不能满足每个公务员的需求，因此对基层公务员的激励成为提高组织效率的一大难题。加上公务员职业“铁饭碗”、“朝九晚五”的社会认知和自我认知，也使基层公务员不自觉地形成工作倦怠心理，激励机制的作用被进一步削弱了。虽然公务员的物质激励现实难以改变，但是通过转变公务员的行政文化，不但可以通过心理说服，使他们树立正确的竞争观念，在竞争激励机制的作用下充分发挥个人价值，还可以使他们对自己的职业产生更大的责任感与自信心，具有树立正确的职业价值观，满足精神层面的需求。

关键词：行政文化；基层；公务员；激励

中图分类号：C93.934 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）04 — 0068 — 03

基层公务员工作在一线，职位和权限具有很大的局限性，正是这一群体，组成了我国公务员的主体部分。2015年2月颁发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》对基层公务员的晋升做出了详细的规定，“办事员任满8年未提拔，可享受科员待遇；科员任满12年未提拔，可享受副科待遇；副乡科级、副主任科员满15年未提拔，可享受正科级待遇，正科级干部15年未提拔，可享受副处级待遇，副县处级干部15年未提拔，可享受正处级待遇。”①规定的晋升时间过长，使基层公务员在职业生涯中感到前途渺茫。由于公务员的工资由职务和职级决定，因此晋升对于公务员的激励作用还是很明显的，但面对漫长的晋升时间和有限的晋升名额，政府该采取其他何种措施实现对公务员的激励，是一个值得探讨的问题。

一、我国基层公务员队伍的困境

目前，我国基层公务员的待遇和工作内容使他们对自身的职业发展普遍存在困惑和担忧。一方面，他们对自我工作的价值存在疑问，基层公务员的工作内容较为单一和简单，许多内容有很强的重复性，而公务员的选拔制度，表明了公务员群体都是受到高等教育的高学历群体，他们在工作能力上完全可以胜任这些工作，甚至有些“大材小用”，但职业发展前景却十分渺茫，普遍对自身价值的发挥和实现存在困惑；另一方面，基层公务员普遍对收入状况存在不满，随着国家相关禁令的出台，公务员的工资、福利都受到了很大的限制，他们缺乏工作动力，一些公务员甚至产生了辞职的想法，养家糊口的压力与焦虑不安的情绪使其工作效率更加低下。

此外，基层公务员的职业倦怠现象也非常普遍，社会对基层公务员的角色期待过高，但是支持却不高，基层公务员被期待向社会公众提供高质量的服务，但公务员的职业特点又使他们成为社会矛盾的直接面对者和民众宣泄不满的直接对象；有学者（文启，2013）认为公务员角色存在角色悖论，公务员既要承担“公共人”的角色又要承担“公民人”的角色，其在追求公共利益和私人利益的选择之间必然会产生冲突②。不仅如此，基层公务员还存在工作超负荷的现象，工作总量和工作强度超过了个体可以承受和胜任的范围，更加加剧了他们的焦虑感与压力，在面对压力无能为力的情况下，传统的理性官僚型组织文化中强调的“按部就班、例行公事”的刻板文化氛围和怠惰行为指向，为这些焦躁的公务员提供了精神出口，他们开始消极怠工，并逐渐对组织产生疏离感。

二、当前公务员激励机制中存在的行政文化局限性

（一）“官本位”思想的局限性

我国公务员队伍的构成具有金字塔的特征，越往上层人员设置越少，而基层公务员则人数庞大，相应的，僧多粥少，基层公务员的晋升机会十分渺茫。而由我国行政历史文化遗留下来的封建“官本位”思想，使行政级别在公务员队伍中显得至关重要，行政级别成为权势的代名词。基层公务员不是对晋升趋之若鹜，通过各种手段谋求官职，就是因竞争激励而对自身的职业前景感到无能为力，这种思想不仅转移了公务员的工作目标和注意力，降低其职业责任感，还极大地打击了他们工作积极性。

（二）传统的“人治”思想

我国封建传统文化强调“专制”和“集权”，传统的集权主义思想仍然没有得到转变，现在公务员队伍中，上级领导说了算、服从领导指示的现象十分普遍，而在绩效考核、评估、激励的过程中，这种思想的弊端就更加暴露出来，“人治”思想导致了主观臆断的盛行，科学评估和民主评估难以进行。一些公务员认为，评优秀必须要通过拉关系、搞人际、讨好上级的方式来实现，将精力集中到搞人际依附关系中去，忽视了自身工作；还有一些公务员认为自己没有能力拉关系、讨好上级，因此对考核结果或激励内容并不关心，逐渐形成一种“不求有功但求无过”的思想，这就使激励机制形同虚设，更加难以调动公务员的工作积极性。

（三）社会畸形文化价值观的冲击

当前，社会上存在追求财富、权势的不良价值取向，有些公务员受到高薪行业的诱惑和影响，甚至对自身职业的价值产生了怀疑。本来公务员这一职业的定位是“人民公仆”，但因当前社会存在的一些浮躁的价值观和“一夜暴富”的社会现象，导致许多公务员动摇了其为人民服务的职业操守和社会主义信念，变得功利化，严重削弱了公务员工作的主动性与积极性，一些公务员还将消极情绪带到工作队伍中来，污染行政文化氛围，在组织中产生了极为不利的群体影响。如果不能及时纠正这些畸形社会文化对公务员职业价值观的影响，那么无论采取何种激励手段，都不能满足其对财富和权力无止境的向往。

（四）传統价值观对正激励需求的抑制

与西方人价值目标的功利性相比，中国人的价值目标是非功利性的①。中国人谦虚、谦让的品质使其在面对正激励时，往往采取推让或淡然的态度，这种心态一方面降低了公务员对组织激励的参与度，例如竞争和监督，另一方面也为一些投机者提供了可乘之机，减少其获益的阻力。除了“不慕名利”这种价值观外，类似“知足常乐”的思想，也是公务员激励机制发挥作用的阻力，人们把这种淡然的生活态度带入到工作中，是十分不妥当的，任何一种工作都是不断自我超越的过程，公务员的工作性质更要求了其工作的高质量和高水平，如果有这种自满心理，不仅不利于其职业发展，还会使其逐渐失去自律意识，同时，激励制度中提供的各种奖励在这种心态的作用下，也会丧失其原有的吸引力。

三、行政文化对公务员激励的作用

（一）马斯洛需求

从马斯洛的层次需求理论来分析，人的生理需求、安全需求和社交需求可以通过外在的物质保障得到满足，而尊重和自我实现则属于更高层次的精神需求。各层次需求相互依赖和重叠，低层次需求的满足会使需求上升到高层次，但是高层次需求的满足并不代表不再要求低层次需求。基层公务员薪酬和福利的发放与职务和职级挂钩，遵循了严格的制度安排，基本可以满足低层次的物质需求，而基层公务员的文化需求和精神需求却未得到重视，他们普遍缺乏对岗位的责任感与价值认同，认为自己的职业不能为其带来精神上的满足感。同时加上体制内部的“官本位”思想与权利寻租等不正常竞争行为，造成了公务员激励的扭曲，使基层公务员承受了严重的心理失衡和落差感，引起情感上对工作的抵触和敌对，这对一个组织来说，显然是十分危险的。

（二）行政文化对公务员的心理说服作用

无论是物质激励还是精神激励，最终目标都是激发公务员的工作积极性，相较物质激励，精神激励更能使公务员的心理需求得到满足。存在于部门内部的行政文化，虽然不具有强制性，但对公务员的工作却具有潜移默化的规范效果。从反面例子来看，长期存在于我国公务员工作中的办事拖拉等行政习惯，形成了一种怠惰的行政文化氛围，公务员身处其中，会不自觉地降低工作效率，影响了工作进度却不自知。同理，存在于我国传统行政文化中的等级观念、“枪打出头鸟”“知足常乐”等思想②，使基层公务员一直难以树立起平等的竞争观念，因此激励制度对公务员工作积极性的调动能力也不高①，如果摒弃这种落后的行政文化，发展出符合现代社会价值观的行政文化氛围，那么公务员在这种氛围中，会响应产生积极进取的自我心理说服能力，从内部激发起他们的工作热情和积极性。

（三）转变公务员的行政角色

传统的行政文化有行政角色权威化的色彩，“人治”的特点过于突出，习惯于在行政工作中崇尚权威、服从权威，强调权威角色的重要作用，这就造成了非权威角色公务员的形式主义和惰性化倾向，他们认为自身的价值可有可无，自我的影响力非常渺小，普遍缺乏工作参与意识和创新精神。这种现象是因为非权威角色公务员在传统行政文化的影响下，对自身角色的认知出现错位与偏差，他们并没有把自己的角色和应负的责任结合起来，而是根据传统的等级秩序，将自己排位在组织的末端，盲目服从。变革传统的行政文化，破除权威和盲从的观念，可以帮助公务员队伍扭转对行政角色认知，正确认识自身的行政角色和上级行政角色，妥善处理二者关系，摆脱消极思想，积极创造角色价值，实现角色价值观从“权力本位观”向“责任本位观”的转变，通过自我约束与自身价值的发挥，获得成就满足感。

四、建设行政文化激励的途径

（一）发挥传统行政文化优秀思想的激励作用

良好的行政文化可以创造出巨大的向心力和凝聚力，使行政人员意识到其对社会和人民公共利益实现的巨大意义，激发基层公务员的职业责任感，使其在普通的服务工作中充分发挥主观能动性，自觉服务大众。传统的行政文化中，有一些思想是十分具有现代意义的，比如“民贵君轻”的民本主义思想，宣扬人民是国家的根本，符合我国执政党的执政纲领，区别于“官本位”的价值取向，有利于激发公务员为人民服务的积极性，摒弃官本位的思想糟粕，让基层公务员在自己的岗位上充分实现自我价值，塑造以人为本的行政理念与职业价值观。

（二）加强行政道德制度化建设

如果要将行政文化作为激励公务员的一种手段，可以将行政道德纳入公务员绩效考核中。由于在实际考核过程中，行政道德的考核标准、考核内容难以量化，导致其对公务员的约束力不强，因此在现实中应当重点克服这一问题，尽量将行政道德的考核标准细化、量化，除了部门内部的民主测评等形式，还可以将行政道德的考核规定为硬性指标和硬性任务，先以硬性要求的形式对公务员的行政道德进行引导约束，日积月累使公务员的良性行为成为一种习惯，逐渐取代怠惰、懒散的消极思想，在部门内部形成良好的职业道德风气和行政文化取向。

（三）采用多种民主方式宣传行政文化

要想发挥行政文化的激励作用，必须加强行政文化在公务员队伍中的认同度，加大宣传力度，使行政文化浸入到公务员的日常工作和思想意识中。基层政府可以首先对基层公务员展开学习和培训，使其树立起正确的职业价值观，然后采取多种民主宣传方式，例如树立典型和榜样，使抽象的行政文化具体化、人格化，并对这些榜样和典型及时做出奖励和表彰，让激励结果刺激公务员，使其产生自觉学习榜样的意愿，将服务型行政文化的内涵通过知识接收、也通过实例灌输到思想意识和价值观念中去。

（四）加强公务员的自我激励教育

自我激励是激励机制的一个重要组成部分，外部激励要通过自我激励发挥作用，目前来看，我国公务员的自律意识单薄，而政府资源的稀缺性决定了公务员物质激励的有限性，因此，一些公务员为了满足自身的需求，比如闲暇、收入、晋升等，会采取怠惰或寻租的方式，激励机制不能发挥应有的激励作用，还可能引起不正当竞争等利益争夺行为，公务员的精力也就从工作转移到了其他地方，这与激励机制的初衷是相悖的。因此，加强公务员的自我激励教育，可以提高其自律意识，扭转个人的不良行为方式和价值观念，自律比他律的约束效果更加明显，加强公务员的自我激励教育，鼓励公务员按照政府的行政方式和价值观念设定自我目标、进行自我评价②，可以有效配合和弥补现行激励機制的不足，提高激励效果。

〔参 考 文 献〕

〔1〕林庆.行政文化与伦理研究〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2011.

〔2〕李熠煜.中国传统行政文化模式研究〔M〕.湘潭：湘潭大学出版社，2010.

〔3〕贾博群.“限权”背景下公务员工作激励问题探析〔J〕.领导艺术，2014，（03）.

〔4〕李蕾.建设新型行政文化环境培育公务员现代精神〔J〕.甘肃行政学院学报，2007，（04）.

〔5〕彭芳，张洁.我国公务员自我激励机制构建的必要性探析〔J〕.广东技术师范学院学报，

2008，（04）.

〔责任编辑：张 港〕