福建省水利投融资机制的探索与创新

丘 水 林

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)

福建省水利投融资机制的探索与创新

丘 水 林

(福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)

投资机制效率较低、融资机制不完善、补偿机制不健全是当前制约福建省水利投融资机制改革的瓶颈。鉴于此，按照“五位一体”水利投融资新机制，应从完善配套制度，进一步优化投融资机制,明晰项目产权关系，厘清各级投资主体的责权利,积极探索多元化PPP项目融资模式等方面创新福建省水利投融资机制。

投融资机制；水利建设；福建省

水利是国民经济的基础产业，是经济社会发展、农业现代化、生态环境改善不可或缺的首要条件，对维系国家安全、经济安全、生态安全发挥着重要作用。2011年，中央一号文件首次聚焦水利发展，作出力争通过5～10年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面[1]。然而，由于福建省洪涝台风灾害频繁、水资源时空分布不均、水利投资历史欠账较多等特殊的省情、水情，造成资金投入与水利发展严重失调，资金供求双方面临深层次矛盾与问题。2014年，福建省政府出台的《水利重点领域改革实施方案》明确提出，积极探索水利投融资机制改革，完善水利投入稳定增长机制，鼓励和吸引社会资本投入水利建设，为福建省水利投融资机制改革提供了新的思路。“十三五”时期是福建省水利改革与发展的攻坚期，创新福建省水利投融资机制，有助于加快水利基础设施建设，推进农业现代化发展，改善水生态环境，实现人水和谐发展。

一、福建省水利投融资机制现存问题及成因分析

(一)福建省水利投融资机制的探索成效

随着经济体制改革的不断深化，福建省水利投融资方式逐渐由政府单一投入向市场化融资演进，并逐步形成多层次、多渠道、多元化的水利投融资机制。

1.建立多层次的投资机制。基于水利项目具有很强的基础性、公益性以及战略性，近年来，福建省将水利事业作为公共财政投入的重点领域，不断加大各级财政投入。“十二五”期间，中央、地方两级财政资金在福建省水利建设投资结构的比重始终保持在90%以上，水利项目财政投入规模呈现稳定增长态势，基础设施建设在新型城镇化建设中得以快速推进。水利建设投资资金来源以公共财政投入为主导，包含国内贷款、企业和个人投资、债券等其他投资方式，呈逐年增长趋势。2010年福建水利建设投资资金占完成总投资的5.56%，2012年为7.75%，2014年升至9.05%[2]。

2.形成多渠道的融资机制。2011年，福建省组建省级融资平台——福建省水利投资开发集团有限公司(以下简称“水投集团”)。水投集团按照“省市县合作组建股份制公司，建设以市县为主，建成后按现代企业制度运营管理”的项目建设运营模式，通过项目规划，实现产业链全省覆盖[3]。目前，福建省已建成4个地级市级、16个县级功能较为完备的水利融资平台，作为水利项目业主单位，通过抵押担保的方式向银行贷款融资或借助BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-运营)、PPP(公私合作)等融资模式吸引社会资本，为水利建设市场化融资提供了渠道与支撑[4]。

3.构建多元化的补偿机制。从纵向来看，主要以财政转移支付为手段，如设立省级水利专项资金用于补助农村水利建设、水利工程建设、水利防灾减灾、水资源管理与保护等。同时，各级财政还通过扩大农田水利专项资金和“一事一议”财政奖补资金投入规模，对自愿开展小型农田水利建设的农民个人、村组集体以及农民用水协会等给予适当的补助。2009-2012年，全省累计修建小型水利设施1216个，水渠2149.59 km，堰塘水窖540178 m3，饮水管线19137.34 km，受益人口4096万人次[5]。从横向来看，通过向受益者征收水费、水利规费、河道采砂管理费等补偿水利建设由于正的外部性而产生的边际成本。

(二)福建省水利投融资机制现存问题

1.投资机制效率较低。近年来，虽然公共财政投入水利设施不断加大，但与其他基础设施建设相比，财政投入力度明显不足。2014年，全省水利建设完成投资仅占交通运输建设投资的3.35%。按2008年中国水利水电科学研究院杨翠红等的测算结果，水利基础设施的最佳投资应占GDP的0.82%，占国家公共财政支出的5.89%[6]。但2010-2014年,福建省水利建设完成投资平均只占全省GDP的0.27%,占全省公共财政支出的2.10%，远低于最佳投资值，导致水利基础设施建设投入资金不足，总体效益不明显[2]。同时，由于省、市、县财权事权不匹配，地方财政困难，水利建设配套资金到位不及时，影响水利工程项目按期竣工。截至2016年4月底，全省194个在建项目中，有60个项目低于时序进度，其中长乐莲柄港主河道整治、闽侯各乡河道整治、霞浦福宁湾围垦、石狮上浦排洪道改造、溪源水库二期供水等5个项目完成投资为0[7]。

2.融资机制不完善。福建省水利建设资金主要依托各级地方政府融资平台实现融资，其融资渠道主要来源于政府专项拨款，银行贷款与社会资本比重偏低，水利投资主体结构不合理。2014年，全省累计完成水利投资74亿元。其中，政府投资67.29亿元，占比90.93%；银行贷款2.39亿元，占比3.23%；社会资本投资1.62亿元，占比2.19%；银行贷款和社会资本合计占比甚至不足6%[2]。此外，目前吸引社会资本参与水利建设的融资模式主要集中于BOT模式和BOO模式，融资模式较为单一。相较欧美发达国家和国内部分先进省(市)多元化的PPP项目融资模式，福建省以BOT模式和BOO模式为主的融资模式，运行成效不明显，难以有效调动社会资本参与水利建设的积极性[8]。

3.补偿机制不健全。目前，福建省尚未建立合理有效的水利建设补偿机制，水利建设补偿政策法规不完善，造成银行贷款意愿不强、社会资本参与水利建设的积极性不高。虽然现有关于水利建设补偿的政策法规，如《福建省省级财政专项资金管理办法》《福建省村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理实施办法》(以下简称“《实施办法》”)等，通过设立水利专项资金和“一事一议”财政奖补资金对农村水利建设、水利工程建设、水利防灾减灾等实行补助，但补助范围、资金分配方式、资金分配额度等亟待进一步完善。《实施办法》第7条明确规定：“跨村以及村以上范围的公益事业建设项目继续通过现有专项资金渠道解决,不得列入一事一议财政奖补范围。”然而，不少农田水利设施跨村、跨乡(镇)，缺乏财政奖补资金激励导向，影响农民筹资筹劳兴修农田水利的积极性。

(三)水利投融资机制现存问题的成因分析

1.地方配套资金投入不足，水利工程建设存在较大的资金缺口。1994年,我国实行分税制财政体制改革，财权层层上移，事权却不断下放，造成地方财政困难，各级财政配套资金不足，水利资金投入积极性不高，过度依赖于中央、省级财政补贴，许多项目配套资金落实不到位，导致水利项目难以按期竣工。水利项目具有公益性强、回报率低等特性，金融机构、企业和个人参与水利建设的意愿不强。加之，福建省水资源时空分布不均，与各地级市经济发展水平严重失调，部分地区水库、水电站年久失修，造成许多项目难以获得中央财政资金的有效支持。

2.风险较大、顾虑较多，影响金融机构和社会资本参与的积极性。水利项目具有综合性和复杂性，存在较大的经济风险、建设风险、技术风险和政府违约风险。基于风险考量，金融机构发放水利贷款显得尤为慎重。水利项目还具有投资规模大、建设周期长、回报低的特殊性，社会资本不敢轻易试水水利产业，现有社会资本涉足的领域也多为预期收益较高、风险较小、流动性较好的经营性水利项目。此外，由于PPP模式属于新生事物，地方政府、项目公司及投资者对其运作机制、风险责任分担、项目移交及退出机制等认识不足，致使PPP新型融资模式的应用受到影响。

3.缺乏科学合理的风险分担机制及补偿机制，造成社会资本慎入、金融机构信贷支持动力不足。福建省水利项目产权制度改革不完善，产权关系模糊，致使项目主体难以符合金融机构信贷要求。水利项目具有区别于一般基础设施项目的特殊性、复杂性，特别是重大水利工程项目建设周期长、风险大，在金融机构风险评估和创收评估中往往处于不利地位。目前，福建省尚未建立合理有效的风险分担机制与补偿机制，水利项目投资补助、财政贴息、价格机制等配套机制还不够完善，收益预期不明确，致使社会资本参与水利建设意愿不强，特别是河湖堤防等纯公益项目没有经济回报，只有社会效益，社会资本鲜有涉足。

二、按照“五位一体”创新福建省水利投融资机制

(一)福建省水利投融资模式构想

公共物品按其基本特征可分为纯公共物品、准公共物品和私人物品。纯公共物品通常不具备排他性和竞争性，容易存在“搭便车”问题，只能由政府供给；私人物品具有排他性和竞争性，其价格取决于边际成本，产权关系明晰，企业或个人供给能够实现资源的有效配置；准公共物品介于两者之间，这类物品通常具有一定的收费机制，可借助市场化手段吸引企业投资供给，但还需要政府管制。水利项目具有很强的公益性，按其盈利与否可分为公益性水利项目、准公益性水利项目以及经营性水利项目(表1)。

表1 水利项目投融资方式

基于水利项目的特殊性、复杂性，根据福建省水利建设的特点，对不同类别的水利项目应采取差别化的投融资策略。(1)公共财政投入。对于公益性水利项目，采取公共财政投入模式。为减轻政府财政压力，今后应积极探索公益性水利项目与经营性水利项目捆绑打包推向市场的运作方式。(2)双向投融资。由于准公益性水利项目既包括公益性较强部分(防洪蓄水、除险加固等)，又包含盈利性部分(发电供水等)，因此，应建立双向投融资模式，即“公共财政投入+市场化融资”模式。对于公益性较强的准公益水利项目，主要以公共财政投入为主，建立合理的激励机制和补偿机制，动员农民群众通过筹资筹劳等方式参与水利建设；对于盈利性较强的准公益水利项目，采取政府引导市场资金介入的方式筹集资金。(3)市场化项目融资。对于经营性水利项目，由于项目本身预期收益较好，通常采取PPP、BOT、TOT等市场化项目融资模式，吸引社会资本(含外资)。市场化项目融资模式下，政府与项目公司按照“利益共享、风险共担”原则完成水利项目建设，项目公司是项目建设的主体，而政府角色则转换为市场资金引导者和项目建设监管者。综合上述分析，对福建省水利项目投融资模式进行设计(图1)。

(二)“五位一体”水利投融资新机制

水利投入是加快水利基础设施建设的重要保障[9]。基于当前福建省水利投融资机制存在的主要问题，亟待创新和重构水利投融资机制，实现福建省水利产业治理体系和治理能力现代化。根据公共物品理论，水利项目具有消费非竞争性和供给非排他性的基本特征，水利物品通常由政府提供，且水利项目具备很强的外部性。因此，创新水利投融资机制既要发挥政府主导作用，又要发挥市场配置资源的决定性作用。按照“五位一体”水利投融资新机制，创新福建省水利投融资机制，不仅要进一步优化投资机制、融资机制、补偿机制，还必须对风险分担机制、激励机制进行创新。

图1 福建省水利项目投融资模式

1.投资机制。水利项目具有很强的基础性、公益性及外部性，因此，在水利资金投入结构中，政府必须充分发挥水利投资主体作用，加大财政投入力度，确保水利建设的可持续发展。(1)各级政府应将水利作为公共财政投入的重点领域，做好水利骨干工程申报工作，积极争取中央专项财政资金支持，逐步提高省级财政预算中水利投资占固定资产投资的比重,推动完善政府性水利基金政策，落实好土地出让收益计提农田水利建设资金政策，加大水利规费、重大水利工程建设基金等征收力度。(2)根据水利工程项目的不同类别实行差别化贷款贴息制度，适当向重大水利工程项目、农田水利工程项目等基础性、战略性项目倾斜。(3)完善小流域防洪排涝整治、海堤强化加固、水库(山围塘)除险加固、引供水工程、水闸等重点水利项目的市、镇两级资金分担机制，明确项目资金投入责任，保障项目配套资金需求，形成以市、镇财政为主的重点水利项目投资模式。

2.融资机制。树立“经营水利”的新理念，努力构建符合市场经济规律的多元化、多渠道、多层次水利融资机制。运用市场化手段，把供水、发电等有效益的经营性项目作为引进外资、启动民资、社会捐资的项目。进一步放开放活水利基础设施经营市场，积极探索将城镇建设中的经营性项目和水利建设中的公益性项目大胆捆绑，逐步把公益性水利项目的建设推向市场。积极借鉴交通、电站等基础设施建设引进外资的成功经验，适度扩大外资，特别是台资的投资范围，合理利用国际金融组织贷款，投入到水利建设中。各级地方政府融资平台要充分利用政策优惠，盘活存量资产，逐步延伸投资建设和经营管理一体化的水利产业链，提升平台资本实力。同时，积极发展PPP、BOT、TOT等新型融资方式，通过放宽市场准入门槛、消除各种隐性壁垒等方式，多措并举，吸引社会资本投资。切实发挥国家开发银行、农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行等政策性金融机构对水利建设的支持作用，适当加大重大水利工程项目的信贷倾斜力度。充分利用国有大行的资金、人才、技术优势，根据水利工程项目的不同类别，“点对点”创新水利金融产品。适当增加防洪排涝、水土保持等纯公益性项目中长期贷款年限，并给予利率优惠，针对省级重大水利工程项目可尝试探索发放1～3年的短期信用贷款。

3.补偿机制。水利投资补偿机制是以保障投资主体合理收益、实现水利投入可持续为目的，综合运用经济和市场手段，调整水利项目投资主体之间利益关系的经济政策。(1)各市、县要充分落实财政贴息政策，对不同类别的水利项目在财政贴息的额度、期限和贴息率等方面实行差异化补贴制度，适当向公益性和准公益性项目倾斜，并逐步扩大水利项目财政贴息规模。对于防洪灌溉、除险加固等具有重大社会效益的准公益性项目建设，可通过财政全额担保或免息的方式进行补助[10]。(2)进一步完善水土保持、农业灌溉、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度，探索政府征收的水利规费、土地出让收益、水利基金等划拨一定比例用于投资补偿专项基金。经营性项目(供排水、水力发电等)和准公益性项目(农业灌溉、防洪蓄水等)的维护与管理费用按照“谁投资、谁受益、谁收费、谁补偿”的原则，由管理单位向受益用户征收水电费补偿。对于农业灌溉用水、低保家庭用水、园林绿化用水等给予适当财政补贴，充分发挥水价的经济杠杆作用；防洪、河道治理等纯公益性项目的维护与管理费用，由各级政府从投资补偿专项基金拨款或向受益区征收地产税。

4.风险分担机制。合理界定项目责任主体(政府、项目公司和投资者)之间的责任边界，合理分配各方风险，构建清晰合理的责任分担与风险框架。原则上，项目的融资、技术、建设、运营、移交风险由企业承担，政策、规划、法律、违约风险由政府承担，而投资、项目审批、自然不可抗力(洪水、地震等)风险则由双方共同承担。鉴于水利项目特别是重大水利工程项目建设周期长，极易受经济风险、技术风险、政策风险等影响，项目主体必须根据自身承担风险的程度按一定比例出资设立项目风险准备金用于补偿项目违约方带来的损失。为解决项目融资瓶颈，发挥政策性金融机构对水利项目的支撑作用，必须尽快建立一套覆盖全省的水利融资担保体系。可借鉴重庆探索农村“三权”资产抵押贷款构建的“伞形”融资担保体系，由省级财政出资5亿元设立省级水利融资担保有限公司——福建省水利融资担保有限公司(以下简称“福建水融担保”)，按照1∶9的出资比例(福建水融担保出资10%，市、县级政府出资90%)协助省内9个地级市、57个县(市)共建注册资本约为5000万元的市、县级水利融资担保有限公司(以下简称“市、县级公司”)，福建水融担保对市、县级公司在并表核算、银行授信、财政补助申请等方面进行统筹管理、动态监控，从而建立起覆盖全省范围的水利“伞形”融资担保体系。在“伞形”融资担保体系下，市、县级公司仅需出资4500万元便可获得水融担保体系内最高可达33亿元的担保资源。若杠杆放大10倍进行担保融资，则可获得330亿元的水利贷款，将极大提振福建省水利建设。

5.激励机制。拓宽水利融资渠道，建立多元化、多层次、多渠道的水利投融资机制，必须要根据项目不同类别实行差别化政策，从而建立完善多渠道、多模式的投资激励机制[11]。(1)充分发挥政府引导作用，通过放宽市场准入条件，消除各种隐性壁垒，创建机会平等、规则平等的投资软环境，积极鼓励社会资本参与水利发电、供排水工程等经营性水利项目。同时，政府与政策性金融机构要为参与防洪排涝、内河整治、中小河流治理等准公益性项目建设的社会资本提供财政贴息、贷款利率、贷款期限及贷款额度等方面的优惠，调动社会资本参与水利建设的积极性。(2)健全农民兴修水利激励机制，充分发挥“一事一议”财政奖补资金的撬动作用，广泛动员农民群众通过筹资筹劳的方式积极参与农田水利建设。对于村民民主决议提出的、纳入村组小型农田水利统筹规划的项目，可通过先建后补、民办公助、以奖代补等方式先行建设。按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则，切实保障农民群众筹资筹劳建设农田水利项目的合法权益，同时做好农田水利产权归属，主动引导农民落实项目建成后的管护工作。

三、完善福建省水利投融资机制的对策建议

投融资机制是水利基础设施建设的核心，对解决水利产业资金瓶颈具有重要的作用。本研究通过深入剖析福建省水利投融资机制存在的主要问题及成因并在对其进行“五位一体”创新的基础上，提出如下对策建议。

(一)完善配套制度，进一步优化投融资机制

完善的配套制度是实现水利投融资机制高效运转的有力保障。(1)各级地方政府应把水利作为基础设施建设的重点领域，认真落实计提土地出让收益用于农田水利建设、城建税用于城市防洪排涝和水源工程建设的政策，加大水利规费、重大水利工程建设基金、河道采砂管理费等征收力度。(2)完善水利基金政策，研究从企业经营收入、国有资产有偿使用收入、国有资源有偿使用收入等项目中征收一定比例税收用于拓宽水利基金来源渠道。同时，加大闽西革命老区、闽北贫困地区农田水利的投入力度。(3)探索创新高效的水利融资政策，进一步改善融资环境，放宽社会资本准入条件，积极利用外资，鼓励社会资本以多种方式参与水利建设。以全成本为基础，建立符合市场导向的水价形成机制，对属于产业部分的公益性水利项目，综合运用财政、金融、税收等手段，理顺水价或给予适当补贴，使供水收入能够基本弥补水利项目运行成本[12]。

(二)明晰项目产权关系，厘清各级投资主体的责权利

明晰的产权制度是降低市场交易成本、提升经济运行效率、实现资源合理配置的基础。水利设施具有很强的公益性、外部性，致使大部分水利项目难以通过市场机制吸引社会资本投资。因此，应尽快完善水利基础设施产权制度改革，扎实推进项目确权、登记和颁证工作，积极借鉴永春、泰宁、武夷山这3个全国农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县(市)开展产权制度改革的经验做法，将改革项目实施方式、明晰和移交工程产权以及创新运行管护模式的成功经验推广复制到其他水利设施产权制度改革中。为有效解决水利投资、建设与营运过程中政府行政干预过多，以及监管主体权责模糊等问题，必须明确各级投资主体的责权利，建立统一的项目监管机构。沿江沿河的防洪堤及排涝工程可与开发项目捆绑，由开发商负责投资，政府及水利部门负责做好项目前期规划工作；对于乡村内河整治及清淤工程等，可鼓励当地能人捐资兴建，解决资金配套困难；对于堤防岸线调整、围垦造地等大型的水利工程项目建设，可通过政府引导，按投资比例分解项目用地，多方投融资方式筹集资金。

(三)积极探索多元化PPP项目融资模式

(1)鼓励有条件的县(市)按照“争取省级融资平台(福建水投集团)帮助、向典型融资平台学习、因地制宜搭建融资平台”的方针，加快搭建水利融资平台，力争到2020年实现水利融资平台全省覆盖。(2)通过政府注资、土地划拨、政策优惠、盘活存量资产等多种方式，增强地方政府融资平台的资本实力。通过赋予融资平台项目开发权、国有资产经营收益权、特许经营权等方式，提升地方政府融资平台的盈利能力与承债空间。(3)充分利用好省政府《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》的激励政策，结合现实省情、水情，大胆创新，积极探索多元化PPP项目融资模式。对于收益率较高的经营性项目，可通过特许经营、政府购买服务等PPP模式由私人企业建设与运营；对于社会效益突出、但经营性收费不足以覆盖投资成本的准公益性项目，可通过“BOT+PFI+EPC”“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，构建政府与企业清晰合理的伙伴合作模式；对于纯公益性项目，可将其与经营性项目打包捆绑组成项目池，实现经营性项目和非经营性项目的整体运营开发。

[1]中华人民共和国中央人民政府.中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[EB/OL].(2010-12-31)[2016-05-25]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1803158.htm.

[2]中华人民共和国水利部.2015中国水利统计年鉴[M].北京：中国水利水电出版社，2015：126-139.

[3] 福建省人民政府.福建省人民政府关于进一步扩大有效投资的若干意见[EB/OL].(2015-11-04)[2016-05-25]. http://www.fiet.gov.cn/xxgk/flfg/wzgl/201511/t20151104_54866.htm.

[4]福建省人民政府办公厅.福建省“十三五”水利建设专项规划[EB/OL].(2016-05-11)[2016-05-25]. http://www.fujian.gov.cn/fw/zfxxgkl/xxgkml/jgzz/nlsyzcwj/201605/t20160512_1169287.htm.

[5]福建省财政厅.加大一事一议财政奖补,促进村级公益事业建设[EB/OL].(2012-12-24)[2016-05-25]. http://www.fjcz.gov.cn/ftzbText.cfm?id=296CBF76-D605-5850-CE73F407D90BDCEC.

[6]YANG C H，CHEN X K，JIAN X. A method to optimize gross fixed capital investments for water conservancy in China[J]. Economic Systems Research，2008，20(2)：151-172.

[7] 福建省水利厅.福建省水利厅关于进一步加快水利投资计划执行的通知[EB/OL].(2016-05-13)[2016-05-25]. http://www.fjwater.gov.cn/jhtml/ct/ct_3397_250429.

[8]蔡秀玲，谢敏光，余熙，等.鼓励社会资金投入水利的研究[R].北京：中国水利水电出版社，2015：315-324.

[9]中华人民共和国水利部.水利部关于深化水利改革的指导意见[EB/OL].(2014-01-23)[2016-05-25]. http://www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/201401/t20140123_547858.html.

[10]李洁.深化水利投融资体制改革对策探讨[J].中国水利，2012(16)：55-58.

[11]赵克志.在省委农村工作会议上的讲话[J].贵州农机化，2011(1)：10-14.

[12]吴文庆，王立勇.我国水利基础设施现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2011(11)：36-38.

(责任编辑： 林小芳)

Exploration and innovation of water conservancy investment and financing mechanism in Fujian

QIU Shui-lin

(CollegeofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Ineffective investment mechanism, imperfect financing mechanism and unsound compensation mechanism are the current biggest bottlenecks of water conservancy investment and financing system reform in Fujian. Therefore, in accordance with the "five in one" mechanism of water conservancy investment and financing, it is suggested to improve the supporting system, further optimize the investment and financing mechanism, clarify property rights of projects and the responsibility of the main investment bodies at all levels and actively explore the diversified PPP project financing model.

investment and financing mechanism; water conservancy construction; Fujian

2016-05-30

国家社科基金项目(12BKS043);福建省水利厅项目(HH-600)。

丘水林(1992-)，男，硕士研究生。研究方向：区域经济。

F832

A

1671-6922(2017)02-0034-06

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.02.007

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2017,20(2):34-39

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)