生态文明理念下的“多规合一”实现路径探讨

李文洁 陈志辉

(浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州 310007)

生态文明理念下的“多规合一”实现路径探讨

李文洁 陈志辉

(浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州 310007)

“多规合一”为生态文明建设提供了良好契机。基于生态文明理念，对“多规合一”的推进和生态环境要素的参与划分了不同阶段，提出近期注重空间整合基础上的目标衔接和环境准入，远期强调政策协调和生态环境全过程参与的总体思路。同时，以德清县为案例探讨了近期“多规合一”的实现路径，并对远期实现路径进行了构思，以期为我国“多规合一”和生态文明建设工作提供参考借鉴。

生态文明；多规合一；实现路径

随着国内社会经济的不断发展，生态文明的重要性日益凸显。党的十八大强调要把生态文明建设“融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程”，加强生态文明建设也成为了“十三五”规划的十个重点之一。十八大报告明确指出：“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”生态文明建设强调了对资源环境的合理和高效利用，其重心仍然是发展的可持续性。

科学地对发展进行规划是推动生态文明建设的重要方式和手段。然而，我国目前的规划体系存在着种类庞杂、衔接困难等诸多问题，不利于经济、社会和环境的协同发展，对生态文明建设形成了严重挑战。2014年底，国家发改委、国土资源部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出“开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’”。“多规合一”为解决当前的规划困局、合理建设生态文明提供了新的方向和契机。然而，在我国现有背景下如何推动“多规合一”仍存在着许多争论。本文试图从生态文明的理念出发，对“多规合一”的实现路径进行探索和讨论，以期为我国“多规合一”的实践工作提供参考。

1 总体思路

我国的规划体系历经多年发展，形成了一个庞大的规划系统，包括城乡建设规划、经济和社会发展规划、国土资源规划、生态环境规划等多个规划系列，每个系列下面又包含了不同层级和内容的多项规划[1]。然而，复杂的规划体系并没有发挥出应有的指导作用。一方面，过于庞杂的规划体系降低了效率和效力，且难以被社会公众理解和接受；另一方面，各个规划编制部门各自为营，缺乏有效的数据分享和协调机制，规划之间难以衔接，冲突和矛盾现象突出。生态文明作为一个提倡经济、社会、环境的协同与可持续发展的理念，其推进受到了当前规划体系弊端的掣肘。尽管目前部分地方已经开始编制专门的生态文明建设规划，但不同规划难以衔接的问题仍然存在，而生态文明建设规划作为一种新的规划类型，实质上也使得整个规划体系变得更为臃肿和难以协调。

有鉴于此，改革规划体系、开展“多规合一”有着广泛的实际需求。目前，我国已有多个地方开展了“多规合一”的探索，力求形成空间规划的“一张蓝图”，以破解空间规划冲突、提高管理效率。从推进方式上来看，各地的模式互有差异，成果形式也千差万别。但总体而言，各地在实践上倾向于将“多规合一”视为一项空间要素整合方面的技术协调工作[2]，而对于各个规划发展目标、指标间的衔接考虑并不充分[3]，“一张蓝图”也往往只是各规划部门暂时形成的共识，在当前部门事权划分不清的情况下难以长期维持，部门间的政策矛盾无法根除[4]。与此同时，尽管生态环境规划也参与到了“多规合一”当中，但由于生态环境规划本身的体系成熟度不高，存在着衔接内容不明确、方法不统一等问题[5]，不少地方选择性、碎片化地采用生态环境管控要求，参与的系统性不足[6]，环保措施更多体现在末端控制，“定底线”的作用未能完全发挥。

基于我国“多规合一”的现状和存在问题，想要推进“多规合一”到一个较为理想的形式，其间至少包括了三个阶段：空间整合、目标衔接、政策协调(表1)。三个阶段逐步递进，后一阶段是对前一阶段的进一步深入和完善。在“多规合一”当中，从我国的现有实践情况出发，到实现对经济、社会、环境发展的全面考量，也可将生态环境要素的参与形式分为三个阶段：末端环境控制、前端环境准入、全过程环境参与(表2)。这三个阶段也是逐步递进的关系。当前，无论是“多规合一”的推进还是生态环境要素的参与，各个试点主要还是处于前两个阶段之间。因此，近期的“多规合一”应当在空间整合的基础上实现目标、指标的衔接，远期则进一步力求实现政策协调；生态环境的参与方面，近期强化和完善前端环境准入，远期力争实现全过程环境参与，以求在“多规合一”过程中不断推进生态文明建设。

表1 “多规合一”的推进阶段

表2 生态环境要素的参与阶段

2 “多规合一”实现路径

2.1 近期实现路径

以浙江省德清县的“多规合一”试点为例，探讨“多规合一”的近期实现路径[7]。德清县早在2004年就开展了城乡规划和土地利用总体规划“两规衔接”工作，取得了一定成效，建立起了初步的部门沟通机制，有效控制了城镇建设用地的无序扩张，但同时也存在着一些不足，例如缺少对于人口和用地规模以外其他发展目标的审查和衔接、生态控制的底线不明确、规划管理平台不统一等。2014年，德清县作为国家试点启动“多规合一”工作，力求在原有经验基础上，进一步加强规划衔接整合，建立多部门的联合工作机制。

德清县建立了一个较为完整的“多规合一”架构。在推进模式上，德清县采用了“1+1+N”的规划体系，即一个统筹、一个总规、多个专项，依据“多规合一”的统筹研究，编制县域总体规划，并以总体规划统领其他各个专项规划。在目标体系上，德清县首先确立了“多规合一”全域总体发展目标，在此基础上确立了经济产业、资源环境、基础设施、人口社会、空间用地方面的分目标，依据分目标又确立了30项核心指标，指标由对口部门提供指标规划值。在空间布局上，德清县采取了“三线”和“三区”的空间管控体系，“三线”包括生态控制线、永久基本农田控制线、城乡建设用地开发边界控制线，“三区”包括禁止建设区、限制建设区、适宜建设区，每个区域分别明确其管制要求。通过统一的目标与空间体系，推进“多规合一”的深入开展。

德清县在“多规合一”中加强了生态环境保护要求。目标体系中，将单位GDP综合能耗、主要污染物排放强度、PM2.5空气质量指数、地表水环境功能区达标率、城镇污水集中处理率、城乡生活垃圾无害化处理率等都纳入核心指标，明确了详细的规划值，以指导各项规划的编制。空间体系中，重点参照《德清县环境功能区划》[8]，将环境功能区划中的自然生态红线区与“多规合一”控制线中的一、二级生态控制线衔接，生态功能保障区与三级生态控制线衔接，农产品安全保障区与永久基本农田控制线衔接，并将这些区域划为禁止建设区和限制建设区。实践管理中，构建规划协同信息平台，实行统一高效的项目审批管理，使新建项目的生态环境准入要求切实落地。

德清县的“多规合一”强调了目标体系对规划编制的统领作用，同时严格强化环境空间准入，是国内“多规合一”推进中的良好实践，对德清县的生态文明建设有积极的促进作用。但是，德清县仍然存在着生态环境的精细化管理水平不足、环境质量管控分区欠缺等问题，有待进一步加以完善。

2.2 远期实现路径

远期的“多规合一”既是部门规划之间的充分融合，也是规划政策内容和生态文明理念的充分融合。远期，“多规合一”应当摆脱当前重空间技术整合、轻发展政策协调的工作思路，对规划体系进行全方面重构。可以采用单一体系，在一个层级只以一个空间规划指导全区的发展，也可以采用并行体系，在明确统领性规划的基础上保留多个规划同时存在、共同作用的局面。但无论采用那种体系，必须实现三方面的转变：首先，横向上调整行政机构，厘清部门事权和职责，各部门各司其职，统一推动规划的编制和实施；其次，纵向上对不同层级的规划实施差异化定位，国家层面以战略性规划为主，注重引导性，地方进行具体的空间布局，注重可实施性；最后，逐步减弱规划的行政命令特征，通过法律法规来明确规划的编制主体、涵盖内容、审批和实施程序，实现规划体系的法制化。

远期，“多规合一”应当实现对生态环境要素的全过程考虑。在规划编制当中，生态环境不是作被作为发展的限制，而是发展本身的一部分，经济、社会、环境的协同可持续发展成为规划的基本出发点，生态文明理念深度融入规划的各个方面。鉴于规划的涉及内容广且环保的专业性要求高，对规划开展战略环境评价或可持续发展评价显得尤为必要。评价过程与规划编制过程同时开展、同步推进，依靠评价结果不断调整和优化规划内容。从一个更为宏观的角度来说，战略环境评价和可持续发展评价也可看作是整个规划的一个有机组成部分。由于生态环境要素的全过程参与，“多规合一”规划自身即为生态文明建设的构思与体现，甚至没有必要再单独编制专门的生态环境规划。

“多规合一”的政策协调和生态环境要素的全过程参与实质上是相互契合的。基于政策协调，经济、社会、环境多方面纳入了统一的决策轨道，规划内容是对三者发展方向的协同设计，因而生态环境要素必然也根植于整合规划当中，贯穿于规划编制与实施的全过程[9-18]。

3 结 语

生态文明已成为当前的发展共识，“多规合一”为深入建设生态文明提供了一个良好契机。生态文明理念下，推进“多规合一”应当分阶段进行：近期，注重空间布局的整合和目标、指标的衔接，同时严格环境准入和污染控制；远期，实现政策内容的协调和生态环境要素的全过程参与。通过“多规合一”，规划决策的可持续性得以强化和完善，生态文明也有了更为科学和合理的建设框架。

[1] 王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012，32(5)：7-15.

[2]谢英挺，王伟.从 “多规合一” 到空间规划体系重构[J].城市规划学刊，2015，(3)：15-21.

[3]沈迟，许景权.“多规合一”的目标体系与接口设计研究——从“三标脱节”到“三标衔接”的创新探索[J].规划师，2015，31(2)：12-16.

[4]肖菲，罗小龙，王春程，田冬.“多规融合”的实践探索及其存在问题研究[J].城市发展研究，2016，23(7)：28-33.

[5]肖禾，金贤峰，陈甲全，李良涛.“多规合一”中生态环境规划体系探讨[J].《规划师》论丛，2015：86-91.

[6]吕红迪，万军，王成新，张培培，石岩，于雷.环境规划参与“多规合一”多种模式的思考与建议[J].环境保护科学，2016，42(3)：24-27.

[7]浙江省德清县人民政府，浙江省城乡规划设计研究院，广州市城市规划勘测设计研究院.德清县域总体规划(2014-2030年)[R].湖州：浙江省德清县人民政府，2016.

[8]浙江省德清县人民政府，浙江省环境保护科学设计研究院.德清县环境功能区划[R].湖州：浙江省德清县人民政府，2016.

[9]王成新，万军，于雷，吕红迪.环境总体规划与城市总体规划衔接思路浅析[J].环境与可持续发展，2016，41(4)：20-25.

[10]王瑾.生态环境保护规划在“多规合一”中的应用[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：201-203.

[11]吴世喜.浅谈“十三五规划”县级环境监测站服务能力建设[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：70-72.

[12]孙炳彦.环境规划在“多规合一”中的地位和作用[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：13-17.

[13]杨常青，宣昊.浅谈我国规划环评现状与问题及对策建议[J].环境与可持续发展，2015，40(6)：176-178.

[14]赵岭，吴晓莉，张开河.产业园区规划环境影响评价工作重点及对策研究[J].环境与可持续发展，2015，40(4)：69-72.

[15]杨淇微，陈颖，王亚男，张磊.工业园区规划建设环境准入与运营管理一体化发展对策建议[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：16-19.

[16]黄静虹，葛大兵，王文婕，等.生态县建设规划与管理决策支持系统研究[J].环境与可持续发展，2015，40(3)：160-162.

[17]闵毅梅，曹志宏，杜星妍.县级生态文明建设规划研究[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：175-176.

[18]孙炳彦.“多规”关系的分析及其“合一”的几点建议[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：7-10.

Discussion of Realization Path towards “Multiple Planning Integration” under Eco-civilization Concept

LI Wenjie CHEN Zhihui

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou Zhejiang 310007，China)

“Multiple planning integration” provides a good opportunity for the construction of eco-civilization. Based on the concept of eco-civilization，different stages of the promotion of “multiple planning integration” and the participation of eco-environmental elements were divided，and a general idea which emphasizes target cohesion and environmental access based on spatial integration in the near future，and policy coordination and whole-process participation of eco-environment in the long term was proposed. At the same time，taking Deqing County as a case，the realization path of “multiple planning integration” in the near future was discussed，the realization path in the long term was conceived as well，which may provide useful reference for the operation of “multiple planning integration” and the construction of eco-civilization in China.

eco-civilization；multiple planning integration；realization path

李文洁，工程师，主要研究方向为环境规划与管理

X321

A

1673-288X(2017)03-0031-03

引用文献格式：李文洁 等.生态文明理念下的“多规合一”实现路径探讨[J].环境与可持续发展，2017，42(3)：31-33.