引入后补助机制推动军工科研管理改革

周 华 姜明文 尚静瑶

引入后补助机制推动军工科研管理改革

周 华 姜明文 尚静瑶

近日，财政部、国防科工局印发了《国防科技工业科研项目后补助管理暂行办法》，明确了军工科研项目后补助方式、适用范围和管理程序。为便于理解和掌握《办法》的精神，这里对其制定的背景、意义和主要内容进行解读。

《办法》出台的背景及重要意义

《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》提出，对于部分科研项目，政府可采用后补助方式给予支持。2013年，财政部、科技部发布相关文件，规定在科技部归口管理的国家科技计划和专项以及民口科技重大专项现有财政支持模式下，引入后补助机制。当前国防科技工业科研项目单一的事前审批管理模式与科研经费的快速增长还不完全适应，限制了项目单位在武器科研组织实施中的主动性，影响了科研人员释放创新活力，不能实现国防科技资源配置的最优化。为改进和创新国防科技工业科研管理方式，提高科研资金使用效益，在国防科技工业科研管理中引入后补助机制是很有必要的。

一是有助于优化国防科技资源配置。当前，我国国防科技工业科研投入具有较强的计划性，项目承研单位以科研事业单位和高校为主，产权结构单一，经费投入主要依赖政府，国家和政府承担无限责任，影响了承研单位发挥积极性和主动性，降低了国防科技资源配置的效率。后补助机制以“面向结果”为依据进行补助，可以引导科研活动的决策、组织、实施的主动权向项目单位转移，使军品科研活动更符合市场需求，一定程度上提高了承研单位在科技研发活动中的主体地位，加强了市场机制在国防科技资源配置中的调节作用，可有效优化科研经费、人才等资源的配置。

二是有助于激励科研人员创新活力。现行国防科技工业科研经费投入方式的替代效应表现在中央财政科研投入替代承研单位自身的研发投入，即承研单位仅用财政投入替代其计划投入的一部分，财政投入并没有增加承研单位的项目研发总投入。相比之下，后补助机制是在项目完成并通过验收后，在项目资金足额投入和支出后才进行的。从激励理论的角度看，这种机制的替代效应可在信息不对称的情况下，有效规避补助经费无效使用甚至被欺骗现象。因此，后补助机制能激励科研单位的科研动力，激发科研人员创造活力，提升自主创新水平。

三是有助于发挥中央财政资金效益。国防科技工业科研项目的复杂性和不确定性，以及立项评审过程的信息不对称性，决定了项目实施过程存在各种风险，影响了中央财政资金发挥效益。后补助机制突出结果导向，项目只有通过验收审查或绩效考核后才能获得补助经费，在一定程度上降低了科研资金投入风险，提高了中央财政资金的使用效益。

四是有助于简化科研项目管理程序。目前，国防科技工业科研项目管理均包括规划与指南编制、项目论证与审批、年度计划下达、监督组织实施、组织验收等阶段。采用后补助机制管理的科研项目，可以简化项目前期评审论证、过程监督检查、经费预算及计划编制等工作，减少科研项目管理成本，提高行政管理效率，符合中央关于加快转变政府科技管理职能、进一步简政放权的改革精神。

《办法》主要内容解读

基本概念

后补助是指国防科技工业项目承研单位先行投入资金，在取得项目成果或者服务绩效，通过验收审查或绩效考核后，给予一定经费补助的财政资助模式。与前补助方式相比，后补助最大特点在于事后确认达到规定条件后才拨付资金，能够保证科研经费的安全性，同时，较之前补助管理重过程、轻目标，重立项、轻验收，立项周期长、审批手续复杂等弊端，后补助管理较为简便，更加注重科研目标实现。后补助是一种“先实施、后拨款”的支持方式，该方式使得经费投入与科研产出相挂钩，形成了一种以结果为导向的科研管理模式。后补助管理有三个核心要素：一是项目承研单位先行科研投入；二是项目成效或成果可评价；三是补助经费后期拨付给项目承研单位。

适用范围

从功能定位看，后补助的主要功能是提高财政资金的安全性，但国家对国防科技工业科研投入的第一属性不是安全，而是要及时准确地支持和保障国防科技工业科研活动的正常运行，这一属性决定了后补助只能作为当前国防科技工业科研管理的一种辅助形式。因此，并非所有国防科技工业领域的科研项目都适用后补助管理，对于属于国家重大科技攻关、研发周期长且需要大量前期投入、国防科技工业领域亟待解决的技术攻关、技术成熟度低、失败风险高等科研项目不适宜采用后补助进行资助。对于国防基础研究类项目，由于其技术存在外部性、公共性和成果的滞后性，也不适宜采用后补助管理。

《办法》提出，适用后补助管理项目应具备经费投入少、研制周期短、技术成熟度高等共同特征，共涉及民用航天、核能开发、军品配套、军贸、军用技术推广、基础科研等10个科目下的20余个子科目。其中，军品配套、军贸科研、军用技术推广、对外技术合作、技术基础科研、空间碎片6个科目全部适用后补助管理。

补助方式

《办法》结合目前国家科技计划及专项等资金后补助管理情况，根据国防科技工业科研各科目自身特点，提出国防科技工业科研后补助管理的两种方式：事前立项事后补助和奖励性后补助。

事前立项事后补助。由于国防科技工业领域的绝大多数科研成果转化都是通过政府采购渠道实现，因此，事前立项事后补助是国防科技工业领域科研项目后补助的主流形式。符合后补助适用范围的国防科技工业领域的科研项目，绝大多数应采取事前立项事后补助的方式予以资助。在当前10个国防科技工业科研科目中，除明确不适用后补助的科目外，其他科目中均有适用事前立项事后补助的子科目。其中，军贸科研、对外技术合作、空间碎片3个科目全部适用事前立项事后补助管理。

奖励性后补助。与事前立项事后补助相比，奖励性后补助没有事先立项程序，实施机制更加灵活。一般情况下，奖励性后补助额度要低于事前立项事后补助，因此，对科研项目的成本控制、时间跨度以及技术成熟度等要求更高，在国防科研领域的适用范围也较事前立项事后补助更窄。《办法》提出，适用奖励性后补助的科目主要包括两类：一是投资额较低、项目周期较短的项目，如军品配套科目中的技术推动类年度项目：二是属于将国防工业领域的过剩产能引向民用市场或国际市场，以为国防科技工业创造利润为目的的项目，以及支撑技术发展管理的项目，主要包括军用技术推广，技术基础科目中标准化、科技情报、成果管理与推广、质量与可靠性4个子科目。

程序要求

《办法》提出，事前立项事后补助管理流程包括发布指南、提交申请、立项批复、项目实施、组织验收及验收结果公示、经费拨付等。奖励性后补助管理流程包括发布征集、提交申请、审查验收和公示、实施奖励。在程序要求上有几个关注点：

事前立项事后补助。一是多家单位申报的竞争性项目。原则上，同一项目只委托一家单位承担。当出现多家单位申请，且研究方法和技术路线各不相同、难以判断优劣时，为鼓励单位积极开展科研活动，可同时委托两家单位承担研究任务，立项批复要明确支持原则、后补助标准。二是程序上不再组织经费过程管理和财务验收。后补助管理实施过程中，项目实际发生的支出为项目单位的自有资金投入，后补助资金仅是对单位投入的补助，且财政资金是“面向结果”进行补助，单位需为完成研究目标承担相应风险，为充分发挥项目单位的自主管理作用，后补助不再组织过程管理和财务验收。三是项目验收方式的多样性。事前立项事后补助突出结果导向，项目通过验收才能获得补助经费，因此，项目验收是实施后补助的关键环节，由于适用于事前立项事后补助的项目大多数面向成果工程化、产业化、市场化，《办法》在以往项目验收方式上，引入了用户评价、第三方检测等方法，更能用客观数据验证结果，更能保证验收结论的权威性和说服力。

奖励性后补助。一是与国防科技成果奖励经费的区别。奖励性后补助主要针对解决国防军工技术急需问题而发挥关键作用的相关原创成果，而国防科技成果奖励经费主要用于奖励在科学技术进步活动中做出突出贡献的组织和科研人员的积极性和创造性，两者在支持方向、面向对象上均有所不同，获得奖励性后补助的成果，如在后期成果转化及产业化推广等方面较为成功，也可继续申请科技成果奖励经费。二是研发记录完备的界定。项目单位为证明技术成果属于本单位原创性成果，在项目验收时，需要提供完整的研发记录，做到“痕迹管理”，研发记录可通过多种形式体现，如试验记录、测试记录或内部成果登记等。三是奖励额度的确定。鉴于给予奖励性后补助的技术成果能够解决的问题类型不同，成果价值贡献也不同，难以确定统一的奖励额度，因此，需要按照一事一议的原则确定奖励额度。四是强调技术成果的实际应用。奖励性后补助旨在鼓励有助于解决国防军工技术急需问题的技术成果在实际中的应用。因此，给予经费奖励的必要条件是项目单位将其技术成果实际应用于解决相关问题，如未实际应用的，原则上将收回奖励经费。

经费管理

一是补助额度评估。立项阶段，对补助经费评估，理论上主要以研发成本、贡献价值进行核定，其中，研发成本补助方式又分为定额补助和比例补助，贡献价值则由创新能力决定。如对具有实物形式研究成果产品的科研项目，补助额可根据项目研发成本的定额或比例进行核定，而对无实物形式研究成果的技术类科研项目，补助额则根据其贡献价值进行核定。

二是经费使用。后补助是面向结果的支持方式，只有通过项目验收后才能获得补助经费。因此，对于补助经费使用，《办法》赋予项目单位较大的自主权，即由项目单位统筹安排使用。

三是财务处理。根据《军工科研事业单位财务制度》及《企业会计准则第16号-政府补助》等规定，科研项目后补助经费属于与收益相关的财政补助，应当直接计入当期损益。根据《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》，后补助经费可作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除，同时，补助经费用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除。

贯彻落实《办法》的政策建议

后补助机制是改革国防科技工业科研投入方式的重要手段，其实施将在一定程度上促进国防科技工业科研管理体制改革。但同时也应认识到，科研后补助管理具有很强的探索性，《办法》的出台只是一个开端，需要开展大量的工作。

做好宣传贯彻，强化机制导向军工科研项目不确定因素较多，研究活动存在较大风险，研究成败前期难以判断，后补助基本上将研究风险转移给项目单位，一旦项目失败，将由项目单位承担全部风险成本。

后补助实施后，可能产生一些后果，一是经济实力较弱的军工企业，由于先期没有科研经费支持，无法解决科研活动中产生的费用，可能放弃科研项目；二是后补助对象选择倾向于军工科研实力较强的企业，则会产生较强的“马太效应”；三是对外技术合作类科研项目，项目单位可能考虑到外部不确定性或不可控因素带来的风险超出其承受范围而放弃科研项目；四是军贸科研、军用技术推广等市场特征明显的科研项目在通过验收后，由于市场需求变化，无法签订合同或完成技术转化、推广，因而不能及时获得补助经费。在机制导向上，可能导致科研人员只对技术成熟度高、成功机率较大的项目开展研究，而对技术风险大、研发价值高的项目不重视的情况。因此，应采取多种方式，做好宣传贯彻工作，加深军工单位对《办法》的理解、把握，着力推进《办法》落实。

加快制定配套政策和措施

只有尽快制定和颁布可操作的配套政策措施，才能将《办法》落到实处。制定政策措施时，应注意与现行国防科技工业科研管理相关规定的有效衔接，正确处理上位政策与下位政策、一般政策和特殊政策关系；并根据项目不同特点，制定更为详细的实施细则或配套办法，明确补助对象、补助标准、实施方案、补助期限以及获得补助经费条件等，特别是获得补助经费条件，应有针对性，可衡量、易考核。

鼓励建立科研准备金制度

鼓励项目单位建立科研准备金制度，既有利于引导项目单位成为国防科技工业科研投入主体，又有利于项目单位根据科研计划和资金需求，提前安排资金。同时，项目单位建立科研准备金制度，对科研准备金实行专账管理，加强财务制度，还有利于项目单位规范科研资金使用，提高科研经费管理水平等。（国防科技工业军工项目审核中心）