湘江新区“国土规划一张图”系统建设

刘娜，李叶军

(长沙市规划信息服务中心，湖南 长沙 410000)

湘江新区“国土规划一张图”系统建设

刘娜*，李叶军

(长沙市规划信息服务中心，湖南 长沙 410000)

近年来，“一张图”系统在全国各地的国土及规划管理部门都得到了广泛的应用，但是将国土与规划数据进行统一管理的却不多。本文以法定图则为核心、以建设项目为主线构建“湘江新区国土规划一张图”系统以统筹国土与规划业务，并通过加强档案数据化和对“一张图”系统的动态更新维护，实现现实数据和历史数据的融合，以期提高新区行政办公效能。

法定图则；一张图；项目化

湖南湘江新区(下称新区)作为全国第12个、中部第一个国家级新区，承担着我国中部崛起的重担。其国土资源管理和城乡规划管理作为新区行政管理的两块重要审批业务，围绕着“用地”这一主题展开，通过对土地的合理规划和利用，推进着城市建设的稳步向前，对新区经济的发展起着极为重要的作用。

近年来，国内众多城市都在开展“一张图”系统建设的相关工作，应用的方向主要为国土和规划的业务审批，但是很少有将二者进行统一管理的平台，个别情况如武汉市建成国土资源和城乡规划管理综合“一张图”[1]。本文重点讨论了如何通过法定图则与数据项目化，在“一张图”系统中建立国土与规划数据之间的联系，实现业务分离而管理集中，同时统筹现实数据和历史数据，以期为新区国土规划行政效能的提高提供参考。

1 “一张图”系统在新区应用存在的问题

1.1 国土与规划数据彼此独立，利用效能低

目前，新区分别依托“长沙市国土资源‘一张图’管理平台”和“长沙市一站式规划管理服务平台”(下称一站式平台)两套系统实现国土和规划法定图则的管理，案卷的审批虽然集中在一站式平台办理，但是彼此间没有建立关联关系。国土数据与规划数据之间原本较强的业务联系也因此而变得脆弱，二者数据彼此独立，共享程度低[2]。项目建设始于国土用地的审批，再通过“一书三证”、批后管理、行政处罚等规划业务贯穿其始终。在项目的办理过程中，国土数据和规划数据联系的建立主要是通过规划报建进窗时建设单位提交的材料，主要包括了国土合同、测绘成果、地籍权属、国土宗地红线等。该类材料在规划审批过程中反复出现，但规划审批系统中查不到国土的相关数据，无法对国土资料进行详尽的核实，降低了工作效率而提高了技术审查偏差的概率。

1.2 信息组织杂乱，动态维护缺乏

新区国土规划管理部门信息系统功能齐全，数据种类非常多，信息量非常大[3]。但是，由于业务之间数据缺乏有效组织，系统图层分列在不同的系统中，面对海量信息时，使用者常常需要分别调用国土和规划数据。二者没有直接建立联系增加了使用者的使用难度，让人无所适从，难以精准、便捷地进行查找利用数据。另一方面，日常更新的数据缺少统一的标准，更新完成之后没有进一步形成保障机制，以确保数据更新的及时、准确和齐备，导致数据本身存在滞后和偏差，加剧了数据利用的不便。

1.3 基础数据量大，应用程度不高

国土规划业务指导着城乡建设，推动着现代社会的发展，依靠的是具备极高的经济价值和社会价值基础数据。基础数据主要包括了以国土宗地红线、规划用地红线、定位红线、竣工沿线地形图、遥感图斑等，以图则数据为主。随着审批业务的深入，新区国土规划基础数据积累量越来越多，早已达到TB级，但是数据受制于信息搭载平台的不同，没有得到统一管理，应用程度有限[4，5]。图则数据有的是基于CAD平台的*.dwg文件，有的是基于GIS平台的*.shp文件，还有*.tiff和*.img格式文件，数据格式多样且缺乏统一的管理软件，难以做到叠加分析等数据应用，无法清晰表达出不同业务的图则关系，如定位红线与用地红线[6]。数据应用的局限，导致了数据价值的下降。

2 国土规划一张图构建

2.1 国土与规划数据一体化管理

(1)平台一体化

要实现国土规划数据的统一管理，需要构建统一的数据管理平台，主要包括“一网”、“一库”、“一平台”的架构。

“一网”指的是统一的政务内网，网络内部国土数据和规划数据摆脱了物理网络的限制，可以充分实现数据的共享；同一网络中，不同数据的使用者可以根据彼此的需求和权限，访问到过去难以获取的数据，加快了数据获取速度。

“一库”指的是统一的数据库管理，所有的数据按照同一套数据标准进行入库，不同格式、不同坐标的数据经过标准化处理后，可以存在于同一个数据库中，减少数据冗余，提高数据利用效率。

“一平台”指的是面向使用者的统一软件平台，该平台提供了多种格式数据访问的接口，并且可以在平台上实现数据的深入分析。不同的用户通过同一平台实现数据的查询和利用，简化了数据调用的操作，缩短了获取数据的时间，提高了获得数据的准确性。

通过平台一体化，改变多平台数据管理及调用难的现状，为真正实现数据的一体化管理奠定基础。

(2)数据项目化

要实现数据的一体化管理，需要建立国土与规划数据之间的有机联系。“建设项目”可以定义为基于建设用地范围的全部建设活动的总和，这一概念贯穿了整个国土规划管理的全过程，可以作为国土与规划数据联系的纽带和主线。建设项目在国土审批管理的阶段可以并不能完全体现出项目的有关信息，但是项目的建设活动最终是在部分或全部同一权属的国土宗地范围内产生的，可为国土将国土数据以宗地范围为基础编入一个临时项目编号下，在项目信息明确后，将国土数据归并到正式的项目下。规划数据在初期也无法明确项目信息，可以后期通过规划审批程序的内部流程判别项目的归属，例如在进行建设用地选址或建设用地规划许可证审批时，项目可以命名为D-10-1地块，在进行报建图审查时，通过该地块实现业务案卷间的关联，同时为项目进行更名替换掉原有的以地块命名的项目名称。依托于用地的范围，地籍、地形数据和用地规划、定位竣工数据都可以通过项目进行关联。数据的项目化，使得国土规划数据得到了统一管理成为可能。2.2 现实数据和历史数据的融合

现实数据主要以规划行政管理部分日常产生的审批及办公类管理数据为主。该类数据依靠数据管理平台实时产生，指导着城市建设时间活动，是项目最基本的数据来源。行政审批数据主要是指规划审批过程中产生的案卷数据，包括了国土土地管理数据、执法监察数据、土地交易数据、规划编制数据、一书三证数据、规划修改数据、批后管理及行政处罚数据、决策支持数据等，并通过项目进行相互关联，将不同时间、不同空间的信息交汇到一处，共同服务于建设项目审批的需求。

历史数据指的是较长时间内，以纸质文档的形式存在的档案数据。该类存在着查阅不便、安全等诸多问题，且随着年月的流逝，纸质文档本身所处的环境影响着档案的保存质量，或多或少产生着档案自溶的现象，不利于档案的保存。近年来，随着档案数字化工作的开展，大批规划档案实现了由纸质档案向数字化档案转化的过程。档案数字化是将档案转化为数字图片，难以直接利用，需要将数字图片转换为可以查询分析的数据。加强国土规划档案的数据化建设，提高档案数据的利用效率，是数据建设的核心工作之一。

无论现实数据或是历史数据，都可以归类到建设项目这一主线，通过项目实现现实数据与历史数据的联系和比较，促进二者的融合。

2.3 国土规划一张图系统体系结构

(1)功能模块体系结构

国土规划一张图的功能体系结果主要包括了五个部分：图层管理与维护模块、项目材料支撑模块、审批案卷办理模块、档案调阅模块和信息采集模块，详细如图1所示：

图层管理与维护模块：帮助使用者定位项目，并通过图形的叠加查询，充分掌握项目的相关图则信息。

项目材料支撑模块：使用者通过对项目材料的查询和更新，全方位的把握项目信息。

审批案卷办理模块：国土和规划的日常行政审批业务都通过该模块进行审批流转，最大程度实现审批流程电子化，提高工作效率。

档案调阅模块：在案卷办理或查询时，便于随时调阅档案数据，进行现实数据与历史数据的比对。

信息采集模块：用于保障图则、案卷、材料和档案数据的及时动态更新，并通过信息采集将各数据围绕项目进行关联。

(2)数据体系结构

作为一张图系统的核心，数据体系主要包括了图则数据、案卷数据、材料数据和档案数据四个大类，各类数据具体内容如图2所示：

图1 系统功能模块结构图

图2 数据体系结构图

3 结论与展望

打破过去国土资源管理与城乡规划管理分离的模式，通过以建设项目为纽带，以法定图则为基础，融合现实数据与历史数据的国土规划一张图系统，实现国土与规划业务的一体化管理。“一张图”系统的构建，为新区日常业务办公提供了可靠、全面、便捷的数据支撑，能大幅提高行政审批办公效率，最大程度上减少由于数据不全而产生的问题。随着数据量的积累，数据类型的不断增多，未来“一张图”系统将向更深层次的数据应用与分析方向完善和发展，成为新区发展的基石。

[1] 彭明军. 大数据助力城市国土规划管理——武汉市国土规划的大数据应用[J]. 中国建设信息，2014(3)：29～31.

[2] 赵毅，蒲云贵. 贵州省遵义市级国土资源一张图和数字地理空间框架核心数据的统筹应用[J]. 国土资源信息化，2013(1)：46～49.

[3] 刘全波，刘晓明. 深圳城市规划“一张图”的探索与实践[J]. 城市规划，2011(6)：50～54.

[4] 李华，孟宪素，翟刚，王莉莉. 基于国土资源“一张图”的综合监管与共享服务平台建设研究[J]. 国土资源信息化，2011(4)：27～31.

[5] 张玲. 市级国土资源“一张图”工程建设思路[J]. 北京测绘，2011(4)：77～78.

[6] 徐德军. 复杂系统理论视角下的国土资源“一张图”系统设计与实践[D]. 武汉：武汉大学，2013.

The“Homeland-Planning One Map” System Building of the Xiangjiang New District

Liu Na，Li Yejun

(Changsha City Planning Information Service Center， Changsha 410000，China)

Recently，“One-map” system has been used widely in homeland and planning management department in all across the country. The uniform management of the data with homeland and planning does not see more. This paper uses the statutory plan as the core and construction project as the main line. Trying to build the Xiangjiang new district’s “homeland-planning one map” system，to co-ordinate homeland planning business. Meanwhile，according to strengthen file data-intensive and update “One-map” system，realizing real date and historical date confusion，in order to increase the efficiency of the new district administrative.

statutory plan；“One-map”；projectized

1672-8262(2017)02-55-03

P208.2

B

2016—10—10

刘娜(1985—)，女，工程师，主要从事地理信息数据分析研究工作。