扶贫重在精准，制胜之道也在于精准——基于党员领导干部对精准扶贫认知的调查分析

于洪生，李 德

（中国浦东干部学院 中国特色社会主义研究院，上海 201204）

扶贫重在精准，制胜之道也在于精准
——基于党员领导干部对精准扶贫认知的调查分析

于洪生1，李 德2

（中国浦东干部学院 中国特色社会主义研究院，上海 201204）

习近平精准扶贫思想给当下中国治理贫困指明了方向，“要看真贫、扶真贫、真扶贫，少搞一些盆景”，精准扶贫成为全面建成小康社会决胜阶段的重中之重。本文基于对在中国浦东干部学院学习的244名中高层领导干部的问卷调研、深入访谈，以及在广西南宁、贵州江口等地的实地调查，分析了当前我国精准扶贫工作在实践过程中面临的重点问题、原因等，了解干部群体对扶贫工作的认知状况，以寻求精准扶贫工作的重点及对策。由于贫困的原因越来越复杂，精准扶贫必须按“治理”的思路来展开，扶贫需要先扶思想观念，要加强产业扶贫的造血功能；要重视基本公共服务扶贫，推进精准扶贫多元化；要加强责任落实，不断提高扶贫工作的科学化。

精准扶贫；领导干部；对策建议

领导干部在精准扶贫工作中发挥着至关重要的作用。为了摸清干部群体对精准扶贫工作的认知状况，2016年3—11月，中国浦东干部学院“全面建成小康社会战略思想研究”课题组围绕扶贫问题展开调研。调研组感到，从管理的角度来看，各级干部是扶贫工作的主导群体（当然扶贫工作本身需要多元主体参与），扶贫政策的制定以及政策的准确落实，都需要通过各级干部来完成。领导干部首先应从理论和实践上弄清楚“贫困者在哪里”“贫困者的贫困表现是什么”“贫困者的贫困原因是什么”“贫困者通过扶贫该得到什么”“贫困者在扶贫中该发生哪些变化”等问题。围绕上述问题课题组进行了实地调研，走访了云南云龙县、广西南宁、四川雅安、贵州江口、陕西延长县和神木县等地，同时，在参加培训的学员中进行访谈，并在主体班次中发放问卷，共发问卷252份，回收问卷247份，回收率98%，其中有效问卷244份，有效率98.8%。访谈对象是来自全国各地以及中央各相关部委的学员。基于此，课题组对当前精准扶贫工作进行了思考。

图1 扶贫的工作效果

一、干部群体对当前精准扶贫工作的认知状况

“精准扶贫”已上升为国家战略，“不容一个人掉队”的“全面小康”目标的实现与扶贫成功与否有着巨大的关联性，做好扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，帮助其排忧解难，使发展成果惠及百姓，是我们党坚持全心全意为人民服务宗旨的体现，也是党和政府的重大职责。被调查者对当前我国扶贫的工作效果持客观态度，46%的人认为扶贫的工作效果“还可以”，36%的人认为“比较好”，只有2%的人认为“很好”，仍有16%的人认为我国扶贫的工作效果“不太好”（见图1），这表明当前扶贫工作的开展效果仍有提升的空间。

表1 习近平同志十八大以来有关扶贫问题的讲话和考察

图2 贫困情况是否严重

从当前我国一些地区的贫困情况来看，被调查者中的绝大多数认为我国一些地区的贫困情况是严重的，其中162人认为“严重”，74人认为“很严重”，仅有5人认为“不严重”。这表明党员干部层面对一些地区的贫困情况比较严重有着共同的认知。

党和政府长期以来一直重视扶贫开发工作，邓小平同志早就提出：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了。”[1]扶贫工作一直是我国社会主义建设工作的重中之重，更是当前全面建成小康社会的重要内容。改革开放以来，中国7亿多人口摆脱了贫困，占全球减贫人口的70%以上，为世界减贫事业做出了重大贡献。今后我们将更加注重公平公正，在做大蛋糕的同时分好蛋糕，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，让老百姓有更多成就感和获得感。

全面建成小康社会作为我国现代化进程中的一个阶段性目标，是中国共产党向全国人民、向历史作出的庄严承诺，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要体现，承载着千百年来中国人民对美好生活的向往。从小康社会概念的提出，到党的十八大提出全面建成小康社会目标，几乎伴随着我国改革开放的整个历史进程，是我们党在实践中不断清晰起来的目标方向，体现了中国特色社会主义理论体系的传承。自党的十八大以来，习近平总书记从党和国家事业发展全局出发，围绕全面建成小康社会提出一系列治国理政新理念、新思想、新战略，特别是“十三五”规划把全面建成小康社会作为决胜阶段的明确目标，怎样补齐短板、完成扶贫攻坚任务是今后五年我们党肩负的重要任务。

从表1中可以看到，2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”，该思想的最大亮点是扶贫脱贫的对象由区域转到了精准的贫困家庭和贫困人口，使扶贫更有针对性，让扶贫攻坚明确了方向和任务。2014年1月，中共中央办公厅制定了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2015年6月之后，习近平总书记又多次阐述“精准扶贫”的概念，提出“六个精准”，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。在2015年减贫与发展高层论坛上，习近平总书记强调了中国实施精准扶贫的方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策：因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策；通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。十八届六中全会之后，中央审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出“采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战”。这是以习近平同志为核心的党中央领导全国人民消灭贫困的决战令。

二、精准扶贫中面临的重点问题及原因分析

在长期实践中，我国走出了一条以经济发展为带动力量，以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与社会保障相衔接的中国特色扶贫开发道路，丰富了世界反贫、减贫工作的经验。但是，从目前来看，区域发展的不平衡性，使我国贫困地区的发展依然滞后，脱贫攻坚任务依然很艰巨。在民生短板中，贫困群体往往有更多更强烈的诉求，因而需要给予更多的关注和帮扶，迫切期待“超常规”举措或者政策的出台，以取得更加明显的成效。

图3 扶贫工作面临的问题

访谈对象认为当前我国扶贫工作中面临着多重难题，大部分人认为“扶贫资金监管不到位，存在‘跑冒滴漏’现象”“扶贫对象界定不准确”“扶贫项目不能精准满足实际需求”“扶贫制度不健全，扶贫方式不科学”以及“城乡扶贫未统筹，城市贫民与农民工等特殊群体难以得到有效救助”均是当前我国扶贫工作中面临的问题，其中“扶贫项目不能精准满足实际需求”与“扶贫制度不健全，扶贫方式不科学”被较多人认为是当前我国精准扶贫工作面临的问题（见图3）。

在调查中我们了解到，精准扶贫的对象识别不准，导致贫困的原因复杂多样。现在的贫困户大多是在2013年至2014年进行建档统计的，建档的人群与“五保户”并非一个群体。但在建档统计工作中，贫困户的统计大多由村（居）委会负责，自发申报为主，也有地区派驻专项工作组进行统计，在贫困户识别方面存在着优亲厚友的情况，甚至存在腐败现象。比如，2016年12月18日，湖北省纪委、监察厅通报鄂州、荆门两地共15起扶贫领域侵害群众利益的不正之风和腐败问题典型案件。再比如，钟祥市柴湖镇石营村党支部书记、村委会主任石新华，村党支部副书记、村委会副主任叶国强，村委会副主任石保贵、贾书萍，利用职务便利，分别以各自家属名义申报贫困户，享受相关优惠扶持政策。在一些城市，甚至有开宝马车、戴名表的住经济适用房、领各种补贴的现象。

由于部分人口信息渠道闭塞或不重视，错过统计机会，未能纳入扶贫建档的梯队中，所以在进行贫困户统计时造成了部分人员有误差、信息不对称、内容有疏漏，部分地方驻村工作不扎实，也造成了调查核实出现了问题。还有不少特殊情况，如原来认定的贫困对象标准有变化或信息不匹配，脱贫攻坚人员走访时，发现已经不是贫困户；而有些真正的贫困人群，因为扶贫工作“不许新增，只许减少”的任务化问题，而无法进入建档系统，难以享受“五个一批”的政策，产生了数字扶贫的现象。

另外，贫困的原因越来越复杂，很多贫困都是多种致贫因素相互作用的结果，并非因为单一因素，很难按照人为设定的标准严格分类。但在一些地方，部分基层干部和相关工作人员大多凭主观人为划分，以此为依据施策脱贫到户，其针对性和有效性必然大打折扣。对于引起当前我国一些地区贫困的主要原因，访谈对象中认为“交通不便”“资源缺乏”“生产生活条件恶劣”与“观念落后”均是导致我国一些地区贫困的原因，其中超过200人认为“观念落后”与“生产生活条件恶劣”是当前我国一些地区贫困的主要原因（见图4）。

贫困户自身能力素质低，“造血”及抗风险能力不强，成为必须引起关注的问题。在目前的情况下，一方面，贫困户一旦遇到自然灾害或生病等情况，返贫的比例和概率就很高；另一方面，政府自上而下给钱给物的扶贫方式也容易让贫困户养成等、靠、要的思想，依靠自身能力脱贫的动力不足。在精准扶贫的过程中，既要防止养懒汉现象的发生，更要激发贫困户自身脱贫的内在动力，不能让他们形成理所当然会长期接受政府援助的思想。还有一些扶贫的项目、内容和方式并没有结合当地的实际，有些农户不是很欢迎。

因此，精准扶贫战略要处理好物质帮扶与能力建设的关系。如果过于重物质帮扶而轻能力建设，不仅会造成扶贫效果短期化问题，还会在一定程度上形成部分贫困者的“福利依赖”性，使其失去主动脱贫的发展意识和内在动力[2]。增强贫困地区“造血”功能和发展后劲，是2020年实现全面小康目标的前提保障，因此各地区对有可能只是暂时性脱贫的情况应该予以重视。需要用好政府、社会组织、新农村工作队等多方力量，实现动态化扶贫，绝不能在扶贫攻坚战役之后再出现返贫现象。

图4 贫困的主要原因

图5 扶贫工作的重点

三、开展精准扶贫工作的重点、对策和建议

访谈对象提出了“观念扶贫”“技术扶贫”“项目扶贫”“产业扶贫”与“资金扶贫”等关键词作为今后扶贫工作的方向，其中，“观念扶贫”与“产业扶贫”被较多人认为是扶贫工作的重点（见图5）。由此可以看出，扶贫先扶思想观念已成为共识，扶贫首先要转变旧的思想观念，解放思想，更新观念。另外，产业扶贫由于其具有“造血型”的扶贫功能且成效显著，也日益受到重视并在多地得到试点推广。

（一）积极转变观念，加强观念扶贫与产业扶贫

精准扶贫不是单纯的给钱给物，而是政府搭建一个平台，让贫困户在这个平台上自我发掘潜在能力和动力，在国家政策、项目和资金的帮助下，依靠自身实现脱贫。即以参与式扶贫为主导，激发贫困群体的内在发展动力。为实现2020年全面脱贫的目标任务，部分地方脱贫已呈现任务化、运动化的模式，力求产业扶贫的短、平、快。针对部分产业规划时间长、收效慢的项目就不重视、不支持，不能从更长远的眼光出发，考虑到可持续发展和生态文明建设问题，使得产业扶贫变成逐利性的政绩工程。

精准帮扶下的帮扶要求充分考虑致贫原因的多样性和差异性，在此基础上设计具有针对性的帮扶措施和手段，即因户因人制宜地实施扶持措施，贫困户需要什么就扶持什么。例如，贵州省威宁县迤那镇，帮扶人员通过入户调查摸清帮扶对象接受能力和需求，根据帮扶对象的实际情况和发展意愿，每户落实5000元以上的帮扶资金扶持发展增收项目，有针对性地组织开展技能提升培训，帮助每户贫困户掌握1—2门实用技术，基本形成户户有干部、人人有思路、个个有技术、家家有项目的扶贫攻坚新格局[3]。

（二）重视基本公共服务扶贫，推进精准扶贫多元化

针对致贫原因多样复杂问题，比如，因为生态问题致贫，因病致贫，因灾致贫，还有迁移后的新环境不熟悉造成的贫困，以及部分民族没有储蓄习惯等多种多样的原因，扶贫攻坚策略必须因人而异，把准不同扶贫对象的“脉”，实事求是，统筹兼顾。必须多种手段推进扶贫工作，除了金融贷款等经济手段，还要采取如大病帮扶、人员培训等社会手段，多维度、多方面协同推进。

为了防止贫困户返贫现象的发生，最根本的是建立健全教育、医疗、就业、社会保障等基本公共服务制度，解决贫困户上学难、上学贵，看病难、看病贵的问题，不让贫困户因家中出现一个大学生、家中有人生大病就返贫情况的发生。例如，近年我国教育改革与发展取得举世瞩目的成就，从普及程度看，我国学前教育三年毛入园率2014年达到70.5%，比2009年提高19.6个百分点，高出2015年规划目标10.5个百分点，提前6年实现《教育规划纲要》确定的2020年达到70%的目标，实现跨越式发展；义务教育在2011年全面实现“两基”，在全球9个发展中人口大国中率先实现全民教育目标，2014年小学净入学率达到99.8%，初中阶段毛入学率达到103.5%，义务教育普及率超过高收入国家平均水平；高中阶段毛入学率达到86.5%，比2009年提高7.3个百分点，高于中高收入国家平均水平[4]。

虽然我国的教育改革发展总体上取得了巨大的成绩，但在局部地区，一些领域和行业还存在一些现实性困难，教育的地区差别、城乡差别将长期存在，基本公共服务供给不足等问题突出。我国中西部地区还存在许多缺乏校舍、食堂、运动场地，甚至饮水、厕所等基本卫生条件都不达标的情况，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，逐步实现未达标城乡义务教育学校的校舍、场所标准化，任务十分艰巨。尤其是在一些经济欠发达地区，由于“两基”达标水平相对较低，义务教育起点低、底子薄、时间短、欠账较多，城乡、区域和学校之间的差距依然较大，农村教育整体薄弱的状况没有根本扭转，高质量教育需求日益增长与供给不足的矛盾依然突出，推进义务教育均衡发展，全面提高义务教育办学水平的任务还十分艰巨。

国家虽然逐年增加对经济欠发达地区农村基础教育经费投入，但由于地方财政困难，作为基础教育办学主体的县级政府财力有限，县级教育经费的“三个增长”和“一个比例”普遍没有落实到位，各县区教育经费投入都有欠账，全面改薄项目、乡村教师生活补助市县配套资金落实难度极大，教育整体投入不足。地方财力的不足，导致教育投入远远满足不了教育发展的需要，成为制约教育发展的瓶颈。例如，2015年，安徽省宿州市公共教育投入为56.1亿元，虽然同比增长了25%，但相对于97.21万在校生来说（生均仅为0.58万元）只是杯水车薪，仅仅能够满足学校最基本的运转，难以支撑优质教育的建设和深层次发展。此外，高中阶段学校的财政供给方式是按照编制进行差额或定额供给，由于未入编的外聘人员较多，学校50%以上的收费要用于工资支出，特别是在取消了计划外招生之后，学校经费愈加困难。

因此，精准扶贫应从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，建立健全农村留守儿童、妇女和老人关爱服务体系。提高教育质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育免除学杂费，加大对困难家庭、特殊家庭学生的帮扶力度，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，逐步实现家庭经济困难学生资助全覆盖，尤其是对农民工等特殊群体在教育、医疗等基本公共服务方面进行帮扶和救助。

例如，广西壮族自治区政府开展了教育精准扶贫专项行动，创新“雨露计划”扶贫培训机制，对建立档案的贫困户子女就学实现从幼儿园到高中全部免费教育，对职业学历教育补助标准由2000元提高到3000元，大学本科新生每人一次性补助5000元。同时开展健康扶贫行动，对全区36万户、146万建档立卡农村贫困户人口“因病致贫、因病返贫”情况进行调查，加快建立贫困户“因病致贫、因病返贫”数据库，对他们进行积极帮助，实现通过医疗救助解困一批。湖北省宜城市对贫困家庭中正在接受教育的学生逐一建档立卡，从2016年起，将学前教育贫困生资助标准提高到每人每年1000元；对义务教育阶段贫困家庭寄宿生给予生活补助，小学生每人每年资助标准增加到1000元，初中生每人每年增加到1250元；对全日制普通高中在校学生中的贫困家庭学生进行资助，平均资助标准为每人每年2000元；全日制中等职业教育正式学籍一、二年级在校涉农专业和非涉农专业家庭经济困难学生的学费进行减免(最高2000元)，接受中职教育学生国家助学金提高到2000元；对当年被全日制大专以上院校录取的贫困家庭学生优先办理国家生源地信用助学贷款，做到应贷尽贷。落实贫困户医保政策，贫困户参与新农合就医报销比例提高20个百分点，免除贫困户中的低保户参与新农合就医报销起付线。逐步开展大病医疗补充保险试点，由本级财政为贫困户购买大病医疗补充保险。加强疾病预防控制，实现贫困村地方病、流行病、常见病和多发病防治常态化[5]。

另外，处于城市夹层的人群，由于他们的收入标准没有达到贫困标准，没有任何低保和救助；城市中的高房价、高物价等现实的压力使他们生活在贫困线之下。对这部分人一定程度上也面临帮扶的任务，对这些人的救助和帮扶也是目前的一个难点问题。

（三）加强第三方评估，推动精准扶贫科学化

一些地方过于把扶贫当成“锦上添花”的政绩工程，塑造典型、打造样本、追求形象，忽视了更加精准的“雪中送炭”扶贫，基层部门不仅疲于应付各种表格、检查和考核，而且往往是正正规规地走形式、认认真真地做表面文章，尽管汇报材料很完美，但在一定程度上扶贫形式化问题已逐渐显露出来，扶贫的效果没有得到科学的评估。一些地方在扶贫汇报材料中只重视扶贫投入等工作性指标，重视扶贫工作做了什么，而对扶贫投入的减贫效果缺少关注，各地扶贫工作总结都是各地投入了多少资金、扶持了多少产业、修建了多少公里的道路，但对于这些投入对贫困人口收入增加的影响却鲜有提及，尤其是对精准扶贫过程中全面从严治党、精准反腐在基层的落实总结不足。

长期以来，一些地方实行的是自上而下以政府供给为主的精准扶贫提供模式，政府提供的精准扶贫并非基于公众的实际需求，公众到底需要什么样的精准扶贫，政府较少做充分的调研。往往在现实生活中，一些政府官员为了彰显自身政绩，搞“政绩工程”“形象工程”，让原本就很紧张的公共资源没有得到优化配置，使大量涉及民生的精准扶贫无法有效供给，导致基层社会矛盾不断积累。近年，一些地方政府通过化公为私、公私合作、政府购买等方式，通过引入竞争机制，以公共服务市场化的手段提高精准扶贫的管理效率和服务质量，希望降低精准扶贫的生产与供给成本，提高精准扶贫质量，增加公众对精准扶贫选择的机会。在实际工作中，一些政府部门还没有把精准扶贫的评估纳入决策程序和执行过程，随意性和选择性较大，有的地方政府虽然制定了很多关于精准扶贫评估的文件，但还没有具体落到实处。在评估的主体和方法上，以政府部门的内部评估为主，适当兼顾外部评估，缺乏相对独立、权威的第三方主体全程参与整个公共服务的决策、执行和监督，缺乏对接受精准扶贫的公众进行满意度评估，这就使一些精准扶贫的供给主体把工作重点放在做各种理念新颖、图文并茂、逻辑严密、内容完备的材料以应付各种评估上，而忽视了如何更好地提高精准扶贫质量和效果。

图6 是否有必要选择第三方评估的原则和标准

如何进一步强化责任落实到人，让脱贫质量有保证，既防拖延病，又防急躁症，争取做到对扶贫对象精准化识别、对扶贫资源精确化配置、对扶贫目标精细化管理、对脱贫责任精准化考核。引进专业第三方评估、居民群众评估等多种评估手段是必要的，把扶贫工作的真功实效交给群众和第三方来评判，真实了解群众满意不满意、支持不支持，群众有没有获得感等核心问题，客观准确地反映出扶贫工作开展的真实情况。同时，通过第三方的视角，找问题、想思路，能够为当地政府制定相关政策与措施提供参考，有利于相关部门更高效、更有针对性地开展扶贫工作，有利于实现人力资源、物力资源的优化配置。

关于第三方评估，大多数受访者认为有必要对其原则和标准进行认真系统的思考和选择，仅有少数人认为“没有必要”（见图6）。

关于对扶贫工作的哪些内容进行第三方评估的问题，访谈对象认为“扶贫资金的使用”“扶贫项目的开展”“扶贫的精准要求”“扶贫的方式”与“群众满意度”这五个方面问题应该作为扶贫工作第三方评估的主要内容，其中“群众满意度”与“扶贫资金的使用”被较多人认为是扶贫工作第三方评估的重要内容，应当对扶贫工作的专项资金使用情况与扶贫工作的群众满意度进行重点关注（见图7）。

图7 扶贫工作的哪些内容应进行第三方评估

广西壮族自治区结合当地实际情况制定了扶贫和脱贫的标准和退出机制，进一步细化、量化了每一个具体的指标，这就是“八有一超”，即有稳定住房、有饮用水、有电用、有路通自然村、有义务教育保障、有医疗保障、有电视看、有收入来源或最低生活保障，家庭年收入超过国家扶贫标准。这为进行第三方评估创造了条件。

共享是中国特色社会主义的本质要求，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，作出更有效的制度安排，使广大人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕的方向稳步前进。因此，实施精准扶贫、精准脱贫，推动共享发展是全面建成小康社会的基石，是全体人民共同迈向小康社会的必然结果，也能让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。

[1]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2]郭晓鸣，高杰.实施精准扶贫战略的四大重要关系[J].天府新论，2016，（4）：1—5.

[3]邓博文.贵州民族地区精准扶贫工作机制探讨[J].贵州民族研究，2016，（7）：153—157.

[4]根据2016年8月29日上午在教育部综合改革司调研时整理的资料.

[5]张玉平，田胜，张桂芳，涂婷.农村精准扶贫中的关键措施研究——以宜城市实施农村精准扶贫为例[J].湖北农业科学，2016，（12）：3239—3242.

编辑 王秀芳

D63

：A

：1007-905X（2017）03-0100-07

2017-01-03

上海市社会科学规划课题项目

1.于洪生，男，中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院（基地）副院长，教授；2.李德，男，中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院副教授，博士后。