以网格化治理带动基层社会治理创新——基于宁波东吴镇的分析

◎冉昊

以网格化治理带动基层社会治理创新
——基于宁波东吴镇的分析

◎冉昊

网格化治理的背景和价值

网格化治理，就是把基层自治组织的治理界域进一步细化为便于复制和考核的网格模式，通过信息化平台实现基层社会治理的精准化。网格化治理的好处在于能形成“专群（专业力量与社区群众）结合、条块（职能部门与属地）结合、社群（社会力量与社区群众）结合”的全新的工作格局。

首先，网格化治理体现了国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标。如果说“国家治理体系与治理能力现代化”体现了社会治理改革与创新的顶层设计，那么网格化治理则体现了社会治理改革与创新的基层实践。

传统的基层管理格局中，在城市依托的是单位制和街居制的结合，在农村则是公社体制，这种基层管理体制对应计划经济体制，但在改革开放过程中，在市场经济条件下，传统的基层管理体制已经瓦解。这种整体格局的转变带来政府的管理职能和服务职能在基层的缺位，不可避免导致政府对基层的控制能力和服务能力的下滑。这种公共权威和公共服务在基层的缺位，是网格化治理所针对的根本性问题。

网格化治理在基层的推广和应用呈现出两个重要特征。一是信息化手段的应用。现在的网格化治理中，信息化手段得到了普遍的应有，这也是基层治理现代化在技术层面的一个重要体现。比如通过手机软件及联网，可以使各类事件迅速上报和流转，很大程度上改变了基层治理的媒介手段。二是精细化手段的使用。治理层级的精确化和治理内容的精准化，通过网格化治理得以实现，显著地提升了基层治理的质量与效率。

第二，网格化治理是实现全民共建共享治理格局的重要途径。十八届五中全会把构建全民共建共享的社会治理格局作为加强和创新社会治理、推进社会治理精细化的重要目标。网格化治理将公共服务推至社会的最基层，也把管理职能落实到最基层。全民共建共享，体现的是治理过程中对群众参与的要求。如果政府缺少使自身责任和职能下沉到基层的手段和机制，群众与公权力的互动和合作也难以实现。而在我国当下现实条件下，基于社会自组织能力发育的不足，和自治能力的孱弱，基层治理中公共权威的广泛参与仍然是不可或缺的。只有把政府的责任和职能落实到基层的场景中，才能解决公共服务的可及性，也才能充分调动和发挥社会力量、市场力量的多元主体的能动性，参与到基层的多元治理格局中。

第三，网格化治理逐渐成为良好基层治理格局的基础要素之一。网格化管理和网格化治理是一种前后相承的关系。首先是网格化管理在实践中得到切实的验证，之后在十八届三中全会的决定中，“网格化管理”被纳入中共中央的政治决策中：“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”然后，伴随社会治理要求的逐步明确，网格化管理逐渐转变为网格化治理。治理的要求强调多元主体的共同参与，但这种要求与政府的管理职能并不冲突，事实上良好治理格局的形成，必须基于政府管理职能有效运行，对于纠纷的有效调处，对社会稳定的有效维护，以及社会保障、公共卫生等公共服务职能的良好运行。

网格化治理的基层实践

在基层社会治理中，网格化治理的各种模式本身是可以复制的。相关研究统计，在我国332个地级行政建制中，已知采用“网格化治理”的数量至少为168个。但各地实施成效有很大差别，笔者基于宁波市鄞州区东吴镇的调研，认为在提升网格化治理成效方面，至少有两个因素值得注意，即工作机制的合理设置和工作人员积极性的调动。

工作机制创新

东吴镇在网格化管理的工作机制上采取一些创新措施。2015年，东吴镇在浙江省的网格化治理中率先建立了社会服务管理综合指挥室。综合指挥室指挥长由乡镇主要领导担任，其他班子领导和相关职能部门负责人担任指挥室成员。日常工作由党政办、网格办承担，统筹协调处置区域内各类社会问题与网格信息事务。此外，不同对口设置网格专干员。比如，在综治（信访、禁毒、外口）、司法（调解、社区矫正、普法）、安监（消防、隐患排查、食药监）、农办（山林、水库河流）、城建（环卫、违建）、派出所、交警中队、城管、市场监管等职能部门落实23名网格专干，在12个行政村建立12名网格督导员（机关联村班干部），开设平安通手机账号系统，负责各部门信息流转处置工作。

建立综合指挥室的目的是为了更全面和更快速地处理基层突发事件。在工作机制上，一是实现了突发事件流转全面信息化。当突发事件发生后，网格管理人员迅速将事件通过手机等电子化手段上传，以电子派单的形式在网上进行分流移交、处置办理、限时办结。二是对事件进行分类处理。突发事件被分为简单性事件、一般事件和重大事件等类别。如果是简单性事件和一般性事件，逐级上报逐级处理就可以了。重大事件一般会通过综合指挥室报送该中心负责人。如果重大事件涉及跨别的区的，则通过综合指挥室进一步上报到鄞州区的公共信息平台，由区一级统筹处理（见图1）。

图1 东吴镇社会服务综合指挥室的运转机制图

这种工作机制的设置，首先使不同层级之间的对接更高效。通过社会服务综合指挥室（站），网格信息的报送对接，由过去的“多对多”转变为现在的“点对点”。过去网格长或者网格员报送事件信息，虽然可以通过手机等电子化手段报送，但是作为信息接收者的镇一级相关人员是分散的——既可能是镇相关职能部门人员，也可能是镇综治办的协调人员——虽然信息传递的速度很快，但是报收信息的对象并不明确，所以称之为“多对多”。而现在网格长或者网格员报送的信息，首先汇集到村社会管理服务站信息平台，然后通过它再按照事件的不同类别进行处理，其中一部分再上报到镇社会服务综合指挥室，由它统一进行信息的流转：或转镇职能部门；或转镇矛盾研判调处中心；或进一步上报区的公共信息服务平台。从而实现了信息报送对接的“一对一”。

其次是同一层级之间事件处理的综合化。决定基层管理效率的关键之一在于“综合化”——也就是由过去单一的管理方式向现代的综合的治理方式的转变。具体到东吴镇，过去由基层网格长或网格员报送上来的信息是分散的，处理过程中往往还要由综治办重新协调别的部门，这就造成了事件处理成本的提高和协调难度的加大。而通过这个综合指挥室，不同职能部门可以立即知道本部门要处理的相关事件，并且限时把各类事件综合性处理，从而降低了事件处理的成本、提高了事件处理的效率。

考核激励机制创新

一是考核对象精细化。考核对象包括网格长、网格信息管理员和网格专干员三类，实现了考核对象的全覆盖。并且不同的对象进行不同内容的考核。对于网格长而言，主要考核其对网格内情况的掌握、重点人员的了解；走访频度和事件上报流转频度等。对于网格信息管理员而言，主要考核其日常台账（也就是日常会议、活动和报表的登记情况），村一级信息平台报送事件流转的频度，以及信息的登录情况等。对于网格专干员而言，主要考核其对事件往相关职能部门报送和流转的准确性。

二是考核内容精细化。早在东吴镇进行网格化治理之前，也搞过类似于网格化的“包片治理”，但效果并不理想。其中一个重要原因是考核内容较粗。因此，在开始网格化治理之后，东吴镇把考核内容进一步细化，让考核指标“落地”。比如，对于网格的掌握情况，就包括人口户数以及各类人员情况，并进一步细分为精神病人员、刑满释放人员、社区矫正人员、吸毒人员、重点上访人员、重点青少年、危险品从业人员和困难人员等8类。这样一来，网格长和网格员可以更详尽地了解其网格内人员的构成情况——而不仅仅是流于表面的人数等基础情况，同时使镇综治办（即该镇网格化治理的牵头部门）考核网格长和网格员的指标进一步细化和规范化。

三是采取积分制。积分制的好处是把网格管理人员所应当承担的各种事项的重要性转化为分数衡量，从而易于比较和奖励津贴的计算，并且一目了然。例如，网格长或者网格员每上报一条有效信息积4分，每个积分奖励5元人民币。每个季度末，镇综治办（即该镇网格化治理的牵头部门）会把每个网格长或者网格员的有效信息进行积分换算和累加，并折算成津贴额发放给网格管理人员。平均而言，每个网格管理人员每个季度的积分在60分左右，这意味着相关人员凭报送事件信息可以获得每个季度300元人民币左右的津贴奖励。其它常规事项也按同样办法实行积分换算。这样一来，每个网格管理人员每个季度可以获得约500元左右的额外津贴奖励。

四是采用分类激励措施。东吴镇综治办（即该镇网格化治理的牵头部门）把所有上报事件分为两个大类和若干小类。大类按过程分类，分为采集和处置两类；小类按缓急和重要性分类，分为普通事件和额外奖励事件，后者又进一步分为一般事件、重大事件和特大事件。由此制定不同积分权重来进行奖励。当然，对于东吴镇这个人均GDP在鄞州全区排名榜首的富裕地区的基层网格工作者而言，每个季度500元人民币并非很大的奖励。但这里有一个前提要注意，就是网格工作即使不给额外津贴也是必须要完成的工作，因此这相当于在劳动量不变的前提下给出了额外的奖励，这种激励力量因而是不可忽视的。

网格化治理的进一步完善

东吴镇的网格化治理措施的成效主要体现于效率的提升，但在由管理而治理的发展上仍有所欠缺。

其一是网格化治理的工作内容有所偏差，过于偏重事件处置，在服务职能上有所欠缺。网格化治理应强调系统治理和综合施策。调节利益关系和社会关系的目标不能只是“维稳”，而是旨在实现共建共享的社会治理新格局。为此，应当通过网格化治理措施的综合化——除了维稳之外，更多地实现网格化治理的社会职能，即加强公共服务和社会服务，强调网格工作人员在社会保障、公共卫生、社区文化活动中的职责，使网格化治理中更多的体现对居民的服务职能，而非只是让他们成为被登记、被上报的对象。

其二要实现网格员的本地化。基层中的各类事务都是具体的，生活化的，网格员不仅需要对上负责，更需要基层生活情境中的一份子，在基层社区中拥有广泛的社会联结。现实中网格员经常由大学毕业生担任，但流失现象较为普遍。这既是人才的流失，也会造成工作进程的不稳定。事实上，从外引入的大学生经常也不能融入本地的生活。为此，应当考虑在网格员的配置上以本地居民为主，尤其是已婚女性，以此保障工作的深入和稳定。

（冉昊，中共中央党校科社部副教授/责编 张栋）