精准扶贫：政策困境与思考

李丹

精准扶贫：政策困境与思考

李丹

贫困仍是一个全球性的重大问题。作为区域性贫困面最大、贫困程度最深、贫困人口最多的贵州，是未来四年中国扶贫攻坚的主战场、决战区。贵州各级党委和政府按照习近平总书记在贵州召开的“6·18”会议上关于扶贫开发“六个精准”“四个一批”和要“把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好‘十三五’时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫”等重要指示，始终把精准扶贫作为全省工作的重中之重，为消除贫困不断探索、不懈奋斗。为进一步提升贵州精准扶贫实效，确保在2020与全国同步建成小康社会，客观分析精准扶贫工作中存在的问题与难点，并提出相应的对策和改进路径，就具有非常重大的现实意义。

一、精准扶贫的政策困境

近年来贵州对精准扶贫的不懈探索，被国务院副总理汪洋称为“贵州模式”。但与习近平总书记在贵州调研时的“六个精准”要求相比，用“精准”二字衡量，仍然存在不少的差距与短板。集中表现为：

（一）贫困识别制度设计短板

现行的“识别程序”“识别标准”“规模控制”等制度设计，与真实贫困情况仍有明显的差距，形成了贫困识别的制度设计短板，使识别不够精准。

现行识别程序的第一关是“申请评议”，即是不是贫困户，首先要进行个人申请或村组干部提名后评议。而申请人与村里的人缘关系，特别是与村干部关系，一定程度上影响着评议的公平性与全面性，这种程序上的表面合理掩盖着事实上的不合理。黔党办发〔2015〕20号文件力图用遍访贫困村贫困户的办法杜绝这种状况，但由于贵州贫困的地方往往都是村民居住分散、交通十分不便的地方，一些事实上的贫困户是难以访到的。

“识别标准”的设计也存在漏洞。现行“识别标准”主要以收入作为评判标准，对突发事件可能引发的返贫没有充分考虑。以收入作为单一标准一方面会因农村真实个体收入难以及时、准确获得，且存在难测量性、难有效统计使识别不精准；另一方面也可能因收入之外其他因素可能造成的贫困（如因学、因病、因婚等支出性贫困）缺乏制度设计而使识别脱离真实的贫困情况。

现行的“规模控制”也使制度设计与实际存在矛盾。由上到下进行贫困户指标分配，从而形成贫困总规模的“规模控制”的制度设计，容易造成“被脱贫”或因区域不同而导致脱贫状况不同的状况。省政府办公厅工作队在丹寨的遍访中就发现，全县由于指标分解导致识别对象不精准高达17.1%，扬武镇和排调镇更是高达38.4%和33.1%，兴仁镇“被贫困”户达5.7%。贫困人口自上而下层层分配指标的规模控制，导致“凑数贫困户”与“遗漏贫困户”同时存在。

（二）贫困帮扶手段措施短板

现行的“帮扶手段”“帮扶门槛”“无差异规定”等目标设计，与帮扶对象真实需求有明显差别，形成了帮扶手段等的短板，使帮扶不够精准。

现行帮扶手段主要是提供部分资金、赠送生产资料、修建改造贫困群体住房或提供日常生活用品，这与贫困户致贫原因的多样性不一致，达不到帮扶精准的要求。农村贫困户致贫的原因具有多样性，帮扶对象的要求也有多样性。帮扶手段相对的单一性与帮扶对象要求的多样性，造成项目安排不够精准、资金使用不够精准、措施到户也不够精准。这就要求应针对贫困村和贫困户的具体情况采取相应的扶贫手段和措施。但有的帮扶活动只关注生产环节，关注把扶贫资金花出去，而不重视生产出来的产品是否能卖出去，导致扶贫效果大打折扣，甚至出现越扶越贫的现象。

现行“帮扶门槛”的规定也让扶贫手段难以精准。精准扶贫的根本要义是精准。精准就要应扶尽扶。但一些帮扶项目的“帮扶门槛”就让一些贫困户因达不到要求、无力承担而得不到扶持。而让一些扶贫项目的受益者变成了能够承受入门要求的非贫困户，在某种意义上扶贫变成了帮富。如水窖、沼气等项目就要求农户的配套资金要达到50%以上，真正的贫困户却无力承担；又如移民搬迁扶贫则因贫困户负担不起配套搬迁成本而出现“越穷越不能搬”的现象；产业扶贫项目上技术、能力和资金等规定，也使真正的贫困户难受益；“两项制度衔接”的规定（帮扶资金的70%，要用于贫困群体，进入贫困群体的资金中70%要用于产业发展）本意很好，但与贫困对象的需求、与贫困村寨的实际需要并不完全相符。

种种“无差异规定”使那些需要解决交通、水利、农业生产条件的地方难以得到项目、资金的安排。尽管贵州前两年就宣布实现了村村通，但不少地方实际上是只通到了村的边缘或村办公所在地。居住分散、山一家水一家是贵州农村的最大特点。不少地方并乡建镇扩村后，以前的小乡成了现在的村，村村通不等于农村交通就解决了。因而在这些地方，村村通实际上只是乡乡通。在交通、水利、农业生产条件都还是问题的地方，把70%的资金用于产业发展是不现实的。硬性执行这一政策的结果，只能是不贫的地方成了扶贫的地方，富了大户，穷了贫困户。特别是面对区域性的整体贫困，如果不把长期困扰地区发展的水电路等问题解决，不和精准扶贫的相关措施一起推进，返贫率是比较高的。

（三）扶贫管理贯彻落实短板

现行的“逐级加码”“生搬硬套”“锦上添花”等，使扶贫管理难以做到精准。

贵州这种贫困面大、贫困程度深的地方，要不拖全国的后腿在2020年同步全面建成小康社会，现在离目标要求只有4年的时间，其难度可想而知。这种难度也造成了一些地方下达目标任务时，倾向于加重任务将脱贫时间逐级加码提前的现象，一些地方甚至以非正常方式去完成年度脱贫任务，一些地方的农户只要享受了某项惠民政策，统一被率先“摘帽”，结果部分农户刚刚评为贫困户，还未获得多少实际帮扶就已经被“脱贫”了，结果是陷入了脱贫——返贫——脱贫——返贫无限循环之中。

一些地方不顾当地实际，逐级加码赶进度，重脱贫数量而轻脱贫质量，如一些地方生搬硬套将中央“五个一批”要求层层分解，进而一一对应分批次完成脱贫任务。从整体上对贫困状况进行这样的划分是正确的，但具体到一乡一地，农民的致贫因素较多，强行按五个一批为依据施策脱贫到户，其针对性和有效性必然大打折扣。为了适应统一要求，基层部门只能“认认真真搞形式，正正规规填表格，恭恭敬敬迎检查”。

一些地方以“吃偏饭”的方式集中资源塑造典型、打造样板、追求形象的做法，把理应全域覆盖并更加注重“雪中送炭”的精准扶贫，变成了突出政绩的“锦上添花”。“锦上添花”脱贫容易引发扶贫工作的“急功近利”，而那些自我发展能力和承担风险能力低的“脱贫”人口，因灾、因病返贫现象也就显得格外突出。这种因灾、因病返贫的人口因相关部门动态跟踪管理的滞后，难以再次及时纳入扶贫范围，从而形成了扶贫管理上的新矛盾新问题。

二、关于提升“精准度”的若干思考

贵州要在未来4年与全国同步建成小康社会，打赢精准扶贫攻坚战，既需要借助外力，需要八方支援，也需要全省人民上下同心共同出力，更需要贫困地区贫困农户自身发力。在精准扶贫上，需要在思想上进行强化，体制机制上加强更新。根据调研中发现的问题，我们认为，当下贵州的精准扶贫，还应在以下方面努力，不断提升其“精准度”。

（一）强化精准扶贫的相关理念

理念是看法、思想、观念中的正确部分，是行动的先导。贵州进一步实现精准扶贫，必须树立新的理念。当下，应着力于三方面理念的强化。

强化五大发展理念促进精准扶贫。用五大发展理念促进精准扶贫，就是要用创新的理念探索扶贫方式，用协调的理念配置扶贫资源，用绿色的理念优化扶贫环境，用开放的理念扩大扶贫空间，用共享的理念积聚扶贫力量。农村扶贫既要在物质扶贫上下功夫，更要在精神扶贫上着硬力；既要在借力扶贫上大做文章，又要在调动贫困农户内生动力上多想办法；既要输血，更要造血，最大限度调动当地群众的积极性，变要我发展为我要发展；既要在增加农民收入促进地方发展上见实效，又要在保护生态环境保护绿水青山上有明显作为。只有在五大发展理念的指导下，才能促进精准扶贫。

强化法治理念保障精准扶贫。精准扶贫的精准需要有法可依，更需要执法必严、违法必究做保障。需要有制度保障贫困人群获取必要的资源和发展的机会。贵州省人大常委会颁布的《贵州省扶贫开发条例》，是以法治理念实现精准扶贫要求的体现。《条例》对扶贫对象、政府职责、项目管理、资金管理、保障措施、法律责任等做出了较为明确的规定。但从长远发展看，“条例”仍不适应贵州贫困人口的复杂情况。贵州贫困人群的主体是农民，但城市也有。随着城乡发展差距越来越小，城镇和农村贫困的原因趋于相似，都需要解决大病看不起、养老有困难、无力支付非义务教育经费、就业困难等问题。

强化人民至上理念统领精准扶贫。强化人民至上理念统领精准扶贫，就不仅要解决他们的温饱求生存问题，也要解决好他们“期盼更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”的诸多要求。更要解决好他们“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的期盼，把贫困地区人民对美好生活的要求和期盼变成扶贫的行动，把他们对民生的诉求变成生活的现实，让人民群众有更多的幸福感、更多的获得感。

（二）再造精准扶贫的体制机制

正确的理念必须有坚实的行动，坚实的行动又需要科学的体制机制做保障。贵州要啃下扶贫这个硬骨头，并实现其精准，必须以“大扶贫”的思路在精准扶贫的体制机制上再探索。

以“大扶贫”思路再造协调机制。要让现有的493万农村贫困人口走出“锅底”，不只是某一单位的事，也不只是贫困地区的事，而是全省的大事，需要借全国之力，举全省之力。要在这么短的时间内完成这么艰巨的任务，特别需要发挥社会主义制度“集中力量办大事”的政治优势，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。近年来诸如“党建扶贫”等制度的探索，解决了很多贫困地区自身难以解决的问题。但还需进一步强化相关制度安排，形成精准扶贫的制度合力，有效整合集中各种资源，实现精准发力。

以“一盘棋”思路再造资金使用机制。项目精准与否，基层最有发言权，应赋予县级部门更灵活的项目资金自主权、调配权、审批权。逐步扩大基层扶贫部门的资金使用与人事管理权限，允许基层扶贫部门根据最为迫切的现实需求，因地制宜适度调整扶贫资金的使用范围。最大限度地将扶贫资金投入贫困村民受益最直接、最有效、对贫困户增收和生产生活条件改善作用最显著的项目，实现扶贫资金效益最大化。

以“打硬仗”思路再造用人机制。贵州的扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。需要一大批敢于啃硬骨头、善于攻坚拔寨的人。要继续实施“第一书记”驻村扶贫制度；探索建立思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀干部提高级别到贫困村工作一定期限的制度；建立对扶贫攻坚中做出实绩、贫困村民满意的干部优先提拔重用机制；建立提高扶贫攻坚第一线啃硬骨头、攻坚拔寨干部更高待遇的机制。

以“大决战”思路再造指挥机制。以“大决战”的思路为指导，建立科学权威的精准扶贫指挥机构。在省级层面，应建立全省统一的领导机构，统筹全省的精准扶贫。赋予指挥机构相应权力、明确相关职责、提供必要保障，确保指挥机构有根据总体目标组织协调，根据任务需求组织协调，根据动态发展组织协调，确保资源整合集约使用，确保科学管理提升扶贫效益。

以“零容忍”思路再造问责机制。建立更严格的责任追究和惩戒机制。对履职不当，作风不实，扶贫工作中为政不廉、为政不力等进行问责。采取责令整改、通报批评、责令做出书面检查、诫勉谈话、效能告诫、停职检查直至党政纪处分等方式明确问责方式。严格按照受理问题线索、组织开展调查、做出问责处理、督促问责执行的步骤，进一步简化程序，快查快结。对给予通报批评的单位、个人取消当年评先选优资格；被诫勉谈话的问责对象，取消三年评先选优和推荐选拔任用资格；受到效能告诫、停职检查、调离岗位、责令辞职、免职或建议免职、解聘或辞退等问责的，责成相关部门按照程序处理。

（三）聚合精准扶贫的社会力量

社会力量是推进精准扶贫的重要生力军，是补齐政府扶贫“短板”的重要措施，也是推动贫困地区和贫困群众脱贫致富奔小康的重要力量。要广泛调动社会各界参与精准扶贫，凝聚全社会力量形成精准扶贫强大合力。

搭建社会参与的精准扶贫平台。激发动员社会力量参与支持精准扶贫，要有好的平台和载体。要依托互联网和移动网络技术，结合建档立卡工作成果，创新社会参与机制，建立统一的社会扶贫工作信息交流平台，丰富精准扶贫载体，让有志于扶贫事业的人及时了解贫困地区和贫困人口情况，想扶贫的能参与，想捐赠的有渠道。扶贫善款阳光操作。

出台社会参与扶贫的激励政策。出台对农业产业化龙头企业参与扶贫在资金扶持、贷款贴息、土地流转、“上市”融资、基地建设、兴办农业产业协会、专业合作社和荣誉申报等方面应给予重点倾斜的政策。出台支持社会力量在遵循市场经济规律、义利兼顾的基础上，通过投资兴业、培训技能、吸纳就业、捐资助贫等方式向贫困地区转移的政策。出台对参与精准扶贫做出突出贡献的社会力量在政府项目资金、政治安排和社会安排、各种评比表彰荣誉等方面给予优先考虑的政策。

大力倡导企业参与精准扶贫。鼓励国有企业发挥资金、技术、市场、管理等优势，通过资源开发、产业培育、市场开拓等多种形式到贫困村投资兴业。支持各种企业到贫困乡村开展实用技术、生产技能、经营管理等技能培训，引导企业通过基地带动、订单合同收购等模式，密切与贫困户的利益联结机制。倡导企业捐资扶贫，结对认亲。

积极引导社会组织参与精准扶贫。支持各类社会团体各种社会组织，开展志愿者服务、专业人才支持、扶贫募捐等多种形式积极参与扶贫。积极为社会组织参与社会扶贫提供服务。积极孵化和培育与扶贫相关的社会组织，强化社会扶贫公益组织的培育发展，降低扶贫性社会组织注册门槛，优先发展具有扶贫济困功能的各类慈善组织，支持社会组织承担扶贫项目实施。按照公平、公开、公正的原则，支持各类市场主体和社会组织通过公平竞争承接适合市场化方式提供、社会力量能够承担的公共扶贫服务，解决实施精准扶贫过程中面临的组织资源供求失衡矛盾。

广泛动员个人参与精准扶贫。倡导积极的“我为人人、人人为我”的全民公益理念，引导社会各界人士通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与扶贫，畅通社会各阶层交流交融、互帮互助渠道。引导爱心人士就近就地赴贫困农家送温暖；鼓励社区、学校、商场、超市等设立捐助站，方便居民捐资或捐赠闲置物品；支持开展慈善义演、义拍、义卖、义展、义赛等活动，拓宽社会爱心人士参与扶贫渠道。动员社会各界爱心人士与贫困村的困难群众开展结对帮扶。鼓励和支持青年学生、专业技术人才、退休人员和社会各界人士参与扶贫调研、助教支医、文化下乡、科技推广、创业引领、资源开发等扶贫志愿者活动。

（四）重构精准扶贫的信息系统

以大数据为引领，积极探索用数据甄别、数据决策、数据管理、数据考核的精准扶贫。突出数据精准性、体现数据有效性，重构精准扶贫的信息系统。

重构大数据管理的台账系统。实施“一云助力、多端协力、多方合力”，一家建设、多家使用、齐抓共管的及时登记、汇总、分析重点贫困村、贫困户的扶持情况和扶持效果，保障申报、管理、考核一体的动态信息系统，实现管理的正规化、科学化、精确化。运用信息化手段对贫困农户实行一户一台账、一户一脱贫计划、一户一扶持措施，底数清、问题清、对策清、责任清的台账系统。通过贫困户关键指标的动态化对比分析与统计，及时发现导致农户发展能力不足或贫困状况恶化的关键因素，有针对性地落实精准扶持措施。

重构大数据管理的增、减贫系统。建好绿色数据中心基地、集成电路产业基地、大数据创新应用示范基地、智能终端制造基地和大数据自由流通港；大力发展大数据核心业态、关联业态和衍生业态；强化大数据信息基础设施、人才、政策法规要素；促进大数据全产业链、全治理链和全服务链发展。用大数据信息系统监测发现农户脱贫返贫或新贫困户产生情况。及时根据“增贫”“减贫”情况，重新确定扶贫对象，根据贫困户“进出”实际精准实施帮扶对策。

重构大数据管理的动态监测系统。改革以年人均收入为贫困户识别的单一指标，建立和完善农村贫困多尺度、多维度识别方法。将农户收入能力、可支配能力、消费能力、变化情况有机结合起来，建立贫困人口识别与评判综合指标体系。重点对贫困户进行分区（片区、流域）、分类（不同对象）、分级（贫困程度）识别，构建不同类型的贫困人口动态信息库。更加准确地瞄准真正的贫困农户，实施差别化的靶向扶贫。加大对脱贫户的后续跟踪与动态监测，准确掌握其脱贫后在生产、生活中遇到的新困难、新问题，并给予适时指导、适当帮扶，避免一些典型贫困地区的脱贫户因主客观因素重新返贫，讲求精准扶贫、精准脱贫的可持续性。

（五）建强精准扶贫的组织保障

精准扶贫，关键在党，关键在人。关键在党，就是要有一个坚强的能把政府的扶贫政策同调动群众参与脱贫的积极性统一起来、把改善生产条件同改善生活条件统一起来、把发展经济和发展社会事业统一起来的农村党组织；关键在人，就是要有一批信心坚定、勇于担当，把脱贫职责扛在肩上，把脱贫任务抓在手上，保持顽强的工作作风和拼劲，满腔热情做好精准扶贫工作的基层党组织负责人，要有一批不藏私心、不谋私利、任劳任怨为民办事的党支部书记。

建强贫困乡（镇）扶贫组织。要全面打好精准扶贫攻坚战，贫困乡（镇）必须有一个强有力的主抓扶贫工作的领导机构。有一个有固定机构编制、固定工作人员、固定办公场所、固定工作经费的财政全额拨款事业单位性质的办事机构，为精准扶贫提供坚强的组织保障。

建强贫困农村基层组织。加强村支“两委”建设，选好配强村（社区）两委班子。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀机关干部到村担任第一书记，切实把农村基层组织建设与扶贫工作有机结合起来，以党建带扶贫，以扶贫促党建，做到党建扶贫双推进。探索通过政府采购方式，发挥民间组织作用，不断提升贫困农村治理体系与治理能力的现代化建设，打通精准扶贫“最后一公里”。

建强贫困村党支部书记。按照以德为先、德才兼备的原则选拔吸收道德素质高、工作能力强、具有一定文化知识的人员为村党支部书记。建立村支部书记精准扶贫专题培训制度和继续教育制度，加强扶贫理念和业务技能的学习培训，不断提高村支书的综合素养。探索通过招标程序购买具有较强人员优势和技术实力的第三方机构的服务，与村支书共同开展精准扶贫工作，在工作实践中不断提升村支书的专业技能。

（作者单位：中共贵州省委讲师团）

责任编辑：刘有祥