发展PPP模式的难点与对策

张平

摘 要：经济新常態下，制度变革、结构优化和要素升级是中国经济发展的新动力，PPP模式能促进政府转变职能，是发挥市场资源配置效应的有效途径。本文通过对PPP模式在我国现阶段实施的难点分析，提出发展PPP模式的对策。

关键词：PPP模式 难点 对策

一、发展PPP模式存在的难点

1、法律法规体系不够健全，风险的不确定性增大

PPP项目的实施必须有专门的法律法规来保障和规范，但目前我国还没有形成完备的法律法规体系，而PPP模式的特殊性要求对招投标、税收优惠和项目等问题，做出特别规定，不确定性的增加影响了社会资本进入的积极性，如采用特许经营方式提供医疗服务的医疗领域，由于公共机构与私人机构需要探讨出一个专业化的投资方案，但是由于人口数量的变化、新型疾病的出现都有可能使得医院和市场的环境发生变化，其招标过程冗长且不确定性较大，使得医疗领域对私人机构的吸引力下降。

另外，PPP项目实施的法律法规存在明显的地区差异，地方政府出于本地区经济发展的需要会采取一些限制措施来限制外地资本的流入，这种千差万别的政策机制，造成地区之间联动机制差，与此同时，我国所推广的PPP发展模式水平与国外也有差距，相关涉外项目也会存在国别差异，当纠纷发生时，解决的难度系数比较大。

2、 项目运营难度大，资金成本高

PPP模式参与的对象与公共设施相关，公共设施的建设除了周期长以外，后期管理与运作也是长期工程。如交通、医疗和供水三大行业基础性建设，这是公共事业所服务的主要领域，这些领域中的公共服务，一般需要提供系统化的渠道，而这些领域的硬件建设通常耗资巨大、投资回报慢、资金占用时间长，在政府引资的初期，企业需要大量的资本注入，在项目建设的后期，其运作同样需要消耗大量的人力物力投入，并且其后期的运作成本可能更高，在这种情况下，私人机构可能会面临流动性不足的风险，出于盈利的目的，企业有可能抽逃资金，从而降低自身的风险，在这种两难选择中，企业和政府就存在博弈问题。博弈的结果可能会直接或间接导致运营成本的高攀，运营的风险也会随之出现。

3、 PPP融资、经营风险难以把握

从各地实践情况来看，PPP项目主要由企业和地方政府联合出资成立的项目公司（SPV）来运作，但目前无论是国企还是民企资金流都不够充足，企业作为主要的出资方，寻找融资就成为其必然的选择，与此同时，由于基于项目载体SPV融资大多数没有存量资产，在抵押上没有优势，作为临时成立的项目公司，政府和私营机构也不会提供全额担保，一旦项目运营失败，金融机构却只能追索到SPV项目公司，对于金融机构来说其风险较大。因此，对PPP项目的融资，急需打破现有的信贷政策限制，加大新的资金供给。对于SPV运营能力的不足，应该鼓励联合体参与投资、运营和建设，使各公司共同分担融资风险。同时也可以探索尝试各类联合体模式，如担保+PPP、基建+产业+金融、基金+基建等。

PPP模式下，私人机构面临的风险与一般商品市场不同，它不仅需要面对市场的考验，还面临着行政的风险，而行政风险一般会具有更大的危险性。PPP模式下一些地方政府为了吸引私人机构的投资，有时会隐藏对一些关键性指标和数据，这种情况的发生会增加企业在投融资以及风险评估时的风险，另外，政府在履行监管者职责的同时，有时也会干预私人机构对项目的预期。这种越级干预、黑箱监管的模式也会极大影响私人机构的投资的积极性。

二、发展PPP模式的对策

针对现阶段我国发展PPP模式存在的难点，本文认为要从以下几方面着手解决：

1、加快推进PPP法律法规体系建设，建立规范系统的监督管理机制

PPP运作过程中面临着程序繁杂、内容繁多的问题，涉及的内容涵盖合同、税收、特许权等许多方面，而如何平衡好政府、企业以及消费者三者之间的利益关系，是亟须解决的难题。由于PPP模式在我国推广运营的时间比较短，我国公用事业领域中的与此相关的法律法规体系还不成熟，法制建设进程还远远落后于实际发展的需要；另外由于基本性立法的不足，目前部分法律法规还存在着以部门利益为主导的现象，法律法规与制度缺乏紧密的联系，条款冲突与内容模糊的情况时有发生，相关法律框架的缺失使得企业、政府、消费者三者之间的沟通成本上升。

因此，必须将相关活动纳入法律框架，作为整个项目运作的指导者和监督者，政府部门必须从公共利益的最大化的立场出发，设计一套规范化、标准化的PPP运营体系，对项目运作的流程提供政策服务和技术指导，保证项目有序推进，促使运作过程的公开、公平、公正。

与此同时，也要强化政府对PPP项目的监管职责，地方政府在PPP模式中，既是履约者，又是监管方，对于与公众利益密切相关的活动，政府既要对企业参与方的利润目标进行调节，保证企业主体参与方能够得到合理的收益，同时也要维护公众利益，更妥善地处理三者之间的关系。

2、培育契约精神，积极推动PPP模式下非正式制度的建设

在现代公司治理过程中，由于企业的外部成员如部门主管、债权人等的监督不力，企业的内部成员如经理或者工人直接掌握了企业的实际控制权。内部人通过对企业的控制，追求自身利益的最大化，损害外部人的利益，这就是“内部人”问题，在这个问题上，青木昌彦指出：“在转轨国家中，在私有化的场合，大量的股权为内部人持有，在企业仍为国有的场合，在企业的重大决策中，内部人的利益得到有力的强调”[1]。PPP模式下，这种情况也有可能发生，当企业正式制度规则与其成员的利益和偏好不一致，如果由于显性的正式制度的不完善使违约成本很低时，组织成员往往倾向于打破正式制度规则的束缚，隐性的非正式规范成为行动选择和资源配置的主要原则。面对复杂多变的市场环境，私人部门有时由于无法对政府的行为进行合理的预期，当其自身利益无法得到政府的有力保障时，必然会导致私人部门的信心不足，对自身回报所做的预期能力下降，从而影响他们参与这种合作制的积极性。

因此，为了降低交易与沟通成本，除了法律法规的保障外，政府等相关部门还应该积极推动、培育新型契约精神，积极推动PPP模式下非正式制度的建设，使经济运营过程中经济主体之间的自由、平等、互利、公正原则内化于心，外化于行。作为正式制度供给的补充和创新，PPP模式更广泛的发展应以法治化为前提，以诚信的契约精神和商业文化为铺垫，提高对契约精神的认同，从而培育良善和谐的经济文化氛围。

3、 整合服务PPP金融资源，创新金融支持模式，多方合力支持PPP机制推广

在PPP项目上，建立健全金融协调机制十分重要，在现有金融监管制度下，建议成立PPP联席小组，“一行三会”需要专门就保险、信托、证券等支持PPP项目的问题进行研究，加强同财政部、发改委的联系与沟通，充分估量PPP发展对整个金融市场和金融生态环境的影响，在制定与执行货币政策的过程中，要充分考虑PPP模式的影响，同时应该建立多元化的融资渠道，整合跨行业资源，综合运用信托、基金、商业银行贷款、资产证券化等金融工具，形成合力，提升融资效率和融资方式的灵活性，努力发挥PPP模式的优势。

另外，在构建PPP综合服务体系过程中，要有针对性，对不同地区采取区别性政策。对于经济实力薄弱、资金量小的农村、西部等欠发达地区，要重点突出开发性和政策性金融的作用，努力推动国开行等政策性金融机构为PPP项目建设提供“贷款、租赁、投资、证券”等综合性的金融服务，同时联合其他保险、证券公司等金融机构以委托贷款、银团贷款等方式，提高PPP融资的可获得性，拓宽该地区PPP项目的融资渠道。在经济强劲、金融服务体系比较健全的东部及中西部发达的地区，应该发挥商业性金融机构在利率定价、市场退出、产品创新等方面的优势，努力激发市场活力，“让市场在资源配置中起决定性作用”的思路贯穿于PPP金融服务的过程中。