试论高校领导体制的历史变迁及主要特征

【摘 要】我国高校领导体制变迁经历了曲折的历程，高校领导体制和领导能力不仅决定高校的发展前景，更体现着建设中国特色社会主义大学的内在要求和培养中华民族伟大复兴亟需人才的根本要求。我国高校管理体制主要是以党委领导制为主，主要经历了高校领导体制的借鉴探索、曲折推进和形成发展三个时期，每个时期都呈现为不同的特征，高校领导体制的变迁是高校管理曲折发展逐渐走向成熟的过程。

【关键词】：高职院校；领导体制

高校在新的历史时期迎来了前所未有的发展契机，而高校领导体制和领导能力建设决定着高校的发展前景。建设中国特色社会主义高校必须坚持党委领导下的校长负责制，这是高校科学管理的制度保障，也是推进高校稳定、健康发展的关键所在，同时也是加强中国共产党自身建设的重要方面。

我国高校领导体制经历了曲折的变迁过程，从建国初期的校长负责制到今天的党委领导下的校长负责制大致可划分为七个时期。即校长负责制时期（1949--1956）、党委领导下的校务委员会负责制时期（1956--1961）、党委领导下的以校长为首的校务委员会制时期 （1961--1966）、党的“一元化” 领导时期 （1966--1976）、党委领导下的校长分工负责制时期（1976--1985）、党委领导下的校长分工负责制”和试行“校长负责制” （1985--1989）、党委领导下的校长负责制时期 （1989 至今）。由此可见，我国高校管理体制主要是以党委领导制为主，但每个时期都有每个时期的特征，高校领导体制的演变迁是一个曲折发展逐渐走向成熟的过程。

一、高校领导体制的借鉴探索时期

（一）校长负责制时期（1949-1956）

1949年新中国成立后，政府为加强对高等教育的管理，学习苏联“一长制”经验，逐步对我国高等教育行政管理体制进行改造，实行校长负责制。主要做法是在高等院校成立校务委员会临时管委会行驶管理学校的权力，其特点是中央集中与分工管理相结合的行政管理方法。1950年8月教育部颁布《高等学校暂行规程》，对“大学及专门学院采取校（院）长负责制”做了规定，即“代表学校；领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜；领导全校（院）教师、学生、职员、工警的政治学习；任免全校教师、职员、工警；批准校（院）务委员会的决议。”[1]这一规程指出了高等学校采取校长、院长负责制，校长由政府任命，负责高校的全面管理工作，负责高校的一切重大事务。党的组织实行党组制，党组成员不领导学校行政工作，与高校行政管理之间没有关联，和高校行政管理者一样都以行政负责人的身份贯彻执行党和国家的教育方针政策。从《高等学校暂行规程》的颁布，可以看到这一时期校长具有较高的高校管理权利，与党组织之间没有领导与被领导的关系。校长负责制时期通过成立校务委员会作为临时管委会，拥有具体管理高校的权力，其特征是管委会集体负责并实施少数服从多数的民主管理原则。这一时期是按照制度文件要求，延续原校务委员会制度，在维持高校管理制度的基础上进行渐进式改造，为我国高校领导体制变迁及党政职权划分奠定了基础。但是，在管理过程中，校长权利过大而容易脱离党的领导，不能很好地发挥党的领导作用。

（二）党委领导下的校务委员会负责制时期（1956-1961）

1956年，我国社会主义改造的基本完成，我国认识到不能机械地盲目照抄照搬国外经验，高等教育也迎来新的发展契机。中共“八大”召开，修改了党章，要求党在高校的基础组织中实行党组制，党组成员是行政负责人，在行政管理中行使领导和监督的职能。1958年9月在《关于教育工作的指示》中，指出高校实行党委领导下的校务委员负责制，党委全面领导高校的行政管理、教学、政治思想教育和生产等工作。这一文件的颁布使党委开始具体管理高校的行政工作，校务委员成为党委领导下的权利机构，校长是校务委员的主体，校长的行政管理作用受到抑制。高校领导体制这一时期的特征是突出党委对高校工作的领导作用，但由于没有明确规定校长应有的地位和职权，表现为校长职权的缺位，校务委员没能发挥其管理高校的作用，导致高校行政管理和学术管理、教学科研等工作受到影响，这种党政不分、党委包揽行政事务、以党代政的管理制度抑制了行政事务管理和校长作用的发挥，使高校不能实现有效的管理，对高等教育发展产生负面影响。

（三）党委领导下的以校长为首的校务委员会制时期 （1961-1966）

1961年，针对党委领导下的校务委员负责制中校长权力不能有效发挥，导致高校管理不利的弊端，党和国家开始对高等教育领导体制进行改革。1961年9月，中共中央教育部颁布《教育部直属高等学校暂行工作条例》指出：“实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制，充分发挥校长、校务委员会和各级行政组织的作用。”[2]此条例实行以校长为首的校务委员会负责制，校务委员会是高校设立的集体领导的组织，校长成为国家任命的高校行政负责人，主持校务委员会和高校日常工作，关于学校的重大问题需提交到校务委员会讨论决定，校长负责组织执行。“高等学校的党委员会，是中国共产党在高等学校中的基层组织，是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导”[3]，这说明高校的党委会是中国共产党在高等学校的基层组织，对高校工作进行统一领导，是高校工作的领导核心。这一時期高校的领导体制表现为党委对高校进行统一领导，而校长在高校管理中处于领导地位。这一体制强调高校权力应集中在高校党委会，强调高校党的领导核心地位和主要职责，明确高校的校长职责，高校行政管理体制呈现为党委领导下的以校长为首的校务委员负责制，体现了党委领导、集体领导、行政领导之间的联系，为我国高校领导体制发展奠定了基础。

二、高校领导体制的曲折推进时期

（一）党的“一元化” 领导时期 （1966-1976）

1966年，文化大革命的政治风波使我国的教育事业受到严重冲击，正在探索的高校管理体制也被全盘否定。1971年4月中央颁布《全国教育工作会议纪要》，明确指出高等教育要坚持民主集中制管理，实行党的一元化领导，高校成立“革命委员会”，校长的称谓也被革命委员会取代，革命委员会发挥领导、控制高校的全部工作。这一时期党委的领导核心地位被大大削弱，校长的作用也被严重限制，革命委员会成为权利的掌控和执行机构。高校内部出现了混乱的局面，高校管理制度被废除，党领导和行政权力、教学和科研权利受到极其严重的影响和破坏，高等教育事业在政治运动的影响下遭到空前的浩劫，高校行政管理工作呈现为瘫痪状态。

（二）党委领导下的校长分工负责制时期（1976-1985）

1976年，文化大革命结束后，高校的各项工作也得以恢复。1978 年 10 月教育部颁布《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》，明确了“高等学校的领导体制是党委领导下的校长分工负责制，校长是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持学校的经常工作。”[4]这一条例指出高校党委委员会是中国共产党在高校设立的基层组织，是高校的领导核心，对高校工作进行统一领导，校长是国家任命的高校的行政管理负责人，是高校工作的管理者，校长在重大问题上必须坚持党委的领导，其行政管理工作也受到党委的评价和监督。此条例的颁布，一方面使党委的领导地位得以加强，另一方面也明确了校长的行政职责，推进了高校行政管理的完善，也促进我国高等教育事业的发展。这是对1961年提出的党委领导下以校长为首的校务委员会负责制的认同与肯定，也进一步明确高校重大问题必须经由党委讨论决定，再由校长组织实行。这一时期党组织的权力进一步扩大，而行政权力相对薄弱，高校行政管理体制長期形成的党政不分，党委包揽政务问题仍没实现根本改观。

（三）“党委领导下的校长分工负责制”和试行“校长负责制” （1985-1989）

1985年，随着改革开放和经济社会发展，高等教育也随之发展。高校行政管理体制的弊端也日益凸显，主要特征是党委过度包揽高校的事务。1985年5月，在全国教育工作会议上邓小平做了《把教育工作认真抓起来》的讲话，他指出“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。一个十亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。有了人才优势，再加上先进的社会主义制度我们的目标就有把握达到……忽视教育的领导者是缺乏远见的、不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。各级领导要像抓经济工作那样抓教育工作。”[5]不久之后，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，明确指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来。”[6]1988年国家教委又颁布《关于高等学校逐步实行校长负责制的意见》，这两个文件都进一步指出了高校党组织要从包揽一切的状态中脱离出来，逐步实行校长负责制，有条件的高校要设立由校长主持的校务委员会，校长的行政管理权力再一次得到肯定和提升。这一时期高校遵循党政分开原则，校长履行职权而党的领导作用被削弱，党委主要职责是加强党的建设和思想政治工作，发挥监督作用。这一高校管理制度经过试行，使高校管理工作得以改善，但由于党对高校的领导作用受到资产阶级自由化思潮和商品经济等因素的影响，使高校管理偏离了社会主义办学方向，对高等教育发展产生不良影响。

三、高校领导体制的形成发展时期

（一）党委领导下的校长负责制时期 （1989至今）

1989年，在东欧剧变、苏联解体的动荡的世界格局和我国的政治运动的历史背景下，中央决定终止高校实施的校长负责制，提出党委领导下的校长负责制的高校行政管理体制。1989年中共中央颁布《关于当前高等学校工作中的几个问题的意见》；《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知 》；1996 年中共中央颁布《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》；1998 年全国人大常委会第四次会议通过《高等教育法》，这些文件的颁布，推进了我国高等教育的行政管理体制的发展，进一步明确在全国所有高校实行“党委领导下的校长负责制”，高校的校长负责制以法律形式得以确立，突出高校行政管理的校长职权，表现为党委集体领导和校长个人负责的高校管理体制变革，体现了党委领导和校长负责相结合的高校管理体制。党委领导下的校长负责制使党的领导在高校中处于核心地位，对高校实施宏观管理，校长可在党委允许框架下合理行使管理高校的职权。这一体制是吸收我国建国以来高校行政管理体制的经验，是符合我国国情和高校实际，有利于建设中国特色社会主义大学的办学方向和培养目标，表明我国高校内部党委领导下的校长负责制已经基本形成。

2007年，中共中央教育部颁布《关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》，指出高校重要工作要经过党政联席会，按照民主集中制原则集体研究决定，党政工作要充分沟通、既要明确职责，又要协同合作形成合力，形成有效的党政相互配合、协调运转的高校行政管理机制。从全国高校领导体制探索过程看，通过高校党委领导的校长负责制的体制机制建设，使高校的内部管理工作不断规范和创新，对于发挥党委的政治核心作用，增强校长的行政管理能力起到重要的作用。

高校党委领导下的校长负责制是坚持中国共产党领导的具体体现，是坚持马克思主义、毛泽东思想、坚持中国特色社会主义制度、社会主义道路、社会主义理论体系、社会主义文化，建设有中国特色社会主义大学的根本要求，对于培养社会主义合格建设者和可靠接班人，培养“创新、创造”人才提供有力的保障，是我国高等教育科学发展的内在要求。

基金项目：2016年6月广东高校党建研究会党建课题《高职院校党委领导下校长负责制的实践研究》研究成果之一，课题批准号：2016GZYB30，课题主持人：张杰。

作者简介：张杰（1979.1-），女，满族，黑龙江哈尔滨人，中国社会科学院2015级马克思主义学院在读博士，中国史专业，研究方向：马克思主义史学理论与史学史；中山火炬职业技术学院思政部副教授，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。

参考文献：

[1]《高等学校暂行规程》，《人民教育》，1950年5月31日.

[2][3]《教育部直属高等学校暂行工作条例》，

http：//baike.so.com/doc/4536207-4746433.html.

[4]转引自：孙旭东：硕士论文：《高等院校党委领导下的校长负责制探讨》，2009年10月.

[5]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第120-121页.

[6]中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（中），人民出版社 1986年版，第736页.