盐业改革仍待落地

文 《法人》 见习记者 周乔

盐业改革仍待落地

文 《法人》 见习记者 周乔

盐业改革是一项系统的工程，在此过程中，难免会出现各种利益主张的碰撞。只有坚持做到依法治盐，才能更好地推进盐业改革

“我们的盐从今年1月1日在贵州某地被扣至今，监管部门一直没给一个明确的回复，律师也已提起了行政复议，但也石沉大海。”近日，一位不愿透露姓名的盐业公司负责人对《法人》记者说，“据我了解，被扣的不单单只有我们公司的盐。”

“天下百味盐为首”，盐作为人类必不可少的调味品2000多年来一直由国家专营。在国务院“简政放权”的大势之下，2014年4月21日，国家发改委宣布决定废止《食盐专营许可证管理办法》，盐改提速。至2016年5月5日，国务院印发《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》）的通知公布，社会舆论一片哗然。

《方案》要求，从2017年1月1日起，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营等。这意味着我国正式取消食盐专营，涉盐企业将实现自主经营，公平竞争。延续了2600年的食盐专营制度就此被打破。

关于盐业改革，出现了两种截然不同的声音。支持者认为，十八届三中全会指出了“使市场在资源配置中起决定性作用”。其中强调，必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。本次《方案》即称，“在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革”，这样更有利于打破盐业垄断局面。

反对者则认为，在食品安全事故屡见不鲜的当下，取消“盐业专营”后，食用盐质量能否得到保证值得担忧。亦有人提出疑问，市场放开后，此前相对低廉的食盐价格能否维持？

无论如何，改革的大幕已经开启，最应探讨的是，如何在法治基础之上，推动盐业市场化。

“依法治盐”是关键

《方案》明确提出：坚持依法治盐。完善法律法规和政策措施，加快建设标准体系，建立健全监管制度，明确各方管理职责，创新管理方式，实施依法治理。

上述被扣企业向《法人》记者出示的由监管机构出具的《盐业违法案件先行登记保存物品证据通知书》中给出的理由是“涉嫌违反了《贵州省食盐管理条例》第十四条”。这也是目前较具争议的问题。

1997年7月26日颁布实施的《贵州省食盐管理条例》第十四条规定：食盐的零售实行许可证制度。申请经营食盐零售业务的企业和个体工商户，应当经所在地的县（区、市）盐业主管机构审查批准，领取《食盐零售许可证》，方能从事食盐零售业务。

中国政法大学行政法教授王天华认为，我国现行的规范审查制度不同于“违宪审查”，它作为确保法秩序的统一性的一项制度，还有很多不完善之处。

事实上，地方政府规章或地方性法规作为下位规范，违反上位的法律、法规的情况，在一定范围内曾经长期存在，包括盐业领域。

“由于‘徒法不足以自行’，不同的人、不同的机构对同一个法律规范有不同理解是常见现象。关键是要有法律程序确保法律秩序的统一性。”王天华强调。

根据我国《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”这就为确保法律秩序的统一性提供了一个正式的法律程序。尽管其具体设计，包括法院的审查方式、判决的效力等尚须进一步完善。

“首先，对企业来说，如果确信某些地方性法规与‘中央精神’相违背，那么可以利用《行政诉讼法》规定的规范审查制度，伸张自己的权益，同时也为法秩序的统一性做出自己的贡献。”王天华补充道。

最后要强调的是，我国法院在运用规范审查制度确保法律秩序的统一性方面，做出了可圈可点的努力。

最高人民法院发布的指导性案例5号就是针对盐业管理的，对违反法律和行政法规的地方政府规章，该案例表明的态度是：不予适用。

政企须分家

此前据多家媒体报道，自今年1月1日《方案》正式实施之日起，贵州、河南、福建、河北等多地出现扣押外省食盐的情况，至于扣押原因，当地监管部门与盐企也是各执一词。

长久以来，盐业监管部门盐务局与各地盐务公司实际是两块牌子一套人马，这样政企不分，可能导致滥用行政手段对其他市场主体进行打压。不能很好地解决政企不分的问题，只会越发激化市场矛盾。

更加戏剧性的是，此前的报道中重庆盐业集团的盐在福建多地被扣，而重庆盐业集团的另一块牌子是重庆盐务管理局。于是出现了“裁判员”查处“裁判员”的咄咄怪事。

针对此前发生的种种情况，2017年2月21日，国家发展改革委、工业和信息化部召开落实盐改跨区经营政策电视电话会议，贯彻落实《国务院盐业体制改革方案》精神，加快推进盐业体制改革实施，落实盐改跨区经营政策。

其中提到，要“加快推进政企分开，完善食盐专业化监管体制。盐业主管机构或食盐安全监管机构的行政职能与盐业公司未分离的，2017年6月30日前要编制完成省级盐业监管体制改革方案，2017年底前要实现分离，鼓励有条件的地方提前完成政企分开任务。”

盐业改革首先须面对政企不分、利益固化的问题。也就是说，任何一个在盐业领域简政放权的举措，都会触动某些人或者机构的既得利益。

“这些既得利益，有些在法律上是不正当的，有些在法律上也可能是正当的，还有一些在法律上是否正当难以定论。在这种情况下，以方案而不是法律作为推进盐业改革的手段，至少有阶段合理性。”王天华对《法人》记者说。

就效力而言，方案是最高行政机关发布的文件，各级政府及其盐业部门当忠实执行，毫无疑义。而方案的执行又涉及“政令如何通达”的问题，“政令”序章严格监督之下落地执行，改革初衷才能凸显出来。

取消专营并非放任不管

“取消专营会出现价格混乱，没有理论依据。实践告诉我们，粮食放开都没有任何乱象与质量问题出现。盐业信用体系的建立应当在‘同一起跑线’上开展，不应该在现有生产、批发许可范围内开展。不是同一起跑线的信用，本身就是伪命题。”上海彭旨平律师事务所邹佳莱告诉《法人》记者。

从自然资源角度看，盐并非稀缺资源。同时中国盐产能已高达7200万吨，居世界第一位。而全国每年的食盐总消费量基本稳定在700万吨，供应远远高于需求。历史上的盐业专卖，其实更多的是一种基于财政目的的垄断。

“不能从食盐作为一种产品的特性推导出其专卖或专营的必然性。如果以‘食盐安全’为由拒绝盐改，这可能是一种基于特定立场的、并无正当性的利益主张。”王天华强调。

其实，蔬菜、饮用水也事关每个人的健康乃至生命，但没有人会以“蔬菜安全”“饮用水安全”为由主张蔬菜专卖、矿泉水专卖。

一方面简政放权，另一方面加强监管，这才是我国盐改的基本方向。固守“专营”与这个基本方向背道而驰。而对于质量问题，应着重加强食盐管理制度建设，保障食盐供应安全。盐改是一项系统工程，是逐步推进的。在此过程中，难免会出现各位阶规范性文件的龃龉，各种利益主张的碰撞。

在整个盐业改革过程中，应当严格依法治盐，坚决打击制贩假盐的行为。既要严格把控质量关，又要放开市场。《方案》中就明确了“突出食盐安全”和“坚持依法治盐”两大基本原则。

中共四川省委党校宪法与行政法副教授杜秉昌在接受《法人》采访时认为，食盐在哪个地方销售，就必须在哪个地方备案。地方法规是否违反宪法，不是在个案中讨论的话题。在复议或者诉讼中，对于法律文件效力的不同看法，可依法提出审查申请。