国家科技政策智库咨询能力建设的路径模式

文/贾品荣 伊彤

国家科技政策智库咨询能力建设的路径模式

文/贾品荣 伊彤

智库是现代国家治理体系的重要组成部分，建设高质量的新型科技政策智库是我国建设创新型国家的要求。近年来，习近平总书记多次对智库建设作出重要批示，指出智库是国家软实力的重要组成部分，要高度重视、积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式。本文首倡科技政策智库咨询服务能力体系建设，以形成强化我国科技政策咨询能力的思路与对策。

科技政策咨询能力的定义与要素

智库是以政策影响为主要目标的一种稳定、相对独立的政策研究和咨询机构。科技智库是提供科学证据和专门知识的智库。科技政策智库是笔者提出的概念，它是科技智库的一种，主要是提供科技政策研究和咨询服务的专业智库，也即：以科技政策领域重大问题为研究方向，以科技政策咨询人员为骨干，运用知识、信息与经验，识别科技政策咨询需求，进行调研、分析、研究与判断，通过搭建研究合作平台和业务支撑网络，提供咨询服务的研究结构。

图1：科技政策咨询服务能力体系

科技政策咨询服务能力，是指科技政策智库依据其资源，培育创造出本智库不同于其他组织的核心竞争优势。笔者认为，科技政策咨询服务能力是由基础资源要素和咨询过程要素共同构成的。科技政策智库的基础资源能力包括人力资源能力、数据资源能力、前瞻研究能力、组织管理能力、组织文化建设；咨询过程能力包括市场竞合能力、知识集成能力、项目组织能力、学术传播能力。

具体阐述如下：科技政策智库的人力资源能力反映科技政策咨询机构的人员构成与规模、学科结构、人员流动趋势、人才获取途径、人才培养状况以及人员配置状况；数据资源能力反映科技政策智库拥有的信息资源状况，是科技政策智库在过去咨询活动中不断积累的资源基础；前瞻研究能力是科技政策智库对全球和区域重大科技政策问题的预见性、战略性研判能力；组织管理能力体现科技政策智库的“组织智慧”，反映智库的综合管理水平；组织文化建设是科技政策智库在长期生存与发展过程中形成的基本信念、价值理念与行为规范；市场竞合能力是指科技政策智库具有市场竞争遴选的能力，并善于整合外部资源的能力；知识集成能力是智库善于集中科技专家的意见，将一流专家组织起来的能力；项目组织能力是科技政策智库把知识、技能、手段和技术应用于项目中，以达到项目过程与目标要求的管理能力；学术传播能力是科技政策智库将占有的科研资源有效利用，产生学术影响力、辅助决策、联系大众、提升智库影响力的能力。

进一步说，科技政策智库拥有的科研条件和基础，是科技政策咨询服务能力得以充分发挥的基础条件。当科技政策智库具备充足的科研资源与条件时，利用自身较强的咨询过程要素，将把自身能力提升到更高的水平，同时咨询过程要素会通过资源的配置整合提升基础资源要素，正是二者的相互作用促进了科技政策咨询服务能力的提升。

我国科技政策咨询能力建设存在的问题分析

问题之一：前瞻研究能力偏低

德国艾伯特基金会认为，一家成功的智库其核心竞争力并不在政策影响力，而在于优秀的前瞻研究，正如德国人常说的“手握剪刀”，优秀的前瞻研究能力正是科技政策智库面对纷繁复杂的科技问题时手中紧握的一把“剪刀”。我国科技政策智库的不少研究属于阐释性研究，政府一些“命令性”“指令性”研究导致科技政策智库工作参考效用后置，往往是政府先提思路，指定题目，科技政策智库再进行调研论证，进行政策合理性和必要性的补充说明。

问题之二：人力资源能力不足

我国不少的科技政策咨询人员是“半路出家”，有的具有一定的专业知识却在综合分析能力上有所欠缺，有的具有综合能力却缺少专业知识。从美国兰德公司的发展经验来看，科技咨询研究需要多个领域的研究人员共同完成。但是，我国科技政策智库中工科背景的人占多数，社科背景的人较少。实际上，科技政策问题与纯粹的自然科学不同，不是仅仅用建模就能够解决的，重大政策问题若缺乏思想领域的专家参与，研究成果则很难形成思想力产品，更难以形成具有决策参考价值的实用方案。

问题之三：知识集成能力欠缺

我国科技政策智库有着不同的隶属关系和主管部门，既有国务院部委、直属机构所属的研究机构，也有各省、市、自治区所属的研究机构，还有高等院校和科研院所设立的软科学研究机构。由于所属层次和主管部门不同，科技政策智库之间往往缺乏紧密合作机制，难以发挥整体优势，协同解决复杂问题的能力偏低。

问题之四：项目随机性较大

一是选题立项环节缺乏顶层设计，随机性较大，往往是政府指定的研究课题，不能形成基于智库特色的、持续的、有影响力的成果。二是限于自身资源，智库研究不能满足于现有的资源能提供给什么，而更应该知道国家的总体发展需求，需要科技政策智库提供什么，这样才能发挥国家科技政策咨询体系的作用。三是项目管理分散化，大多数课题彼此没有关联，这就使咨询人员缺乏长期关注某一问题的跟踪能力，研究报告不能及时更新。

问题之五：影响力不够

我国科技政策智库，在政府层面有一定的影响力，为国家和区域科技战略与规划作出了很大的贡献。但是，客观地说，社会知名度比兰德公司等国外著名智库影响力差。一个重要原因是国际性不够。我国科技政策智库的咨询活动很少涉及国际层次。其实，与外交智库、军事智库相比，科技类智库的一大优势是国际性，科技政策智库应能为国内外的重大科技战略问题提供解决方案。

我国科技政策咨询能力不足的原因分析

原因之一：科技政策咨询有效需求不足

科技政策咨询机构应在政府和公众之间发挥纽带和桥梁作用，需求是科技政策咨询机构不断发展的动力。西方大国智库崛起的根本原因在于其政府的公共管理定位，政府需要智库提高决策水平，必然主动谋求与智库合作，以帮助其提高决策水平。在我国一些地方政府，在如何管理社会、如何创新政策等方面，对智库没有强烈的需求欲望，大多数咨询属于为了规划要求智库提出方案来，而政府管理智库，往往受等级观念的束缚，运用上下级的关系去管理，一定程度上制约了科技政策咨询机构的发展。

原因之二：对科技政策咨询的新形势应变不及时

随着科技管理体制的转换，科技智库的服务对象、服务内容发生了深刻变化。特别是今天，大量的咨询机构——国外的、民间的、官方的并存，政府就有了进行甄选的余地。但大多数国内科技政策咨询机构没有认识到咨询需求的变化，无法满足现代智库发展的高要求。

原因之三：事业编制的身份可能限制智库发展

我国科技政策智库的咨询研究人员大多数拥有事业编制，这种形式提供给研究人员长期稳定的岗位。这种管理方式的优点在于：稳定的事业编制能吸引一批学者投身于咨询，同时也有利于扩大社交网络。这种管理方式的劣势在于：第一，在拟定各种备选方案的过程中，容易以领导的个人好恶为准则，难以提出具有质疑性的意见建议和具有替代性的储备性方案；第二，社会话语能力不够，由于受到机构属性的限制，在社会热点问题上反应滞后；第三，科技传播意识淡薄，由于智库的官方背景，不存在研究经费问题，不需要通过科技传播来获得社会捐赠或者资助，即智库不存在向社会推广成果的客观压力。

强化我国科技政策咨询能力建设的路径模式

本文构建了由咨询服务能力培育、咨询服务能力提升、咨询服务能力拓展三个层次构成的我国科技政策咨询服务能力建设体系。

（一）科技政策咨询服务能力的培育策略

图2：我国科技政策咨询服务能力建设体系

1.人力资源能力培育策略

第一，建立具有综合集成优势的研究团队。力争体现多学科的交叉集成；并充分发挥不同年龄层次的专家优势；体现专职和兼职相互结合、形式灵活多样的综合集成特色。

第二，人事制度上建立起固定人员和流动人员合理配置的用人制度，对高级研究员实行长期聘任制，对作为助手的中初级研究人员实行短期聘用制。

第三，选拔推荐科技政策智库的学者到政府任职、到不同智库挂职；同时聘请有较高政策水平的实际工作部门领导参加科技政策研究。

2.数据资源能力培育策略

第一，建立国家软科学数据中心，以汇集和加工软科学领域海量数据为主要建设内容，以深度数据分析和智能获取知识为主要技术手段，以搜索、利用和辅助创新为主要服务内容的知识整合平台，为科技政策智库提供基础信息保障；第二，建设科技政策领域的专业知识服务系统；第三，建设科技政策智库的特色数据库，包括咨询项目库、学术活动库和科技信息库；第四，建立国内外科技资源开放共享联盟。

3.前瞻研究能力培育策略

第一，加强前瞻性储备问题研究。全球著名智库发展经验证明，选择战略性、前瞻性的重大问题进行超前研究，往往能够得到难以估量的成果效应。譬如，为前瞻思考世界发展大势，统筹谋划中国科技发展战略，中国科学院启动若干重要领域科技发展路线图战略研究，开展了《创新2050：科学技术与中国的未来》重大研究，组织包括60余名院士在内的300多名专家开展了“中国至2050年重要领域科技发展路线图研究”，确定了能源、农业、空间、信息、先进材料等18个重要领域，并出版了一部中英文全套38本的报告；再如，中国工程院针对事关经济社会发展全局或行业产业发展全局的7个关键领域——城镇化、战略性新兴产业、制造业、现代农业、矿产资源、能源生产与消费革命、生态文明建设，有计划地长期资助，在这些领域形成了相对稳定的研究团队，长期跟踪性和积累性研究。

第三，特别重视突发重大事件应急性咨询研究。把应急性咨询研究与积累性咨询研究有机结合起来，快速、及时地向中央及相关部门报送研究成果，为国家决策提供科学有效的咨询意见。

第四，创新智库研究方法。佐治亚理工学院政策分析与研究部的科技政策分析以定量化研究工具为特色，研究报告分析深入，利用自身的定量化分析优势与专业研究人员合作；再如，德国开发研究中心注重跨学科的研究方法，通过建立学科间的桥梁，沟通不同学科间的联系，形成集成性的研究报告。

4.组织管理能力培育策略

第一，组织架构按照矩阵化组织模式运行。譬如，中国工程院有4个委员会，咨询工作委员会统筹和组织开展战略研究和战略咨询；科技合作委员会组织开展科技服务；学术与出版委员会组织开展学术引领；教育委员会组织开展人才培养。咨询工作委员会是中国工程院战略咨询工作的牵头机构，承担咨询研究项目总体规划、战略研究方向征集、分析和筛选，以及咨询研究项目后续评估跟踪等工作，组织院士专家论证筛选咨询题目，拟定并发布咨询研究项目指南，制定项目验收标准，督查项目执行情况及组织项目外部评估。

第二，创造智库能力建设的内部制度环境。加快建立健全各项规章制度，如民主决策制度等，通过科学管理提高组织的持续发展能力。

第三，科技政策智库形成学习型智库。内部，加强研究部门之间的交流合作；外部，延伸科技政策智库服务对象链，形成立体整合社会资源的学习型智库。

5.组织文化培育策略

第一，创新智库文化。譬如，北京长城战略所确立“打造社交化知识型企业”的思路。社交化知识平台的逻辑是：员工受到上级领导的指派所做的工作只占他总的工作的一半，另外一半是他感兴趣的事情。社交化的知识平台是跨部门的、自由组合的；社交化的核心是自愿的，是基于每个人的兴趣点。第二，增强智库组织文化的传播。

（二）科技政策咨询服务能力的提升策略

1.市场竞合策略

第一，组织科技政策研究联盟。“中国科技政策研究联盟”由我国科技政策研究领域的政府、科研机构、高校、科技中介及民间智库组成，共同建立起开放式的科技政策研究平台，旨在构建相对稳定的国家科技政策咨询团队，针对重大科技政策领域、重大发展战略及重大科技产业政策等，深入开展战略性、前瞻性、综合性、持续性的咨询研究。

第二，重视官办的科技政策智库与民间科技政策智库之间的交流合作。由中国科学院与美国斯坦福研究所以及香港基石有限公司联合组建的北京盘拓咨询有限公司，就是科技咨询业“强强联合”的典型代表。

2.知识集成策略

第一，建设一流的专家库。日本科技政策研究所有影响力的报告一般由多个部门联合完成，并注意充分发挥外围研究人员的力量，其背后都有一个庞大的专业领域专家网络的支持——在具有重要影响力的产品中，外围专家起了主导作用。韩国科技政策研究所作为一个信息集成中心，也拥有巨大的专家网络，将专家的智慧转化为专业程度很强的深度情报产品。

第二，建立各类智库的互动合作机制。重大决策问题以及全球性的问题，都具有极高的复杂性，这要求智库建立开放性的智库互动合作机制。智库互动合作机制要求智库设置国际性的交流部门，甚至设置国外的分支机构。例如，美国的赫德森研究所在日本东京设置了办事处，另外在法国巴黎及加拿大蒙特利尔也设置了分支机构；斯坦福研究所在世界十几个城市有自己的分支机构。

第三，重视跨界创新。世界资源研究所拥有巨大的专家网络，研究人员不仅包括科学家、政策制定专家，甚至包括商业专家，还包括传媒人士。这种多层次的专家网络有利于高质量智库产品。

3.项目组织策略

科技政策智库项目组织的策略是“四化”——专业化、模式化、集成化、多样化。

（1）专业化：由于科学技术领域繁多和不同领域科学知识的专深，“专家库”往往不能将所有领域的科学家都囊括其中，所以常常采用的方式是针对不同的研究问题临时聘请相关的专家，组成研究小组进行项目的研究，而当课题结束时再将研究小组解散。

（2）模式化：采用多种形式组织项目团队。一般情况下，咨询研究项目团队横向上按照“1+N”的模式，即一个综合组加上若干课题组，纵向上按照“项目-课题-专题”的层次，组建研究团队。根据咨询研究项目的特点，也可以采取灵活多样的形式组建研究团队，如一个较固定的项目组与若干动态组组成的调研组（或研讨会）相结合等方式。

（3）集成化：项目组织集成化管理可以把课题所需的多种人才、资源融合在一起，建立具有综合集成优势的研究团队。

（4）多样化：指科技智库的人才多样化，除了研究人员外，还应包括：咨询项目的研究助理队伍——参与科技政策咨询项目的规划、组织和联络协调工作，参与重大战略咨询研究项目的运行保障，包括前期调研、项目申报、组织实施、成果报送及后续跟踪等；咨询经费专管员队伍——负责参与科技政策咨询经费财务预算编制以及经费使用的指导、监督、检查和评估；咨询信息管理员队伍——负责数据库、专家库、成就库的建设运行及相关信息服务。

4.学术传播策略

高质量的咨询成果是科技政策智库水平的直接体现，政策咨询业务开展的根本目的是为国家高层科技决策提供支撑。因此，必须加强咨询成果的报送管理，多渠道报送咨询成果。

同时，主动向社会公开发布研究成果。在遵守保密规定的前提下，项目研究成果要通过出版物、报刊、网站、学术论坛等各种渠道向社会发布传播。

（三）科技政策咨询服务能力的拓展策略

1.拓展咨询方式。目前我国科技政策咨询服务主要是为我国政府来提供和开展科技政策咨询服务；未来科技政策咨询服务知识服务应是无处不在的，纳入全球的科技政策知识库体系。

2.拓宽咨询范围。目前科技政策咨询服务研究中，研究者主要致力于为政府提供咨询服务，而实际上咨询需求是广泛存在的社会需求。科技政策咨询机构应拓宽咨询服务范围，将咨询服务从政府向社会延伸，实现知识的云状分布，渗透到每一个社会部门。

3.扩展咨询职能。科技政策咨询服务发展到一定程度后，科技政策咨询重点将从对科技政策的分析转变为在政府和不确定的知识之间建立确定的关系——即科技政策智库需要帮助政府提高咨询服务能力，使咨询服务人员能够有更多精力投入到复杂的分析与政策服务中去。服务职能的扩展是科技政策咨询服务发展的必然结果，促进科技政策咨询服务能力的拓展。

【贾品荣系北京科学学研究中心研究员，伊彤系北京科学学研究中心副主任；摘自《情报杂志》2017年第1期；本文系国家软科学计划重大课题“国家科技政策的咨询体系研究”（项目编号:2013GXS1D003）的研究成果】