欧洲一体化之船驶向何方

王明进

【摘要】国际政治经济格局快速演化，欧盟过去几十年快速一体化所积累起来的问题也日渐暴露。在欧债危机、难民潮、国际恐怖主义袭击、民粹主义力量崛起等因素的冲击下，欧盟内部出现分化，社会问题开始暴露，欧盟民主赤字问题更加突出，全民公投情形下的过度政治参与往往导致极端的结果，民粹主义势力的崛起则表明欧洲社会思潮的右倾化和保守化，这与欧洲一体化的发展方向是背道而驰的。欧盟曾经被视为一艘没有固定航向的船，目前形势则表明欧洲一体化之船正航行在布满险滩和雾霾的航道上。

【关键词】欧洲一体化 欧盟危机 难民问题 英国脱欧 民粹主义 欧债危机

【中图分类号】 F113.7 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.07.004

2017年是奠基欧洲一体化的《罗马条约》签订60周年，但欧洲却要在种种危机和挑战中纪念这一历史性时刻。自金融危机爆发以来，一直被视为区域一体化典范的欧盟就不断被各种危机所困扰。长期的经济危机导致了欧洲内部社会问题的出现，对经济政策的需求不同引起了欧盟内部的分化和龃龉；欧盟治理机制本身存在的缺陷使欧洲普通民众对欧盟机构的信任度下降，各成员国频繁使用的公投因容易受到操纵而产生极端结果；中东地区动荡引发的难民潮、恐怖主义袭击以及欧洲一体化本身存在的问题导致了民粹主义在欧洲的崛起。所有这些都对欧洲一体化进程形成了巨大的冲击。在国际政治格局加速演变的大背景下，很难确切地说下一步欧洲会发生什么，但可以肯定的是欧洲的发展到了一个岔路口。

欧债危机的深刻影响短期内难以消除

肇始于美国的金融危机深深地冲击了欧盟的经济，并引发了影响深远的欧债危机。欧债危机是美国次贷危机的延续和深化，其表现是某些欧盟成员国政府的债务负担超过了自身承受的范围，而引起的违约风险，其实质是欧洲经济一体化的制度缺陷在金融危机冲击下的总爆发，充分暴露了欧洲治理体制和机制存在的问题。

欧债危机在2009～2011年间引起了欧洲经济的急剧衰退。2009年，欧盟经济跌幅达到4.37%，而欧元区的经济跌幅则达到4.52%。2013年之后开始缓解，2014年欧盟的经济增长率达到了1.6%，欧元区的经济增长率达到了1.2%。但是，在乌克兰危机、难民危机、英国脱欧公投等因素的影响下，已经开始缓慢复苏的欧洲经济又经历了多次波折和冲击，其深远的影响并不是短期能够消除的。就公共债务来看，在危机之初欧盟和欧元区国家的公共债务率分别为73%和78.3%。近年来，尽管在欧盟的严格控制下，欧盟各国的财政赤字幅度有所下降，但总债务率到2014年仍分别达到了86.7%和92%，2015年仍达到了85%和90%。而南欧一些国家情况更加严重，例如2015年希腊、意大利和葡萄牙的公共债务率分别高达177.7%和132.3%和129%。①欧债危机表明欧洲一体化的体制和机制出现了问题，对欧洲社会经济和内部稳定造成了严重影响。

首先，欧债危机最直接的影响是欧盟成员国贫富分化的加剧，导致精英和民众的对立，造成了民众对精英的不信任。例如，2009年欧盟和欧元区的失业率很快增加到9.0%和9.6%，到2013年的时候达到了10.9%和12%。2015年底，歐盟和欧元区的平均失业率仍在9.4%和10.9%之间徘徊，其中有些国家还相当严重，例如希腊和西班牙失业率仍高于20%，其中青年失业率接近50%。和危机之前相比，欧盟和欧元区国家的潜在贫困情况一再恶化。2015年，欧盟的潜在贫困率已经超过了17.2%，而在罗马尼亚（25.4%）、西班牙（22.2%）、希腊（22.1%）、保加利亚（21.8%）、爱沙尼亚（21.8%）、拉脱维亚（21.2%）等国，这一数字则更高。②相反，一些金融大亨、经济精英和政客则通过各种手段积聚了大量财富，削减了欧盟成员国进行社会再分配的能力。社会不平等现象加剧，欧盟国家的平均基尼系数从2012年的30.4%上升到2015年的31%。③“民众因为看不到欧盟的发展前景，只能怀念过去的辉煌；还有一部分民众认为欧盟是一种制约经济全球化的力量，希望摆脱欧盟治理体制，更加自由地融入经济全球化。所以，欧盟经济越是不景气，欧盟政治越是没有向心力。”④

欧债危机的持续发酵和久拖不决，不仅引发了社会分配不公和贫富分化等问题，暴露了欧盟体制和欧洲一体化制度设计的缺陷，也造成了欧盟成员国之间的龃龉和分化。由于欧盟内部的发展水平差别巨大，各国政府对救助方案的选择不同，从而导致了严重的内部矛盾。一方面，以德国为代表的欧元区核心国家主要是北欧国家担心希腊等重债国成为负担而坚持“紧缩政策”，反对希腊等外围国家即主要是南方国家坚持以宽松的财政货币政策来带动重债国增长的“增长政策”，遭到很多南欧国家的不满，“欧盟团结第一的原则和精神逐步被打破”。⑤另一方面，在危机期间，为避免欧元区的解体，欧盟特别是欧元区国家出台了很多法律，建立了诸多机构，欧盟的政策和资源也向欧元区倾斜。这样在欧盟内部不仅形成了欧元区与非欧元区的差异，还形成了欧元区核心国家与非核心国家的分化和矛盾，从而对欧盟的未来的发展产生影响。而英国长期以来与欧盟其他国家貌合神离，2016年通过公投下决心要离开欧盟。欧洲经济复苏进程越是缓慢，欧洲各国在如何处理欧洲危机问题上的矛盾和冲突越是难以避免。

欧洲一体化进程中的民主困扰

民主是现代治理的基本价值理念，但欧洲一体化却长期受到民主匮乏和民主过度的双重困扰。一方面，在欧洲层次上，欧盟机构一直被认为缺乏民主合法性，也就是所谓的“民主赤字”，欧盟机构也被认为是缺乏效率和民主的官僚机构。另一方面，在成员国层次上，当涉及欧洲事务的时候，成员国往往举行全民公投，出现公民政治参与的过度化。

欧盟民主合法性的缺失历来为人所诟病。尽管自欧洲一体化启动之日就设立了咨询性质的共同大会，后来经过发展演变和不断扩大权力而成为今天的欧洲议会，但欧盟依然被认为是一个不民主的机构。这不仅是由于欧洲议会的权力有限，欧洲议员都是各国根据各自国内的议题、国内选民选举，还因为欧盟实际上的执行机构——欧盟委员会并不是选举产生的，而是由理事会任命的，出现了国内选民授权的权力在欧盟层次上得到不到监督的情况，“通过把政策的制定和实施的权力从民选的机构转移到各国任命的欧盟委员会，欧盟的治理实际上弱化了民主过程”。⑥

欧洲债务危机使欧盟的民主赤字问题更加突出。这集中表现在欧元区各种机制的建设中。欧元区是欧洲一体化的巨大成就，是欧盟的核心机制。但是在应对欧债危机的过程中，主要的决策是在欧元区财长和首脑会议层面上进行的。“如果说欧盟还有形式上的政府（欧盟委员会）和欧洲议会（欧洲议会），欧元区则二者均无。欧元区决策形式上是由19个成员国协商决定，但起决定作用的仍是大国。”⑦这就导致欧元区的决策与主流民意完全脱节，欧洲治理中的“民主赤字”问题在欧元区得到了充分的放大。因此，欧盟对希腊援助被指责为既违背援助方又违背受援方的民意也就完全可以理解了。由于欧盟要求希腊实施紧缩政策和改革计划将导致社会福利的削减，希腊民众表示强烈反对。2015年1月25日希腊的齐普拉斯政府正是靠这样的主流民意上台执政的，并在同年7月5日举行全民公决肯定其反紧缩的政策主张是希腊的主流民意，以求得到国际债权人即欧元区其他成员国的承认，换取希腊在不实行紧缩和改革的前提下得到欧元区的援助。但是，欧元区的其他国家的主流民意则是反对救助希臘，德国政府虽然支持救助希腊，但民意调查则显示85%的德国人反对向希腊让步，51%的人支持希腊退出欧元区。⑧而中东欧新加入欧元区的国家例如斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、立陶宛等国的政府和民众都反对救助希腊。但希腊与欧元区其他国家谈判的最终结果是，希腊政府被迫接受“以救助换改革”的“违背希腊主流民意”方案，而欧元区其他国家和民众虽极不情愿，却在德国等大国的压力下被迫同意再次援助希腊。希腊的齐普拉斯政府为了平息国内的不满被迫辞职，并通过选举重新上台执政。救助希腊被视为违背了民主运作的机制，造成了普通百姓对欧盟的不信任，同时也造成了希腊和欧元区其他国家相互将对方视为欧元区团结和稳定的破坏者，对欧元区的凝聚力造成了伤害，更重要的是对欧洲人非常珍视的民主原则造成了伤害，民主成为政客戏弄主流民意的工具，对欧洲的主流价值观构成了挑战。

英国脱欧公投则是公民过度政治参与对民主造成的另一种伤害，使民众对西方的民主产生怀疑。全民公投也称全民公决，是一种直接民主形式，它至少存在如下的问题：操作成本大，需要动员全体选民；风险很高，由于群众获取的信息很难保证全面且正确，很容易被少数人操作而产生极端的结果；全民公决没有缓冲机制，没有回旋的余地。⑨英国前首相卡梅伦在2013年宣布举行脱欧公投，本是为了获得党内疑欧主义者的支持而采取的一种策略。没想到公投的结果却是多数人赞成脱欧，令人大跌眼镜。在英国脱欧公投动员过程中，政客们并没有把脱欧的事实真相告诉公众，而是通过虚假的信息煽动选民，迎合民粹主义的情绪。在英国脱欧公投被通过之后，很多选民连呼后悔，切切实实地上演了公民过度政治参与造成的闹剧。英国脱欧是欧洲一体化历史上第一次有一个成员国通过公投的形式脱离欧盟。在民粹主义情绪在欧洲大地上升的背景下，很多人担心这会引起连锁反应，从而造成欧盟的分崩离析。

实际上，在民主的旗号下，欧洲国家现在倾向于更多的全民公投。2016年，除了英国的脱欧公投，还发生了意大利伦齐政府发起的宪法改革公投，荷兰举行的有关欧盟与乌克兰签订联系国协定的公投等。全民公投现在已经被滥用，成为政治家回避政治责任的手段。而在欧洲一体化问题上，欧盟各成员国的民意都是分裂的，这是因为欧洲一体化本来就是精英们的设计，而由于涉及到主权让渡等敏感问题，一旦征询广大选民的意见，欧洲一体化就很难推行，《欧洲宪法》在法国、荷兰被否决，英国脱欧公投的通过就是明显的例子。在未来几年，欧洲政治家还会不断诉诸全民公投。意大利的五星运动声称要在选举获胜之后就意大利退出欧元区举行全民公决，法国2017年选举中的热门人选玛丽·勒庞有可能进入法国总统大选的第二轮，如果出现类似美国特朗普当选的选情，也不排除她当选法国总统的可能。而她当选之后则要就法国退出欧元区问题举行全民公决。不断重复的公投，将对欧盟的治理体制造成沉重的打击。

一方面是民众对欧盟民主合法性的不信任，导致公众认为欧盟是精英统治，存在严重的官僚主义，是一个缺乏民主的机构；另一方面，全民公决被滥用，公民政治参与过度，导致群氓行为，把本该专家决策的议题交给了大众，极易产生极端的结果。而欧洲的民众则早已对政治精英不再信任。2014年的一项民意调查显示，法国民众对政府、国民议会参议院持不信任态度的人超过70%，80%的民众认为政治人物在做不该做的事，近80%的人认为法国的民主体制失灵。⑩这说明了欧盟普通民众对政治精英的态度。民主赤字的存在，导致了欧盟决策的低效，也导致了欧洲民众对欧洲政治缺乏信任，导致了对全民公决这种直接民主形式的渴求，而全民公决易被操控，从而产生极端结果。

民粹主义在撕裂欧洲

民粹主义力量在欧洲的崛起主要表现为极右翼民粹主义政党的发展壮大，和欧洲一体化进程有明显的关联。在第二次世界大战之后的很长时间里，极右翼政党一直为主流社会所排斥，不能登上政治舞台。但20世纪80年代之后，随着欧洲一体化的深化与提速，极右翼民粹主义政党的力量开始发展壮大，突出的例子就是法国国民阵线的发展。冷战结束和欧盟的成立，经济全球化和欧洲一体化同时发展，民粹主义在欧洲各国得到迅速发展，成为一支不可小觑的力量。

民粹主义政党通常宣扬自己是民众利益的代言人，打着人民至上的旗号，要求蛊惑人心的绝对民主和直接民主，利用下层民众对人口自由流动可能带来的外来人口争抢工作机会和生存资源的恐惧，反对外来移民和多元文化，反对经济全球化和欧洲一体化，以极端的民族主义和排外形象来赢得大众的支持。近年来，随着欧洲经济危机的发展和难民潮的冲击，这些政党有些反对外来移民，有些反对紧缩，反对欧元甚至使反欧盟。例如德国的“另一种选择党”主张德国退出欧元区；法国的国民阵线也主张脱离欧元区，收回法国的货币和经济自主权。

“民粹主义在一定程度上反映了底层民众的诉求和对上流社会的不满，但是民粹主义所具有的非理性、盲目的大众崇拜倾向，将社会问题简单化、单一化的特征，使得民粹主义往往具有狭隘的平民主义、极端的民族主义和盲目的排外主义等特点，在一定程度上削弱了社会发展的理性和自制机制。”?民粹主义政党的崛起恶化了社会氛围，使整个社会出现了民粹化趋势，社会由开放转向内向，由包容转向排斥。民粹主义对主流政党形成了严重的冲击，在社会思潮右转的情况下，主流政党不得不关注反主流政党设置的议题，甚至为了选票而吸收它们的部分主张，从而影响整个国家的未来政策走向。例如在2017年3月展开的荷兰议会选举中，极右翼民粹主义政党自由党提出荷兰全面禁止移民、消除伊斯兰教影响、脱离欧盟、恢复边界管控、实行直接民主等极端主张，直接影响了传统主流政党的竞选纲领。荷兰主流政党都主张欧盟停止扩张，实行边境管控、收住欧洲一体化的脚步等主张，荷兰社会党要求增加成员国的独立性，自由民主党提议建设“多速欧洲”，基督教民主联盟主张采取措施确保成员国履行财政承诺，等等。?

民粹主义对欧洲一体化进程构成了巨大的挑战。民粹主义力量伴随着欧洲一体化的深入发展而崛起，现在各国则看到了它切实的威胁。英国民粹主义政党——英国独立党最近几年迅速崛起，并在2014年的欧洲选举中超过英国的保守党和工党，获得了英国在欧洲议会中最多的席位，英国脱欧是其最基本的主张，在其的鼓噪下英国脱欧投票最终获得通过。英国公投的结果表明，欧洲一体化以来所展开的欧洲共同项目都在经受考验，欧盟未来能否作为一个强有力的联盟而存在已经成为问题。“乐观的观点认为，英国脱欧将成为引发欧盟彻底变化的催化剂。悲观主义则认为，英国脱欧将会引发多米诺骨牌效应，其他欧盟国家会纷纷效仿，最终导致欧盟分崩离析。即便是中立温和的观察家也认为，如果英国脱欧，将不可避免地引发欧盟分裂成不同的集团，在难民危机的重压下，已经岌岌可危的欧盟申根协定和人员自由流动的协议可能会加速崩溃。”?

2017年欧洲将举行一系列举足轻重的大選，将对未来的欧洲政治形势产生重大影响。荷兰自由党在2017年3月15日举行的议会选举中虽然没有成为议会第一大党，但取得了19个议席，比上届增加了4席，与六六民主党和基督教民主联盟并列为议会第二大党，这对成立于2005年的自由党来说是一个不小的胜利。?意大利在2016年12月4日就宪法改革举行全民公决之后，总理伦齐被迫辞职，而在2017年有可能举行的选举中，意大利的五星运动值得关注，该党要求脱离欧元区，反对欧洲一体化继续深化，该党若胜选将对欧盟进一步一体化构成严重挑战。法国的极右翼政党领导人勒庞有可能在选举中获得较多的选票，进入第二轮选举，且不排除赢得大选的可能。而德国的民粹主义政党——“另一种选择党”近年也取得不凡的成绩。民粹主义政党的崛起，可能使欧盟陷入动荡和不安。有人断言，由于法国是欧盟的设计者、领导者、建设者，没有法国也就没有欧洲一体化。如果国民阵线领导人勒庞当选法国总统，她即将推动的脱欧公投将是欧盟解体的开始。?

不论欧洲2017年的选情如何，极右民粹主义政党势力在欧洲大陆的增长是不容否定的事实，极右民粹主义力量在欧洲各国已经取得了较为稳固的政治和社会基础，其与欧洲主流政党的博弈仍将继续，其对各国民意的保守化和右倾化的推进仍将继续。

欧盟现在正面临多重危机。除了上文谈到的内部的一些严重问题外，欧盟还要面对一些外部因素冲击，其中包括移民潮给欧盟各国难民政策的协调带来的烦恼，恐怖主义袭击对欧盟安全的影响，美国特朗普总统上台对欧美关系带来的挑战，乌克兰危机的发展演变，中东地区危机的冲击等方面，所有这些都可能进一步造成欧盟内部政策协调的困难，引起欧盟内部成员国关系的矛盾，造成欧盟内部的分化。

也有很多人对欧盟的未来发展表示乐观，认为每一次欧盟的危机，都会催生欧盟的一次改革，推动欧洲一体化再次向前发展。但欧盟这次面对的危机在广度和深度上都超过以往。2017年3月，欧盟委员会就欧盟的未来发展提出了五种设想，一是延续现有的路线继续前进；二是将欧盟限定在“只作为单一市场”的范围内；三是遵循“愿者多做”的原则，允许有意愿的成员在防务、安全和社会事务等领域深化一体化；四是遵循“少而高效”的原则，使欧盟专注于特定政策领域的一体化；五是在所有领域内进一步推进一体化，共享各种权利、资源和决策等。?欧洲国家将就此展开讨论，目前人们还不知道欧盟是在这五项中选择一项，还是另辟蹊径。但对欧洲一体化历史有点了解的人都知道，欧洲一体化曾经被人比喻为一艘没有固定航向的船，那么，在当前的形势下，这艘船不仅没有固定的航向，还航行在充满雾霾和险滩的水面上。

注释

以上数据来源于欧洲统计局，http：//ec.europa.eu/eurostat，访问日期：2017年3月10日。

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责 编∕杨昀赟