准确把握原则 有序推进土地承包经营权流转

摘要：中央两办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》规定了土地承包经营权流转的四项基本原则。全面理解和准确把握四项基本原则的内涵及其政策取向，对于明确新形势下土地承包经营权流转的发展方向和《意见》的贯彻落实具有十分重要的意义。文章在对四项基本原则进行系统梳理的基础上，深入剖析了各项原则的内涵及其法理依据，认为《意见》提出的四项原则既符合我国现行的法律法规和我国的基本国情及农村经济发展实际，也符合产权权利由集中向分散、分离方向演变的土地产权制度发展规律和以家庭经营为基础、多种经营形式并存的农业发展规律，同时也体现了市场在土地资源配置中起基础性作用的基本要求。

关键词：土地承包经营权；流转；原则；规模经营；三权分置

2014年11月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》是在党的十八届三中全会强调“使市场在资源配置中起决定性作用”，2014年中央1号文件强调“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。十八届四中全会强调“依法治国”的背景下印发的。《意见》与已有的相关法律法规相比，在流转原则的规定上增加了很多新的内容。原则是人们处理问题或行事所依据的基本准则，而流转原则就是在推进流转过程中必须遵循的基本准则。因此，全面理解和准确把握《意见》所规定的各项原则，对于明确新形势下土地承包经营权流转的发展方向和《意见》的贯彻落实，进而推动土地承包经营权有序流转具有十分重要的意义。

一、坚持集体土地所有制、实现“三权分置”是有序推进土地承包经营权流转的基础

《中华人民共和国宪法》第六条明确规定，生产资料的社会主义公有制是我国经济制度的基础，而土地的极端重要性和有限性决定了土地公有制是社会主义公有制的基础。作为土地公有制两大支柱之一的农村土地集体所有制为防止出现农村土地兼并及其导致的农村社会两极分化，实现农村社会的公平公正提供了基本的制度保障。无论土地承包经营权以什么形式流转，都不得改变农村土地归农民集体所有的法理现状。土地承包经营权是基于产权分离原则，从集体土地所有权（母权）中分离出来的一项集体成员所独有的法定用益物权（子权），如果放弃作为生产资料公有制两大支柱之一的集体土地所有制，则土地承包经营权将失去其赖以存在的根本，“皮之不存，毛将焉附。”因此，坚持集体土地所有制是推进土地承包经营权流转的基础。坚持集体土地所有制，就是巩固以集体土地所有權为核心的农村集体土地产权制度，不断壮大集体经济，并充分发挥集体在土地承包经营权流转过程中的监督管理职能和为流转提供服务的组织功能。

土地产权权能和产权权利由集中向分离的方向演变是近代以来世界土地产权制度发展的基本规律，也是提高土地资源配置效益和利用效益的必然选择。20世纪70年代末期，我国在农村推行的家庭承包责任制，其本质是土地产权结构由“两权集中型”（集体所有、集体统一经营）转变为“两权分离型”（集体所有、农户分散承包经营）。这种产权结构的转变使农民拥有了土地经营的剩余索取权，体现了“多劳多得”的按劳分配原则。但随着我国工业化、城市化的快速推进和非农产业的快速发展，从事非农业生产和迁移城市的农民越来越多，“两权分离”下的土地承包经营权固化所导致的农业生产副业化、土地撂荒、闲置和粗放经营等弊端逐渐显现，在这种情况下，实现农户的土地承包权与经营权的分离，构建属于集体的土地所有权、农户的承包权、农业生产者的经营权“三权分置”的产权结构是经济社会发展的必然结果。只有构建“三权分置”的产权结构，才能激活土地经营权，并在稳定农户承包权（在法律规定的承包期内，任何组织或个人都不得违背农民意愿，以任何借口强迫农户放弃其依法拥有的承包权）的前提下，建立起符合市场经济规律的土地经营权流转机制，有序推进土地经营权的市场化流转，使市场在土地经营权流转中起决定性作用。

二、尊重农民意愿是有序推进土地承包经营权流转的前提

自愿是在市场经济条件下市场主体行为与否的基础，是实现资源合理和有效配置的动力。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条、三十四条、五十四条和五十七条明确规定：承包经营权的流转主体是依法拥有承包经营权的农户，承包经营权流转与否、以什么方式流转、流转价格的高低、流转期限的长短等与流转相关的具体问题均由依法拥有土地承包经营权的农户自主决定，包括地方政府和基层组织等在内的任何组织和个人均不得干预，国家依法保护基于农户自愿的、合法的土地承包经营权流转行为，禁止地方政府和基层组织等无视农户意愿、以少数服从多数或以发展地方经济为借口强迫承包土地的农户放弃或者变更其土地承包经营权而推进土地承包经营权流转，并将上述行为认定为侵犯农户合法权益的行为，主导上述行为的相关组织和个人须承担相应的侵权损害赔偿责任。因此，基于上述法律规定，《意见》再次重申：土地承包经营权是农户拥有的法定的用益物权，土地承包经营权流转与否、流转价格如何确定、以什么方式进行流转，应由依法获得土地承包经营权的农户自主决定，流转收益归农户所有，流转期限由流转双方在不超过承包剩余期限范围内协商确定，严禁将流转面积、流转比例纳入对各级干部的绩效考核内容。即使在城市化水平较高、非农产业较为发达的沿海发达地区和大中城市郊区，推进土地承包经营权流转也要通过示范引导，由点到面，稳步推广。各级地方政府和村集体经济组织在土地承包经营权流转过程中不能越俎代庖，要充分尊重农民的意愿，其主要任务是积极引导而不是强行干预，是提供服务而不是事事包办。

在现实生活中，由于农业产业的弱质性、农民组织不完善性以及土地流转信息的不对称性，造成了农民在土地承包经营权流转中的弱势局面，使得地方政府或农村基层组织违背农民意愿强制农民流转土地或剥夺农民土地流转权益的现象时有发生。在我国现有乡村管理体制机制和土地产权结构框架下，地方政府和农村基层组织所拥有的公共权力成为其参与土地流转博弈的最大优势，处于被管理者身份的农户虽然是土地承包经营权的合法拥有人，但在地方政府和农村基层组织面前，完全处于劣势地位。具体到土地流转中，地方政府或村集体及其代理人——村干部完全有可能借公共权力干预农民参与土地流转行为决策和选择，甚至渗透到流转价格决定、流转方式选择和流转数量确定等各个方面和各个环节，使地方政府、村集体及其代理人的寻租欲望得到最大化满足。要防止上述现象发生，必须在土地流转中协调好各流转主体的利益，对处于弱势地位的农民主体在制度设计和政策保护方面予以倾斜，同时要鼓励流转方式创新，支持基层根据本地的实际先行先试，依靠创新来破解流转中的难题。同时对借各种名义强迫农民进行土地流转的违法行为，各地政府必须加强执法监督，有关责任方必须依法承担相应的侵权损害赔偿责任。

三、以家庭承包经营为基础，实现家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展是有序推进土地承包经营权流转的载体

农业家庭经营、农业规模经营和农业现代化是三个不同的概念，家庭经营并一定等于小规模经营，在家庭经营的基础上同样可以实现规模经营，也同样可以实现农业现代化，它们之间并不存在实质性的矛盾，相反，家庭农场恰恰是西方现代农业最具代表性的农业组织形式。因为农业生产的独特性（与非农产业相比）和因家庭成员利益的一致性所引致的劳动过程无需监督的优势决定了它是其他任何农业组织形式所不能完全替代的，正如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文所说：“不是家庭选择了农业，而是农业选择了家庭，世界各国概莫能外”。

毋庸讳言，现阶段我国农业家庭经营规模过小，土地分割过于细碎，确实不利于实现农业机械化，不利于农业新技术的推广应用，不利于农业劳动生产率的提高，不利于农业生产方式的转变，不利于积累机制和农业生产良性投入机制的形成，但造成经营规模狭小分散的根源不在于农业家庭经营的组织形式。土地均分基础上的土地经营规模狭小分散，是由我国人多地少以及大部分农民还需依靠土地维持生计等基本国情所共同决定的。与其说现阶段小规模分散经营是我国农业家庭经营的一大弊端，倒不如说是基本国情下的一个无奈的选择和无法回避的客观现实，是家庭经营基础上实现农业现代化的一个既定前提。随着我国工业化、城市化的快速推进和社会经济的快速发展，非农就业机会的增加和土地经营权的市场化流转将使农户土地经营规模结构得到不断调整优化，土地也会适当集中，但土地的适度集中不应通过改变农业家庭经营的组织形式，而只能通过土地经营权的市场化流转来逐步实现。家庭经营一定是我国农业最基本的组织形式。

当然，强调家庭经营在我国农业微观组织体系中的主体地位，并不代表家庭经营是农业生产的唯一组织形式，也不代表农业家庭经营组织不发生动态变化。实际上，当今世界各国在农业生产中都不存在唯一的组织形式，而是以家庭经营为主，多种经营形式并存。由于我国地域辽阔，各地自然条件千差万别，生产力发展水平有高有低，因而允许不同地区根据本地的自然和社会经济条件，在充分尊重农民意愿的前提下，探索适合本地区实际的农业生产组织形式，实现以家庭经营为主，集体经营、企业经营、合作经营等多种经营形式并存的农业生产组织体系。

四、实现土地适度规模经营、促进粮食增产与农民增收同步是有序推进土地承包经营权流转的最终目的

如上所述，家庭小规模分散经营既不利于农产品质量的提高和农产品品牌的创建，也不利于大型农业机械的使用和农业科技成果的推广应用，降低了农业劳动生产率，严重挫伤了农民特别是青年农民从事农业生产的积极性。同时，小规模分散经营高昂的交易成本，客观上制约了农民参与农产品市场竞争的深度和广度。这表明小规模分散经营的农业经营方式已严重滞后于当前農业生产力发展的客观要求。推进土地承包经营权的规范有序流转，逐步实现在家庭经营基础上的土地适度规模经营，既有利于推广先进的农业生产技术和加大对农业基础设施的投入，降低农业生产成本，提高农产品的市场竞争力和劳动生产率，增加农民收入，稳定务农队伍，从根本上解决“谁来种地”的难题，而且能够推动农业产业结构的调整和对传统农业的改造，逐步实现农业现代化。但推进土地承包经营权流转和发展土地规模经营既不能在不具备流转条件的地区强行推进，也不能在具备条件的地区不思进取，无所作为，并且在推进过程中还要注意把握经营规模的“度”。

首先，推进土地承包经营权流转和发展土地适度规模经营是一个循序渐进的自然过程，不能超越当地的社会经济发展水平和农村劳动力转移的客观情况拔苗助长，强行推进。如果不顾当地农村劳动力转移程度和经济发展水平，强行推动土地承包经营权流转和土地规模经营，必然导致部分农民失去赖以生存的土地，成为“三无”农民，从而引发社会矛盾，影响社会稳定。根据经济发展水平，我国农村目前大体上可划分为三个区域，即社会经济发达地区、欠发达地区和相对落后地区。经济发达地区主要分布在东部沿海地区和大中城市郊区。这些地区的特点是非农产业发达，城镇化水平较高，绝大部分农村劳动力特别是青壮年劳动力已转向非农产业并有稳定的收入，家庭收入主要来自于非农产业。对于经济发达地区，各级地方政府和农村集体经济组织应因势利导，在充分尊重农民意愿和确保农民权益的前提下，创新土地流转方式，扩大流转范围，加快推进土地承包经营权流转，逐步实现土地适度规模经营；经济欠发达地区主要分布在我国中东部地区。这些地区的特点是非农产业比较发达，城镇化水平较高，大部分农村青壮年劳动力已转向非农产业，但工作和收入的稳定性相对较差，部分农民仍对土地具有较强的依赖性。上述区域的部分地区如城市郊区已经具备了流转的条件，但大部分地区目前流转的条件还暂不具备。对于具备流转条件的地区，应与发达地区一样加快推进，对于不具备流转条件的地区，暂时以稳定土地承包经营权为主，不能盲目推进；经济相对落后的地区主要分布在我国中东部自然条件相对较差的偏远地区和我国的西部地区。这些地区的特点是经济发展水平和城镇化水平相对较低，只有少量农村青壮年劳动力转向非农产业，且工作和收入极不稳定，大部分农民仍对土地有较强的依赖性。对于经济相对落后地区，目前重点考虑的不是推进土地承包经营权流转，而是如何降低土地细碎化的问题。其方法是在尊重农民意愿和不打破农村集体土地所有权界线的基础上，鼓励农民在村集体内部通过土地互换实现农户耕作的土地集中连片。

其次，推进土地适度规模经营既不能单纯追求粮食增产而忽视农民增收，也不能单纯追求农民增收而忽视粮食增产，而是实现粮食增产与农民增收同步。相关研究结果表明，土地经营规模的扩大能够降低农业生产成本，提高劳动生产率，进而实现农民增收；但土地经营规模的扩大，未必能带来粮食单产水平的提高。因为随着土地经营规模的扩大，只有包括劳动投入在内的各种生产投入均随之增加，才能维持原有的单产水平。如果其他生产要素的投入赶不上土地经营规模的扩大速度，必然会导致土地单产水平的下降。因此，要实现粮食增产和农民增收同步，必须把握好劳动生产率与土地生产率的平衡，必须与农业劳动力和人口的流出状况相适应，土地经营规模必须适度。此外，农业的生产特点和我国人多地少的基本国情也决定了经营规模并不是越大越好。推进适度规模经营的根本目的是在确保粮食总产稳步提高的基础上，逐步缩小从事农业生产的收入与从事非农产业的收入的差距，以提高农业生产者的积极性，使农业生产者安心从事农业生产。对于土地经营规模的“适度”标准，需根据各地的地形地貌、种植制度、作物品种和农村劳动力非农转移情况等多种因素来综合确定。因此，《意见》明确提出要根据各地的实际情况，因地制宜地确定本地区土地规模经营的适宜标准。

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*基金项目：河南省哲学社会科学规划项目（2015BJJ022）。

（作者单位：河南理工大学测绘与国土信息工程学院）