构建“更加定型”的反腐败制度体系

李坤晓

[摘 要]

作为国家法律制度体系的重要组成部分、国家治理体系的子系统，反腐败制度体系更加成熟和定型，成为改革攻坚期的重要政治命题。虽然国家的反腐败行为逐渐呈现出体系化的特点，但并不能说一套比较系统而完整的反腐败制度体系就此建成，缺乏体系性、系统性，仍是我国现有反腐败制度体系的突出特点。从政治高度研判国家反腐败制度体系建设的现实需求，构建科学、简约的反腐败制度体系，是当下亟须抓好的基础性工作。

国家治理现代化；制度体系；制度创新；反腐败

[关键词]

[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）05-0029-03

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出到2020年各方面制度要“更加成熟、更加定型”的目标。如何建立健全作为国家治理体系现代重要部分的反腐败规制体系，是深化改革的重要命题。“透明国际”（Transparency International）创始人之一杰里米·波普（Jeremy Pope）提出了国家廉政体系（National Integrity System）的概念，认为腐败治理最有效的措施是构建国家廉政体系。[1]“良好制度的本质在于制度体系的形成。”一种有反腐败高强度效力的规制体系应是一个包含了宏观、中观、微观不同结构的完善系统。我国反腐败制度体系应体现系统性、层次性，它由若干制度单元构成。其中有些制度要素，在我国已初有雏形，需进一步完善和拓展；有的则尚存大片空白，亟须尽快建设。

宏观层面的制度是反腐败制度体系中的全局性和根本性制度，是统揽全局的制度安排，覆盖面广，直接涉及反腐败的整体性、深层次问题，具有牵一发动全身的效果。

（一）抓紧出台反腐败基本法。2015年两会上张德江委员长谈到加强重点领域立法时，包括了“推进反腐败国家立法”。今年两会上又有关于出台反腐败法的急切呼声。据统计，世界上有30多个国家对贪污贿赂腐败犯罪进行专门立法，涉及反腐敗的法案100余部。[2]尽管国家体制、法律渊源、经济发展状况和民族文化不尽相同，但拥有一部专门的反腐败法典是现代国家反腐败治理的“共性”。

党的十五大以来我国省部级以上机关制定的党风廉政建设法律法规及其他规范性文件多达2000多项[3]，但事实上，缺乏《国家反腐败法》的统筹，各项具体规定之间可能会产生不协调或抵牾，甚至出现“1+1<2”的负效应。要对反腐败建设的指导思想、基本原则、主要目标、反腐败工作机构及其相互关系、公共权力的边界、行使程序和适用范围、法律衔接及适用原则等共性问题，做出明确规范，以确保反腐败统一性，提升反腐败的制度化、法治化水平。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[4]反腐败法体现了一个国家反腐的顶层设计，能促使反腐败工作的稳定性、连续性与可预期性。更重要的是，可以实现全社会对反腐工作及其价值的认同。同时，它能为诸如财产申报制度、举报人保护制度等具体制度施加更大的激励，推进其纳入法治总体布局轨道。

（二）创新建立纪检监察“直线制”。即目前各级地方的纪检机关由地方与中央的双重领导推进到由中纪委直接领导。纪委工作受制于同级党委管辖，存在“同体监督”的难题。十八届三中全会强化了上级纪委对下级纪委的纵向垂直管理，但本质上没有改变纪检“双重领导”工作模式。列宁生前就曾主张检察纪检机关实行垂直领导，认为双重领导体制不仅妨碍坚决实行法制这一基本任务，而且反映了横在劳动者同地方的和中央的苏维埃政权以及俄共中央权力机关之间的最有害的障碍——地方官僚和地方影响的利益和偏见[5]。虽然从2004年后我国派驻机构就由上一级纪委统一管理、直接领导，某种程度上实现了“直接领导”，但是人权、物权、财权还由同级党组掌握。处分权的事权，上级纪委也只掌握一半。“半同体、半异体”监督方式削弱了派驻机构的异体监督功能，监督效果不够理想。监督者不受被监督者领导，才能使纪检机构真正发挥监督作用。“直线型”垂直体制，或者说上级领导体制，才是最具有“杀伤力”的纪检监察体制。[6]

相较于宏观层面的制度，中观层面的制度更为聚焦，涵盖反腐工作中某一领域的制度规范，着力解决这一领域的问题，比如海外腐败行为的治理、党内监督等问题，既要总体规划，又要突出重点。

（一）完善政府信息公开制度。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时指出，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”。[7]社会各界对政务公开日益强烈的需求，倒逼完善政府信息公开制度，尤其应把握好推进权力清单这一关键突破口。

确保权力受到有效制约和监督是防止权力腐败的根本途径，权力清单制度正是制约权力至关重要的一步。推进权力清单入法，有两个问题需要厘清：一是权力清单要具备效力，应由宪法和法律赋予其合法性。从法理上说，“权力清单”应由国家权力机关审核制定，须有相应的法律程序作为依据，而不是由政府自己取舍；二是有了权力清单并不等于腐败问题就迎刃而解。[8]权力清单只是让公众明白关于掌权者的权力设置边界及权力行使和运行的规则，下一步还要遵循权责一致原则，结合责任清单，“法定职责必须为”，不能“一晒了之”。

（二）进一步完善巡视制度。巡视监察制度最主要的功效是形成“对百官的震慑效应”，可看成是比较完全意义上的“异体监督”，一种“政治审计”。其历史可追溯到4000年前尧舜时期的“五岁一巡狩”制度。今天要发挥巡视制度的现代功能和长效机制，需进一步确立其在预防和制约权力腐败中的重要地位，制定出台系统规范的巡视工作专门法律，并考虑与《监察法》等进行有效对接。特别需要增设不作为、乱作为的处罚规定，同时设计更有效的机制来破解“谁来监督监督者”的政治命题。巡视组成员也是孟德斯鸠所指的“有权力的人”，同样会“滥用权力”。现有的监督机制主要是中央巡视组的自我监督，依靠的是内部的工作审核机制，这远远不够。巡视监察制度必须探索设计创新更有效的“以权利监督权力”的机制，才能符合以人民监督监督者的宪法逻辑。

（三）探索财产移外征税制度。我国违法人员将赃款赃物转移到国外、境外的案例层出不穷。纵观全球，很多国家在海外开辟反腐败“第二战场”，如加拿大《反外国公职人员腐败法》、芬兰《芬兰与欧盟其他成员国之间犯罪引渡法》以及美国全球征税制度等。全国人大代表黄奇帆曾提出，不管是外资还是内资都应该征收资产转移税，来控制资产转移行为。我国目前对于海外机构的制约欠缺完善的法治渠道。依靠专项行动进行国际追逃追赃是“治标”，说到底还得靠从制度、法律上构建起长效机制，切断资金外逃的源头。为此，需要在发挥《联合国反腐败公约》作用的基础上探索建立财产转移征税制度，并完善强化境外赃款追讨机制。

微观之“微”，并非浅层次之意，而是指这一层面的制度要瞄准的是涉及“权、钱、人”的具体关键部门和重点环节，剑指腐败的具体要害。

（一）完善公职人员财产申报和公开制度。该制度构想自1987年首次在我国提出后，尽管多个市县推行过财产公示的试点，但几乎没有一起重大腐败案件是通过“财产申报”制度发现的，这甚至成为一些地方贪官们表明“清白廉洁”的工具。严格意义上的财产申报体系应有一部官员财产申报法律，还至少涵盖申报、调查审核、公示、监督、问责等五方面重要内容。[9]有学者建议直接在《反腐败法》或者《公务员法》中专设官员财产申报章节，但《反腐败法》或《公务员法》都不可能详尽其具体内容。我国目前只有中办、国办1995年颁发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，其立法层级较低，内容设计存在不少的缺陷。此外，建立财产公示制度还要做好最基础的工作，如明确申报主体的范围，涉及到公权力使用的人员都应成为“申报主体”，从而实现对公权力的有效监督。

（二）整合公职人员行政伦理制度。在诺斯的制度经济学理论框架中，制度有正式制度和非正式制度之分。前者包括宪法、法律、税收和市场规制等，后者则包括习俗、惯例、道德规范和意识形态等。美国、英国、新西兰等发达国家非常重视公务员职业道德建设，建立起一套完整、具体、实用的行为法规和道德准则，从而形成约束机制。如新西兰的《公务员行为准则》、加拿大《公职人员利益冲突和离职后再雇佣法》、日本《国家公务员道德法》等。我国对公务员职业道德的要求，散落在各种法律文件中如《宪法》《公务员法》《国家公务员行为规范》等。我国亟需要做的是整合现有关于公职人员行政伦理的规定，将那些不具备强制约束力的道德要求纳入制度化轨道，转化为正式制度。用制度“来抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为”。[10]

（三）完善离任经济审计制度。国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为。从政治学意义上的“委托—代理”关系上说，作为代理人的政府接受公众委托管理公共资源，当双方目标不一致性或信息的不对称时会导致代理人的“道德风险”和“逆向选择”，为有效解决这一风险问题，政府必须接受监督以确保其行为符合公众利益最大化的要求，国家审计正是发挥了这样一种监督功能。领导干部离任经济责任审计制度是重点环节。“先离任后审计”甚至“可以不审计”以及审计人员因审计任务繁重而采取“走马观花”式审计方式等问题，还是“人治型”治理方式使然。要杜绝审计的主观随意性和不彻底性，真正发挥其制度功能，就要转为“制度型”，对离任审查制度进行完善，通过法律规定把审计的具体要求固定下来。审计人员“不作为”同样要承担责任。实践中一种行之有效的方式就是将离任审计与任期間考核、年度测评、干部考察结合起来。

（四）完善举报保护和奖励制度。举报保护和奖励制度的法理在于：不管举报人主观上出于何种动机，或者为了达到何种目的，只要举报的内容属实，其结果在客观上有利于社会大众，维持社会公正，就应得到法律保护。它发轫于美国，民间说法是知情人的“爆料”（知情人往往又是内部人或是与其有交集者），知情人举报能大幅度降低查案线索成本，所以这一制度被形象地成称为“吹哨人（Whistle blower）”制度。在我国，信访举报是发现腐败线索的重要来源。实名举报提升了举报的真实性，但也增加了举报者遭受报复的风险。发达国家这方面做法给予我们很多启发。美国《证人保护法》对举报人人身安全法律保护以及就业安置、补偿等多个方面做出界定；德国的保护制度规定证人可以要求利用变声、变像处理等特殊方法作证，可以拒绝透露个人信息，还可以分享罚金。[11]我们应该借鉴的是：其一，重视保护举报人，出台《公民举报保护法》，创造条件鼓励公众参与反腐倡廉，同时也为“吹口哨的人”撑起制度“保护伞”。其二，举报人制度应有周密的法律设计。受理机关对于任何的举报和来访都必须给予反馈，并且定期地发布消息。

上述反腐败制度体系建设的构想，是基于到2020年实现反腐败制度“更加成熟、更加定型”这一战略考量。重要的是，加快推进我国反腐败制度体系的完善，应注重以系统论思想方法作整体考量，避免“碎片化”，消除“制度盲区”，注重从技术层面的宏观、中观、微观建构起相应齐全、结构科学合理的配套制度，以真正实现反腐败制度“更加定型”的目标，推进国家治理体系与治理能力的现代化进程。

参考文献

[1]Jeremy Pope， Confronting Corruption： The Elements of a National Integrity System[M].Berlin： Transparency International， 2000.

[2]刘武俊.反腐败立法不妨地方先行[N].法制日报， 2013-07-11.

[3]张学文.“反腐败”需要一部基本法[J]. 中国人大，2012（21）：33.

[4][美]S.亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平译.北京：华夏出版社，1988：12-13.

[5]列宁.列宁全集（第43卷）[M].北京：人民出版社，1987.

[6]王邦佐，秦德君.政治学研究亟需关注四个问题[N].文汇报.2015-03-11.

[7]马克思.法兰西内战[M].北京：人民出版社，1964.

[8]秦德君.“权力清单”上的误区[J].人民政坛，2014（11）：13.

[9]林喆.当代中国官员财产申报制度建立的难点及对策[J]. 中国党政干部论坛， 2009（9）：27-30.

[10][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序和公共政策[M].北京：商务印书馆，2000：121.

[11]王秋波.国外如何保护举报人[N].学习时报：2013-10-07.

本文获“上海市领导科学研究会第九届‘博士论坛暨上海市第11届青年学者论坛”优秀论文一等奖

作者系东华大学行政管理专业硕士研究生，政治设计与体制改革方向