基于政策执行视角的德国足球发展审视及启示

刘 斌，杨成伟，李梓嘉

（1.西南大学体育学院，重庆400715；2.四川师范大学体育学院，四川成都610101；3.西南大学附属中学，重庆400700）

◀体育人文社会学

基于政策执行视角的德国足球发展审视及启示

刘 斌1，杨成伟2，李梓嘉3

（1.西南大学体育学院，重庆400715；2.四川师范大学体育学院，四川成都610101；3.西南大学附属中学，重庆400700）

研究借鉴公共政策相关理论构建了政策执行过程分析框架，应用这一框架对德国足球的政策方案、政策执行机构、政策执行资源、政策目标群体等内容展开了分析，并得出结论：1）德国足球政策方案目标明确、配套政策完备，政策执行标准清晰、执行方案详细；2）政策执行机构与外部制度环境相适应，机构体系化明显；3）足球发展的经费充足，专业人才培养完备，政策科学性、权威性高；4）低票价政策效果显著，目标群体的响应度较高，营造了良好的足球氛围。基于以上结论，研究提出了德国足球政策执行的启示：1）以职业足球联赛为根本，加强对职业足球的政策宏观调控、完善政策配套；2）构建俱乐部青训和校园足球相互促进的协同发展机制；3）转变足协职能、建立职业足球联盟，整合足球政策执行体系；4）加强足球科研，提升足球人力资源建设，优化政策执行环境。

足球；政策执行；德国；启示

2015年3月，国务院下发了《中国足球改革发展总体方案》，将足球发展提到国家战略高度，掀起了新的一轮足球发展热潮。近二十年来，我国政府针对足球发展出台了不少政策，但大多没能实现既定目标，尤其是以男足国家队成绩为主要标志的足球整体水平始终没有达到社会的预期。客观地讲，造成中国足球现实困局的原因是多方面的，但从政策执行的视角看，“足球政策方案与政策执行存在一定的缺陷”［1］是造成中国足球发展困局的关键病因，因为“如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文”［2］。为了避免新一轮中国足球改革各项政策再度陷入执行不力的怪圈，考察与借鉴世界足球强国成功的政策经验是解决问题的有效途径之一。毋庸置疑，在诸多足球强国中，德国是最具有代表意义的，理由如下：一是德国是当今最具实力的足球强国，它的足球发展政策、做法、经验是最先进的；二是德国足球经历了由低谷到巅峰的发展过程，而这一过程始终伴随着德国政府一系列的政策调控，政府调控为德国足球的发展起到了推波助澜的作用［3］；三是从足球发展的外部制度环境看，德国的政治经济体现出典型的“管制性”特点，国家政策倾向于对不良发展进行干预［4］，这一点和中国足球发展的外部制度环境有相似之处。可以说德国足球的良性发展有赖于其良好的政策本身以及完美的执行。因此，研究德国足球改革与发展进程中的政策执行对我国足球发展具有较大的借鉴意义。

1 德国足球发展历程及相关政策回顾

19世纪60年代，现代足球运动传入德国，受德国军事体操的强势地位影响，足球运动发展缓慢。1882年，德国政府颁布了《果斯列尔游戏训令》，以行政手段命令各地鼓励大众参加户外活动［5］，带动了包括足球在内的各项体育活动的发展。1900年德国足球协会（DFB）成立，为德国足球运动的有序发展奠定了组织基础。1910年足球运动被纳入军队训练计划中，1911年德国足球协会加入德意志青年联盟，成为服务德国政治的工具［6］，一战后随着士兵回归社会，足球影响力迅速扩展，成为德国开展最广泛的运动。1917年德国成立了帝国体育委员会。1920年，首次提出了为促进全民健身而在全国兴建体育设施的“黄金计划”（Goldner Plan）。1933年纳粹上台后，强行将德国足球协会纳入新成立的帝国体育锻炼联盟，足球再次成为政治宣传工具。1936年柏林奥运会上德国足球队的糟糕表现，使得当时的德国政府试图通过足球展现日耳曼民族优越性的愿望落空，此后德国足球进入了近20年的沉沦期。二战后德国分裂，联邦德国于1947年成立足协，恢复了之前赛制的足球联赛，民主德国也于1949年举办了足球联赛，但都属于业余性质，其影响力并不大。1950年联邦德国体育联合会成立，它加强了与各联邦州文化主管部门的合作及各单项体育协会的管理，并直接推动了德国体育俱乐部的建设，在此基础上俱乐部成了足球人才培养的摇篮。1954年瑞士世界杯决赛中，联邦德国足球队爆冷夺得冠军，创造了“伯尔尼奇迹”，对战后德国的重建和复兴注入了“强心剂”。1959年，德国奥林匹克协会重新提出了“黄金计划”，兴建了大量体育设施。同年，德国体育联合会提出“体育的第二种方式”，促进了大众体育发展，此后各州相继出台《体育促进法》，提升了大众体育人口，为足球的腾飞奠定了基础。1962年7月联邦德国足球协会大会通过决议决定创建全新的全国足球联赛，1963年8月德国足球甲级联赛揭幕，标志着德国足球进入职业化阶段。1967年德国联邦议院通过了《促进经济稳定和增长法》，该法案对经济进行积极的监管干预，同时完善了医疗、失业、养老等社会保障体系，这也使各级足球联赛和球员有了生存基础。与此同时，德国足协不断完善联赛体系和制度建设，良好的外部环境和足球甲级联赛让联邦德国足球迅速崛起。在此后的二十几年内，获得数次世界杯、欧洲杯冠亚军，特别是在本土获得1974年世界杯冠军，1990年又获得了意大利世界杯冠军，从此德国足球再次走上了辉煌之路。

1989年德国统一后，延续了联邦德国以协会和俱乐部体制为基础，兼顾大众体育和竞技体育协调发展的政策，继续实施“黄金计划”“德国体育奖章”制度、“东部黄金计划”，颁布《德国体育指南》，并发表《联合声明》，开展“体育使德国更好”等一系列活动把大众体育推向高潮［7］。同时双方足协合并，采用了两支民主德国俱乐部参加德甲，6支参加德乙的“2＋6政策”，形成了新的德国足球联赛，德国足球进入了一个新阶段。1995年12月欧盟法院通过了《博斯曼法案》，德国足协也施行了这一对欧盟国家开放的球员引入政策。1998年，德国联邦议会出台《修正案852／97》，确定了德甲联赛转播权集体出售获得反垄断法豁免权，维护了德国足球整体利益。1999年，德国足协发布条例出台“50＋1”政策，允许俱乐部将球队独立成立公司，但有51%以上的股份属于原俱乐部和球迷。此后德国仲裁法庭通过法律形式确认了“50＋1”条款的合理性，这在一定程度上定义了德国职业俱乐部的公共属性。然而，此后受《博斯曼法案》影响，大量外籍球员涌入德甲，使得本土球员比例下降到50%左右，同时受德国经济发展减缓的影响，德甲足球联赛的投入和效益骤减，随之而来的是足球后备人才断档、队员严重老龄化，导致德国队1998年世界杯和2000年欧洲杯上表现糟糕，新一轮改革迫在眉睫。

2000年12月，德国36家职业俱乐部成立了足球联赛协会，次年德国足球职业联盟（DFL）成立，标志着德国职业足球步入自力更生之路。德国足球协会与职业联盟提出“为了振兴德国足球而奋斗”的目标，制定了提高德国职业地位、推进俱乐部公司体制、牌照审批制度、电视转播收入再分配和“天才培养”的“足球复兴十年计划”等一系列政策措施来重振德国足球。此外，德国政府放宽了对外来人才入籍的政策限制，吸引了优秀外籍球员入籍，优化了德国足球人才结构。2002年，德国足协推出了“一千迷你场地计划”和“足球奖章计划”，推动小足球场地建设，提升大众参与足球乐趣。德国政府在职业俱乐部体育场（馆）建设方面多次采取补助政策，并利用承办2006年德国世界杯契机，帮助多家职业俱乐部新建或改造了球场，这一做法不仅避免了因为涉及国家援助（State Aid）而违反欧盟条约的问题，而且改善了国内职业俱乐部的运营状况。德甲还实行了《欧足联财政公平法案》（UEFA Financial Fair Play），将财政公平竞赛列入政府法规。经过系列政策措施的有效实施，德甲联赛已成为世界上最健康的职业联赛之一，德国各级别足球国家队成绩优异，并于2014年巴西世界杯再度夺冠，重返世界足坛之巅。

2 德国足球政策的执行与效果分析

2.1 德国足球政策执行的理论分析框架

从目前政策执行的理论成果看，政策执行研究已发展到第三代。第一代政策执行理论以行政组织的层级原则和由上而下的指挥控制为核心，强调政策由上层规划和制定，然后分化为具体的指示，由下层负责执行，体现的是自上而下的政策执行特征，其代表人物范·米特和范·霍恩提出，政策标准与目标、政策资源、组织间沟通与执行活动、执行机构的特性、经济政治环境和执行人员的价值取向等6个变量是决定政策执行成败的关键因素［8］。第二代政策执行理论强调了政策链条中较低及最低层次人员的作用，体现的是自下而上的特征，其创始人迈克尔·利普斯基认为，政策成功与否取决于基层执行者的责任感和目标群体的期望能否得到确保［9］。第三代政策执行理论的代表马尔科姆·戈金则认为，现代政策执行研究已发展为整合自上而下与自下而上模式的基础上，构建以政府间政策执行沟通模式的研究［10］。按照第三代政策执行理论的观点，成功的政策执行一方面在于由政策制定者科学规划政策方案、理性选择政策方式、合理分配政策资源，另一方面在于广泛掌握目标群体的诱因结构［11］。本研究主要依据德国足球发展的外部制度环境的“管制性”特点，借鉴第三代执行理论的观点，并兼顾第一、二代的政策执行理论的核心要素，构建政策执行分析模型（图1），模型假设了政策方案、政策资源、政策执行机构、目标群体等4个被认为决定着政策决定和政策绩效之间联系的变量。模型把政策方案的目标、标准最重要的变量作为政策有效执行的前提，政策资源作为政策有效执行的保障，政策执行组织机构的特性和机构间沟通是政策顺利实施的核心，政策目标群体的态度和行为是影响政策有效执行的关键。本文试图通过此模型分析德国足球重返巅峰过程中的政策执行路径，为我国足球发展政策的有效执行提供参考。

图1 政策执行分析框架及构成因素

2.2 对德国足球政策执行方案的审视

2.2.1 政策方案目标明确，政策配套完备 从国家层面上，德国足球发展政策的外部制度环境，例如德国政治、经济、文化制度体现的是典型的“管制资本主义”的特点。在这样的政策环境中，德国足球管理者也以着眼长期、健康与公平的思路规划足球发展，而德国政府则通过政策设置对其进行确认，使得足球发展相关政策目标清晰、层次合理以及配套政策完备。

德国足球联盟与足协围绕“为了振兴德国足球而奋斗”的发展目标，制定了一系列政策措施来重振德国足球，其核心内容包括：1）提高德国职业联赛在德国足球的地位；2）将德国足球俱乐部由传统的注册协会推进为更符合职业化需要的公司体制；3）以财务审核为核心的牌照审批制度；4）电视转播收入再分配的调整。德国足球联盟从资格审查入手，硬性要求各队开展青训建设，制定了名为“培养天才”的“足球复兴十年计划”，建立起了完备的青少年足球培训体系，为国家培养并储备了源源不断的足球人才。此外，还延续了德国政府通过法律确认的“50＋1”政策和《修正案852／97》等条款，确保了俱乐部的公益性质和集体出售比赛转播权的合法性，同时要求政府补贴职业俱乐部的球场建设，大力发展青训体系等配套政策，这些政策措施的实施使得德国职业足球联赛成为运营状况最良好的欧洲联赛。

与此同时，德国政府着力发展大众体育，制定了社会主导和竞技体育健康发展的体育政策。通过大众体育政策、学校体育政策的实施促使社区俱乐部和学校发展业余足球与校园足球，使得德国足球发展走向正轨。例如出台 “黄金计划”“德国体育奖章”制度，颁布《德国体育指南》，实施“学校中的锻炼计划”，并发表《联合声明》，开展“体育使德国更好”等各层次具体实施方案，为足球发展提供了良好的大环境。从1959年开始实施的连续几轮的“黄金计划”，其目标直指大规模体育场馆设施建设，并将其作为公共福利事业交给俱乐部或学校共同使用，合理利用了体育资源，而“体育的第二种方式”和“锻炼活动”的目的则是推动大众体育的发展，使竞技体育向大众体育转移，这对体育俱乐部的发展起到了重要作用。到2012年德国体育俱乐部已达91 080个，体育人口从1960年的18%上升至1988年的68%，德国体联的会员也从1970年的955万人上升至1989年的2 096万人［12］。这些变化为德国足球发展提供了比较充足的场地保障和人力储备。

2.2.2 执行标准清晰，具体执行方案完善 德国足球良性发展得益于人才培养和组织架构系统的规划，德国足球管理者工作严谨而精密，在执行方案制定中目标明确、标准清晰、内容详实。以他们完善的青训培养体系“天才球员培养计划”为例，该计划以“每一个足球人才都会受到关注，任何具有天赋的足球运动员都得到发展”为目标，将足球人才培养分为基础促进、天才促进、精英促进、顶级促进等4个阶段。其中，基础促进阶段的青少年集中在各幼儿园、学校、业余足球协会和职业俱乐部，德国足协通过教练培训或进修、“德国足协在车上”“我们的业余球员，真正的职业人士”等活动，主要通过足球兴趣和多样化运动以培养和发展创造力，促进学校足球和业余足球的发展。天才促进阶段是以“天才球员培养计划”为起点，建立了德国足球天才球员培养的第一级。计划的重点是建立了366个训练基地，聘请30名德国足协专职基地协调员和1 300余名拥有B级证书的教练员，对基地所在地区最好的年龄级别为12～16岁球员进行额外培训，主要进行协调性技巧和系统化的足球技能及团队战术的培训，以发展比赛智商，同时通过球探观察和每年两次统一成绩测试，尽量识别更多的天才球员。在此基础上，德国足球还建立了“天才促进第二级”，重点建立了由36个德甲、德乙俱乐部和部分三四级联赛俱乐部的青训基地组成的53个青少年竞技体育训练中心（NLZ），以及德国足协与文化部合作的35个足球精英学校，主要对12～19岁的球员进行培训，德国21个州足球协会还分别选拔各个年龄级别代表队，以挖掘和培养每一名足球天赋球员。精英促进阶段的青少年队员主要集中在精英学校、职业俱乐部和U系列国家队，在州足球协会选拔队的基础上挖掘足球天才，参与各级青年队比赛，进行国际比较。顶级促进阶段的队员主要集中在德甲和德乙联赛，还包括其他国家足球联赛和国家队的足球运动员。

德国青少年足球人才培养的各阶段层层递进，各阶段都有具体的目标、重点以及具体的培训大纲和训练计划，同时对培训基地和教练等硬软件都有严格的具体要求。此外，德国足协、德国职业足球联盟和德国足球青训委员会对青训培养质量进行了有效管理，执行了足球青训质量认证体系（简称Foot Pass），以系统化的形式对德国青少年足球的质量进行全面考核，在探索中逐渐形成了完整高效的青训体系［13］。德国足球青训体系为有天赋的足球青少年人才提供了系统的训练机会，为德国储备大量的足球人才。据统计，在青少年培训改革开始时的2000／2001赛季，一共有36名U18－U21的球员在德国甲、乙级联赛效力，而在2009／2010赛季升至76名。在这76名球员中，有35名球员（45%）来自于职业俱乐部的竞训中心，27名球员（36%）来自于德国足协足球培训网点，17名球员在精英足球学校学习［14］。对入选2015年女足国家队和2014年男足国家队的调查显示，女足队伍中23人都曾参加过业余足球俱乐部训练，其中13人曾进入青训基地。男足队伍中23人里有22人是从业余足球俱乐部开始足球生涯，其中8人曾进入足球精英学校，而其他人都有进入青训中心的经历。

2.3 对德国足球政策执行机构的审视

德国的基本政治结构为议会制和联邦制，德国体育运动的行政管理涉及联邦、州以及市等三级政府部门。国家层面的内务部主要关注全国范围的竞技体育，同时给德国体育联合会（DOSB）提供资金和政策支持，联邦州层面的文化主管部门主要关注学校体育和大众体育发展，而市一级政府部门的主要职能是体育场馆设施建设和对大众体育俱乐部支持。这种管理体制发挥各级政府主管部门的优势，兼顾了竞技体育和大众体育协调发展，避免了功能交叉，最大限度地利用了资源，促使体育事业各个方面得到平衡发展。此外，德国的体育管理属于体育社团主导型，政府不干预社会体育组织管理，呈现出典型的协会体制和俱乐部体制特征。德国体育的最高管理机构是德国体育联合会（DOSB），所有体育俱乐部都通过不同层面（州、地区和城市）的专业协会和体育联合会直接或间接接受德国体育联合会的管理，保证竞技体育、大众体育和学校体育协调发展。这种扁平化的管理模式为足球的发展提供了有效的制度和组织保障。

德国足球协会（简称DFB）是德国足球界的官方机构，管理德国足球联赛协会、5个大区足协和21个州足协等27个会员单位是全世界最大的单项体育协会。德国足球联赛协会与下属的德国足球职业联盟（DFL）的任务是负责德国职业足球的组织工作和营销，地区和州足协负责各地的足球事务。德国足协下设DFB-主席团、DFB-董事会、义务委员会、准入申诉委员会、DFB-联邦法院、DFB-体育法庭、体育医学委员会、IT-委员会、体育场馆建设委员会、DFB-裁判委员会、公共财政和许可证委员会、DFB-青少年委员会、DFB-女足和女童足球委员会、教练培训处、DFB-管理委员会、反兴奋剂委员会等部门。这些协会和部门组成的执行机构掌管德国所有足球事宜，与下设的366个青训基地、53个青训中心、35所足球精英学校以及各俱乐部的培训网点等形成严谨而精密的运转体系，保障了德国足球人才源源不断地培养出来。此外，各州足球联合会还举办各级各类足球联赛，与职业足球联赛构成了金字塔型的联赛体系。通过“校园足球攻势”计划，开展学校足球活动等形式保障了德国足球从业余到职业、从大众到精英、从青少年到成年等各层次发展的良性运行。

2.4 对德国足球政策执行资源的审视

政策执行资源是执行政策时所需的经费、人力、物质、信息和权威等资源总和。德国政府和足协从经费投入、场地设施建设、教练员培养等各方面充分保障了德国各级各类足球运动的开展。

2.4.1 雄厚的经济基础保障了足球发展充足的经费资源 德国经济的腾飞为足球发展奠定了物质基础，1959年德国在第一个“黄金计划”中就投资了185亿马克兴建群众体育场地，此后又于1975年、1984年及1992年分别投入76亿、150亿、250亿马克开展第二、三期“黄金计划”和“东部黄金计划”，使德国的体育设施得到了根本的改善。截至2001年底德国已拥有体育场馆共计145 556处［15］。此外，德国政府还利用举办世界杯的机会，帮助德国多家职业俱乐部新建或改造了球场，仅2006德国世界杯，德国政府为修建球场、改善交通投资了35亿美元，而单对球场新建和改造就投入了19.4亿美元，赛后这些球场归当地职业俱乐部使用［16］。目前，德国足协还通过各方集资，开展“1 000场迷你小场地”计划，为乡镇兴建了大量小足球场，为德国足球的腾飞奠定了坚实的场馆设施基础。

此外，健康的财政运营支持德国俱乐部的发展，2016年的财务报告显示：德甲在过去的赛季创造了26.2亿欧元的营业收入，连续11年创新高，而德乙联赛也以5.46亿欧元的成绩谱写历史新纪录［17］。职业联赛以及国家队等收入为德国足协带来充足的经费资源，仅2008和2009年德国足协财政收入就分别达到1.603亿和1.427亿欧元，而用于国家队、联赛等足球事业发展的经费支出也达1.563亿和1.427亿欧元。德国足协对青训投入更是不遗余力，2000年制订“天才培养计划”时初始预算达5亿欧元，每年在青训建设上投入5 000万欧元，其中1 500万欧元用在极有天赋的年轻人身上。同时还专门成立“DFB-赛普赫尔伯格基金会”用于资助校园足球、协会足球和有利社会发展的足球项目。

2.4.2 系统的教练员培养，保障足球发展拥有丰富的人力资源 教练员是发展足球运动的主要人力资源因素。德国足球的成功离不开优秀的教练员，从2000年开始，德国足协推出了全国教练培养计划，培养了克林斯曼、勒夫等德国足球崛起的领军人物。目前，德国足球教练员无论数量还是质量都堪称世界第一，根据欧足联的统计，德国拥有欧足联B级教练牌照28 400个、A级教练牌照5 500人、职业级教练牌照1 070人，B级教练人数是同为足球发达国家的英国的16倍［18］。此外，针对2010年前，德国小学1～4年级的年龄段中，非专业体育教师占到了75%的情况，德国足协推出的“2000＋计划”，足协在过去5年，利用周末培训了超过10 000名小学教师，为德国校园足球的开展储备了师资力量。德国足协还在366个训练基地定期举办“足球教练信息之夜”，为每一个地区的教练提供训练帮助。此外，德国足协为了使教练员队伍最优化，几乎每个周末都会组织教练员培训；同时还借助网络平台建立“训练在线”，将统一的训练计划和新理念、新方法直接贯彻到基层。

2.4.3 重视足球科学研究，保障了足球发展政策的科学性和权威性 科学技术是生产力，德国人对于创造力的注重也让他们把科技视作足球发展的巨大动力。德国足协与科隆体育大学和海德堡大学等高校科研机构合作，由德国顶级的运动生理学、心理学、运动医学、运动训练学和计算机方面的科学家组成专家团队，将足球做成了一门科学进行研究，为德国足球人才培养和组织架构系统的规划设计方案，同时成立了一个由60人组成的信息分析团队，建立世界足球大数据，为德国足球发展提供保障。此外，科隆体育大学还创新地兴办了世界首家足球分析师和球探方向硕士课程，为德国足球持续发展提供了科技动力。

2.5 对德国足球政策目标群体的审视

目标群体是政策目标的针对人群及影响对象，政策能否达成很大程度上取决于目标群体的态度。足球对于德国人来说意义非凡，“伯尔尼奇迹”点燃了德国复兴的导火索，足球带给了德国新的希望，这也使足球成为德国人最喜欢的运动。根据2010年数据，德国足协下辖25 703个俱乐部，177 039支球队，注册会员达6 756 562名。德国国家队在世界赛场上的优异成绩和德甲联赛的精彩表现也吸引了大量民众参与足球，德国足球队员非常注重自身的形象，德国国家队获得了世人的肯定。民调显示，在2010年世界杯上，98%的德国民众认为德国队有“团队精神”，民众对德国队的好感度达90%，这在一定程度上使足球深入了德国人心。随处可见的足球场地，遍布社区的业余足球俱乐部及各层次级别的业余足球联赛，都为德国各层次民众参加足球训练创造了良好的条件。

公共政策是对社会利益的分配，必然要对各目标群体的利益产生影响。因此，政策是否反映各目标群体的利益需求，以及由此带来的各目标群体对政策的支持程度，都将对政策的执行起到至关重要的作用。德国法律规定职业足球俱乐部具有公共性质，造就了德甲联赛的平均单场票价为22.43欧元的低票价，减少了球迷的经济支出，吸引了大量球迷现场观战，使德甲场均上座数达到42 609人，成为欧洲最高上座率联赛，这一政策措施为创建良好的足球氛围发挥了关键作用。同时，德国良好的教育体制和宽松的学习环境使得青少年有充足的时间进行运动，家庭的支持甚至全家都参与足球运动的氛围，加上参加足球培训只需象征性的每月6欧元的低成本，也吸引了众多青少年参与到足球运动中。另外，德国足协也不遗余力地推动足球发展，如德国足协和麦当劳2002年开始合作的旨在提升大众足球乐趣的“足球奖章计划”，仅2013年就有25万多人参加。可以毫不夸张地讲，德国足球目标群体响应政策的积极性高，足球发展成效水到渠成。

3 德国足球政策执行的启示

3.1 以职业足球联赛为根本，加强对职业足球的政策调控，完善政策配套

通过对德国足球政策执行情况的分析可以发现，德国政府对足球发展的调控是强有力而有效的。足球在德国从初始状态的一般竞技项目，发展为以足球联赛为龙头，以协会和俱乐部为基础，以青训为手段，带动足球产业与文化发展，并形成了承载民族精神寄托的庞大足球系统，这一过程都深受政府政策调控和推动。反观我国，在当前社会转型、经济转轨的背景下，足球运动已不仅是单纯的竞技项目，它还承载着国家发展体育产业，促进经济、社会、文化发展的重任。要解决目前中国足球文化氛围不浓、足球后备人才短缺、足球联赛商业化程度不高等问题，尤其是在改变用投资足球换取主业资源的发展方式上面，我国政府应该以投资公共产品的态度，通过在财政、税务等多个方面拓宽民间资本和外资进入职业足球的渠道，以培育足球市场。借鉴德国职业足球发展经验，通过出台配套政策，在俱乐部的场地建设、电视转播收入、实业开发、产品销售方面进行合理调控，使俱乐部能有自身造血功能。同时，还应该借鉴其财务审核制度，避免投资人的短期投机行为扰乱市场，防止出现一边中超版权卖80亿、球星转会动辄数亿，而另一边69%的职业足球俱乐部青训支出达不到400万人民币准入标准的尴尬现象发生［19］。让足球俱乐部投资人依托于城市和社区，加强自身文化建设和传承，加强足球后备人才建设，以吸引更多的足球支持者和消费者，走上保持足球产业可持续性的足球发展之路。

3.2 构建俱乐部青训和校园足球相互促进的协同发展机制

协会制和俱乐部制是德国体育发展的基础，足球俱乐部遍布德国各地，青少年足球及业余足球训练基本都从社区俱乐部开始，这就使得足球资源配置最优化、利用率最大化。借鉴这一经验，将有可能避免我国青少年校园足球由于资源有限而无法权衡“全面普及”还是“少数提高”的问题，也可能会避免部分学校因功利思想开展足球而引发的各种乱相。因此，我国应该加强社区足球俱乐部或足球组织建设。在当前国情下，除各职业足球俱乐部外，还应由政府出台政策引导，建立结合学校、社区、地方政府和公益机构力量的半官方足球俱乐部，为青少年校外提供优质、便捷、价廉的足球培训和赛事服务。在青少年校园足球“普及”层面，主要发挥教育系统的重要作用，注重足球的育人功能，把校园足球作为扩大足球人口、促进青少年健康成长的基础工程，同时也为足球产业乃至体育产业培育市场和消费人口。在足球“提高”层面，依托各级足球俱乐部建设，借鉴德国“天才培养计划”，成立竞技足球培训中心，发挥足协和足球俱乐部以及足球精英学校的重要作用，挖掘足球精英，提升我国足球竞技水平。切实做到校园足球、社会足球、足球学校、职业足球各司其职、协同发展，为中国足球水平提升和足球产业发展服务。

3.3 整合足球政策执行体系，转变足协职能，建立职业足球联盟

良好的政策执行组织体系是政策得以有效执行的前提。足球在中国有着特殊的发展国情，社会对足球的期望值高，足球也肩负着提升人口素质、发展经济以及展现竞技水平等多重重任。因此，应以多部门、跨领域、多层次协同合作的理念进行政策规划和执行，逐渐形成了政策制定、执行的科学化管理体制与运行机制。目前，我国整个足球政策执行相关领域已经形成了以国务院为领导的教育部、国家体育总局及足协、财政部等多部门联合政策主体，而在具体的足球发展方面，作为最重要的执行组织的中国足球协会却一直饱受争议。虽然依据2015年8月出台的《中国足球协会调整改革方案》，2016年2月中国足球管理中心已经撤销，中国足协与国家体育总局脱钩基本完成，但从其组织架构和人事管理上看，其行政色彩依然存在，而地方足协改革更是任重道远。应借鉴德国等足球发达国家，重组足球管理和服务部门，确保在法律规定范围内不受其他权力干涉，真正做到“政事分开”和“管办分离”。同时，加强足协组织制度、内部治理、组织机构、民主管理、财务管理和社会公信力等自身能力建设，特别是要引入高水平管理团队和信息分析及科研团队，建立中国足球大数据，提升足球管理部门的咨询能力、决策能力和执行能力，承担国家足球运动发展整体规划、政策落实、行业规范、组织管理和协调省市足协工作等职责。此外，中国足协还应理顺与地方足协的关系，提升各级足协的公共服务职能，在完善职业联赛扩充职业队伍外，还应建立及扩大省—市—区县业余联赛；建立和发展儿童及青少年足球队，建立各省市的青少年分级联赛。同时，还应做好国家队建设和职业联赛的协调工作，积极与各级政府或社会的其他部门沟通协商，为竞技足球发展提供相应的保障。在职业联赛方面还应借鉴德国足球成立联赛协会和职业足球联盟，积极承担起职业联赛整体运营，规范自身的法人治理结构，建立健全职业联赛内部的决策与运行机制，规范职业联赛公司化的运营，实现职业联赛自主化、市场化、专业化管理运营的最终目标，直至最终过渡到足球市场化和社会化的良性循环局面。

3.4 重视足球科研，加强人力资源建设，优化政策执行外部环境

实践在即、理论先行。中国足球的落后还源于对现代足球发展理念认识不够，国内的足球教材、足球教学训练理论还停留在上个世纪60年代水平。应借鉴德国足球，足球管理部门应与各大高校、科研机构合作，加强对足球的科学研究，将最新理论应用到实践，构建符合中国特色足球理论，为各级足球发展提供方案和规划。同时，在高校兴办足球学院，用最新理论培养高水平足球科研、管理、教练、裁判以及传播人才，新办足球分析师、球探、足球新闻解说等专业，将中国足球从靠经验发展变为靠科学发展。建立和完善足球教练员、裁判员的培训体制和监督管理制度，采取“送出去”和“请进来”战略，学习国外先进足球理念和方法，加大对青训教练员投入，构建灵活开放的等级培训和继续教育培训体系，形成终身学习型教练员团队，以提高教练员的执教能力。此外，大力完善社区公共体育服务平台，设立足球财政专项基金，发行足球彩票，大力兴建足球场馆。目前，随着国家和社会对足球专项经费的投入，足球场地设施得到一定程度的改善，然而青少年和民众参与足球运动的成本依然居高不下。因此，应出台政策促使民众参与足球等运动消费支出与医疗、社保及税收挂钩，降低青少年和民众参与足球运动的成本，使其享受到国家足球政策带来的红利，以提升民众参与足球运动的积极性，为足球政策执行创造良好的外部环境。

［1］杨成伟，唐炎，张德春，等.对我国青少年足球运动发展的政策执行审视［J］.沈阳体育学院学报，2015，34（1）：21－27.

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责任编辑：乔艳春

Review and Enlightenment of German Football Development Based on Perspective of Policy Imp lementation

LIU Bin1，YANG Chengwei2，LIZijia3
（1.College of Physical Education，Southwest University，Chongqing 400715，China；2.Institute of P.E.，Sichuan Normal University，Chengdu 610101，Sichuan，China；3.High School Affiliated to Southwest University，Chongqing 400700，China）

On the basis of the theory of public policy to build the policy implementation process analysis framework，application of this framework in German football policy scheme，policy implementation mechanism，policy implementation resources and policy target groups etc.are analyzed.The conclusions are drawn as follows：1）German football have the targeted policy plan，supporting policies completing，the policy implementation standards clear and detailed implementation plan；2）Policy implementation institutions and external institutional environment are adapt to the system of obvious；3）The football development have adequate funding，professional training completing，and scientific and authoritative policy；4）Low fare policy has significant effect，and target groups have high response degree，so as to create a good football atmosphere.Based on the above conclusions，we put forward the enlightenments of German football policy implementation：by the professional football league as a fundamental，strengtheningmacro-control policy of professional football and improving the supporting policies；based on the football club，schools supplemented by constructing themechanism of youth football development；changing the functions of Football Association，setting up professional football league and integrating football policy implementation system；strengthening football research，enhancing the construction of human resources practitioners and optim izing the implementation of environmental policies.

football；policy implementation；Germany；enlightenment

G80－053

A

1004－0560（2017）02－0012－08

2017-01-12；

2017-03-06

2014年度教育部人文社会科学青年研究项目“青少年体质健康政策的有效执行研究”（14YJC890031）；2015年度四川省社科规划项目“青少年校园足球发展政策执行偏差及矫正路径研究”（SC15B065）。

刘斌（1968—），男，副教授，硕士，主要研究方向为体育教学训练理论与方法。