侦查监督视野下“两法衔接”机制之完善路径

徐浩

摘 要：“两法衔接”作为常态化的工作机制，检察机关在工作机制中发挥着重要作用，从侦查监督的实际出发，探索构建一个制度化、规范化的“两法衔接”机制，充分有效发挥检察监督权，树立正确的执法理念，改变监督方式，切实解决有案不移、难移，以罚代刑问题，保证行政执法与刑事司法有效衔接。

关键词：检察机关；两法衔接；职能作用；完善路径

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）04-0102-02

完善“两法衔接”机制是全面落实依法治国的重要要求，自2001年以来，中央先后出台了一系列规范性文件，为保证行政执法与刑事司法有效衔接提供了重要的法律支撑，各行政机关与检察机关为维护社会公平正义，有效打击违法犯罪形成衔接合力，但是，立法上对两法衔接的规定只限于抽象性、原则性的规定，缺乏具体的对标准和程序的细化规定，实务操作性力度缺失，刚性不足，实践中，有罪难移，以罚代刑，各机关配合不协调，检察机关监督乏力的问题严重制约了现有机制作用的有效发挥，为此，为形成对违法犯罪的打击合力，保证行政执法与刑事司法的无缝衔接，检察机关立足检察职能探索完善两法衔接的有效路径，实现依法行政，公正执法。

一、“两法衔接”机制中检察监督的现实困境

“两法衔接”机制一定程度上发挥了保证行政执法与刑事司法合力衔接的作用，但是，深刻剖析司法实践中的具体案件，“两法衔接”机制面临着很多具体的现实问题，部分行政机关在处理案件时，对于必须移送司法机关处理的案件，仍存在积极性不强、部门之间配合不主动的问题，衔接机制不健全成为制约“两法衔接”工作中检察监督的瓶颈。

一是立法上，现有规范性文件实务操作性力度缺失，刚性不足。在立法上，《行政处罚法》第7条、第22条、第28条、第61条为两法衔接提供了关键性的法律支撑，国务院以及两高也相应地出台了规定，我国《刑法》第37条规定“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”。《刑事诉讼法》第52条对行政机关收集的有关当事人刑事犯罪的诉讼证据的移交予以明确规定。在行政执法与刑事司法领域，两法衔接有着重要的根基。部分地方也出台了相应的两法衔接的文件，在一定意义上建立了两法衔接的工作机制。比较典型的案例是被公安机关立案处理后不构成犯罪的违法行为的处理，程序上如何不放纵对违法行为的追究，在公安机关处理的行政案件中，应当立案予以刑事追究的案件的处理。立法上对两法衔接的规定只限于抽象性、原则性的规定，缺乏具体的对标准和程序细化的规定。

在实践中，由于行政机关与刑事司法机关在证据的收集上、证据标准的认定上，以及人员的专业素养上存在差异，导致衔接工作存在现实困境。从现有的法律规定和司法实践来看，行政执法与刑事司法并没有完全对接，目前，我国缺乏专门的行政程序立法，而现有的规范性文件实务操作性力度缺失，法律位阶低。在法律监督视角下，法律虽然赋予了监督公安机关立案的职责和程序，但并未对诸如工商、环保等行政机关移送涉嫌刑事犯罪案件规定相应的监督权，在案件的具体处理上有待进一步明确。此外，从检察机关侦查监督职能作用发挥上，检察机关的监督方式刚性不足，在发出检察建议书、监督刑事立案案件审查意见书、纠正违法通知书的同时，缺乏强制性的监督手段予以保障监督方式实施，导致有案难移、以罚代刑现象得不到有效解决。

二是缺乏领导，两法衔接工作合力不足，缺乏规范性、统一性。如何实现行政处罚与刑事处罚无缝对接，是摆在司法工作人员面前的实际问题，在处理具体的案件时，领导缺位，致使该项工作缺乏统筹协调，缺乏统一性、规范性。行政机关、公安机关和检察机关在处理具体的涉及两法衔接案件时，对于是否需要移送，如何移送都是依据法律规定自行主导，没有统一的主导机关，在信息交流与共享上，难免出现交流不畅，沟通不协调。没有责任追究机制，没有考核考评奖励与惩戒机制，致使各个机关没有责任约束，怠于移送案件，两法衔接工作效率降低。加之缺乏专业的指导，部分执法部门在证据标准的判断上，对两法衔接的法律知识的掌握上存在瑕疵，在适用法律过程中，对法律规范的理解不同，客观上致使有些案件不移送、难移送，出现以罚代刑现象。

统一领导，是健全行政执法和刑事司法合力衔接的保障。检察机关在“两法衔接”机制中发挥着重要作用，在推动“两法衔接”形成合力中检察监督权具有制度约束力，防止执法缺位，对行政权力的行使监督要偏重于追惩性的事后监督转向权力行使前的预防监督和权力行使中的控制监督[1]。但是，现有的衔接机制下，并未确立检察机关的主導权，在两法衔接工作中，检察机关应当充当主导者的角色，保证衔接工作的统一、规范。就目前法律规定来看，并没有明确规定检察机关对行政执法活动的检察监督权。缺乏主导，致使目前部分部门对该项工作缺乏主动性、积极性，部门与部门之间也缺乏配合的内生动力。

三是执法理念和认识存在偏差，“两法衔接”工作相关人员的专业素养有待提高。任何制度的制定与执行，关键在人。在“两法衔接”机制中，人员的专业化决定了正确的执法认识，当前，执法人员的思想认识层面上，对“两法衔接”工作的重视程度不够，消极执法，怠于移送，导致执法效率低下，有案不移。通过调研部分执法单位，笔者了解到部分执法人员在处理案件时，对于把握不准的案件，对涉嫌犯罪的案件，需要移送司法机关，但是出于利益的考虑，缺乏主动性，对检察机关的检察监督也是存在抵触情绪。此外，“两法衔接”工作专业性较强，与执法人员的专业素养不相匹配，在对证据标准的分析把握上，在对案件的定性分析上，相关人员难以正确区分行政违法与刑事犯罪，致使有案难移。

二、“两法衔接”机制中检察机关坚持的基本原则

检察机关在侦查监督环节对“两法衔接”有效衔接发挥立案监督的作用。为了充分发挥检察监督的职能，保证衔接形成合力，推动各主体积极作为，健全衔接工作机制，检察机关在“两法衔接”机制中的职能定位应当坚持以下几项原则。

一是坚持依法监督的原则。立足检察职能，检察机关在两法衔接工作中充分发挥检察监督的作用，在多部门联合办案的过程中，坚持依法监督，对“两法衔接”的工作，根据法律的规定履行职能，不越权，把握原则，发挥沟通协调检察监督的作用，对行政机关的执法活动坚持依法监督的原则，保证衔接合力。

二是坚持事前及时有效监督的原则。检察机关发挥检察监督的职能保证衔接工作顺利开展，要彻底转变监督理念，改变传统的监督方式，真正达到监督全覆盖，没有死角。检察机关在依法监督的前提下，要加强事前监督，笔者发现，在以往的两法衔接工作中，部门与部门之间配合主动性差，导致有些涉嫌犯罪案件没有移送或者难以移送，检察机关都是侧重于事后监督，通过发出检察建议等方式予以纠正，但是囿于保障措施的缺失，效果往往不佳，这种惩戒性的事后监督理念和方式应当向事前的及时监督转变，加强预防，提前介入。此外，检察机关提前介入监督的机制，将司法力量引入案件的处理中，对案件准确定性，对证据准确收集和固定，对行政机关正确处理案件具有指导作用，有益于提高效率。

三是坚持适度监督的原则。基于刑法的谦抑性原则，检察监督权范围也应当是有限的，在两法衔接工作中，检察机关对行政机关的活动应当是参与但不干预，正确履行检察监督职能。在两法衔接机制中，检察机关坚持有限适度监督的原则，不越位，不越权，协调配合做好两法衔接工作，保证行政执法与刑事司法有效衔接。

三、进一步完善“两法衔接”机制的几点建议

一是完善立法，规范程序，增强两法衔接形成合力的操作性。鉴于当前对两法衔接的立法内容多是抽象性、原则性的规定，对衔接程序的规定也是缺乏实务上的操作性，笔者建议立法上完善对行政处罚与刑事处罚竞合情况下的立法规定，确定适用的原则，在处理案件时，明确刑事优先的原则，确立操作可行的程序保障案件的合理衔接，完善案件移送的主体和具体的移送程序、条件、期限，对责任追究和保障措施予以规定，此外，对于证据的适用上，就如何保障行政执法过程中收集的证据在刑事司法中予以合理适用做出具体的规定，以此保证证据转化的统一性、规范性，形成执法合力。

二是加强领导，完善制度，确保两法衔接规范有序。两法衔接工作涉及多个部门，需要部门与部门之间的协调配合，明确各个部门的职能定位，加强领导，才能增强衔接工作的内生动力。检察机关的检察监督权在两法衔接机制中具有全局性和主导性，由检察机关加强领导，完善两法衔接的监督理念和方式，对于保证衔接工作协调具有重要作用，防止相互推诿，保证衔接协调。此外，两法衔接工作除了依赖于法律的规定，更受限于各项管理制度的规定，创新两法衔接工作机制，才能实现行政执法与刑事司法的合理衔接。在信息交流共享上，畅通不同部门之间的沟通渠道，建立案件信息的交流与共享机制，利用互联网技术，依托现有的案件管理系统，对案件的基本情况予以录入，部门之间及时相互通报，为案件移送提供技术支持。完善案件移送报备制度，确定联席会议制度，各个部门增强合作的自觉性和主动性，定期开展联席会议，通报案件情况，加强沟通。

三是加强培训，提高认识，保证两法衔接工作准确开展。完善两法衔接机制，需要相关工作人员改变传统的执法理念，提高認识，提升专业素养，保证衔接工作形成合力。相关人员的执法任意性，执法理念落后导致衔接机制形同虚设，为此，需要提高相关人员的法律专业素养，对两法衔接高度重视，明晰案件的处理程序，掌握案件定性分析的标准，能够准确鉴别行政案件与刑事案件，明确自身职责。

参考文献：

[1]王占魁.行政监督面临的难题及对策[J].新视野，2004（2）.

[2]姜明安.行政法与刑事诉讼法[M].北京：中国卓越出版公司，1990.

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[4]闻志强.“两法衔接”之功能与价值分析——基于法治中国建设全局视野下的考察[J].西南交通大学学报，2016（1）.

[5]谢鹏程.行政执法与刑事司法衔接机制的性质[N].检察日报，2011-06-30.