全球治理视角下的中国与G20

张海冰

摘要：G20推动中国从全球治理的外围走向中心，并催生了中国特色的全球治理观。中国的参与也增强了G20在全球治理领域内的合法性和影响力。中国参与全球治理的切入口在于全球经济治理，但又不局限于全球经济治理，呈现出以发展为主线同时推进各领域全球治理的特征。中国特色的全球治理观以共建人类命运共同体为核心理念，以平等、开放、合作和共享为治理准则，致力于建设一个包含金融、贸易投资、能源、发展、安全和新疆域的全面治理体系。这一治理观的特点是突出顶层设计，是一种自上而下的治理观，强调国家间的平等合作是实现全球治理的关键。

关键词：全球治理；G20；命运共同体；发展

G20为发达国家、新兴市场国家和中小国家的代表通过对话维护全球经济的稳定发展提供了一个关键性的平台，也为促进更为良好的全球治理提供了前所未有的机遇。虽然G20是一个协调经济事务的首要平台，但是其所涉及的议题已经涵盖了几乎所有的全球治理领域，从贸易、投资、金融、发展这些传统的经济议题到气候变化、反恐、难民、网络安全以及卫生健康等新兴全球治理议题。因此，对于中国而言，G20是一个全面参与全球治理的重要平台。

一、 G20推动中国从全球治理的边缘走向中心

中国参与全球治理经历了一个从边缘到中心的过程（见表1），推动这一过程的动力主要来自两方面：一方面，全球性问题增多，特别是金融危机频发，现有的全球治理机制存在能力赤字，一些新的治理机制如G20应运而生，包括中国在内的一些新兴市场国家被邀请加入；另一方面，自1978年改革开放以来，中国与世界的联系日益密切和复杂，中国海外利益保护需求急剧上升，可以明显地看到中国对于全球治理的参与态度也从被动参与和谨慎应对转变为积极参与并争取更大话语权。如果前一个方面的因素是被动要求承担全球治理责任，后一个方面的因素则是中国自身发展的主动需求。

2009年G20匹兹堡峰会明确G20是协调全球经济事务的首要平台，因此加入G20也意味着中国进入了全球经济治理的中心。在中国参与的全球治理多边机制中，除了联合国，G20是唯一一个级别最高、涵盖地区和国家最广泛、议题领域虽然以经济为主但是也日益宽泛并且参与其中的国内部门机构最为全面的综合性治理机制。虽然G20具有松散的论坛性质，但是从2008年全球金融危机爆发以来的表现来看，其在应对危机、维护金融稳定和促进经济发展方面的成就还是相当显著的。在G20机制下，不僅形成了各国联手应对金融危机的集体行动，还推动了世界银行和国际货币基金组织的投票权和份额改革，并且在一些重要的全球性议程如《巴黎气候协定》、《2030年可持续发展议程》的落实上，G20也发挥着不容忽视的引领作用。因此，如果说联合国安理会是全球安全治理的支柱性机构，那么G20则是全球经济治理的支柱性平台。加入G20，标志着中国对全球治理的参与实现了从外围到中心的转变。

中国加入G20并非主动争取的结果，而是一个由发达国家主导的选择结果。美国前总统布什在自传中对于如何确定哪些国家加入G20只是一笔带过：“这场金融危机是国际性的，其中最重要的决策之一就是决定如何在国际舞台上处理这个问题。尼古拉斯·萨科齐这位活力四射、一贯亲美的法国总统，敦促我召开国际峰会。我慢慢觉得这是个好主意。问题是邀请哪些国家。我决定召开一个二十国集团峰会，这个集团包括中国、俄罗斯、巴西、墨西哥、印度、澳大利亚、韩国、沙特阿拉伯和其他活跃的经济体。”[美]乔治·沃克·布什：《抉择时刻》，东西网译，北京：中信出版社，2011年，第432页。根据加拿大多伦多大学G20研究中心主任柯顿教授的分析，G20的成员名单来自加拿大的时任财长马丁之手，“对于二十国集团，其灵感和倡议来自加拿大财政部长保罗·马丁。他与劳伦斯·萨默斯进行接触后，后者迅速同意此倡议。1999年4月27日，两人在华盛顿萨默斯的办公室见面，设计这个俱乐部”[加]约翰·J.柯顿：《二十国集团与全球治理》，郭树勇、徐谙律等译，上海：上海人民出版社，2016年，第8788页。。柯顿教授的分析有突出加拿大影响力的因素，但是保罗·马丁的确功不可没，他也是公认的“G20之父”。对于G20成员的选择，更为公开和权威的说法来自1999年的《G7峰会公报》，对于在G7基础上扩大而成的G20成员国家的资格给出了两个标准：“系统重要性国家”和“主要新兴市场国家”。“G7 Statement，” 1999年6月18日， http：//www.g8.utoronto.ca/summit/1999koln/g7statement_june18.htm.总的来看，G20虽然是一个由发达国家集团设计的新机制，但是也有其历史必然性。传统的国际实力对比格局和利益分配发生变化，有必要通过新的政策谈判对全球治理的相关机制、制度和规则做出适应性的调整，G20正好适应了这种政策谈判的需要。中国通过加入G20平台实现了从全球经济治理外围到中心的转变，并且随着G20议题的泛化，中国在全球治理领域的影响力也一并获得提升。

二、 G20催生中国全球治理观的形成

中国通过参与G20对话，加深了对于全球治理的认识，并逐步形成了中国的全球治理观。从1999年G20财长会议开始，中国呈现出逐步重视全球治理的明显趋势。G20杭州峰会是一个重要的催化剂，对中国全球治理观的形成是一个加速推力。中国国家主席习近平不仅在杭州峰会上首次系统阐述了中国的全球经济治理观，而且在G20杭州峰会召开前后围绕全球治理发表了一系列的重要讲话（见表2），这些讲话比较完整地展现了中国的全球治理观。

G20杭州峰会上中国首次系统阐述了全球经济治理观，提出了“以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标的全球经济治理观，倡导构建金融、贸易投资、能源、发展等四大治理格局”习近平主席在杭州出席2016年二十国集团工商峰会开幕式发表主旨演讲：《中国发展新起点全球增长新蓝图》，2016年9月3日，中国外交部网站，http：//www.g20chn.org/banner/201609/t20160903_3311.html。。（见图1）在习主席后续的系列讲话中，在全球经济治理的基础上不断扩展，加入了安全和新兴领域的治理，并最终形成了系统化的全球治理观。这一治理观回答了要建设一个怎样的世界以及要通过国际合作来形成一个什么样的全球治理格局的问题。对于要建设一个什么样的世界的问题，习近平主席2017年1月18日在联合国日内瓦总部发表的演讲中将其总结为五个关键词：持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽。习近平主席在联合国日内瓦总部发表主旨演讲：《共同构建人类命运共同体》，2017年1月18日，中国外交部网站，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/xzxzt/xjpdrsjxgsfw_688636/zxxx_688638/t1431760.shtml。为了建设这样一个建设目标，全球治理格局应该是：公正高效的全球金融治理格局；开放透明的全球贸易和投资治理格局；绿色低碳的全球能源治理格局；包容联动的全球发展治理格局，秉承公平、开放、全面、创新的发展观；安全治理格局上坚持共同、综合、合作、可持续的安全观；同时在深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场。

归结起来，中国特色的全球治理观以“人类命运共同体”为核心理念，以平等、开放、合作和共享为治理准则，致力于建设一个包含金融、贸易投资、能源、发展、安全和新疆域治理的体系。这一治理观的特点是突出顶层设计，是一种自上而下的治理观，强调国家间的平等合作是实现全球治理的关键。

中国参与全球治理的切入口在于全球经济治理，但又不局限于全球经济治理，呈现出以发展为主线同时推进全球安全治理和新疆域治理的全球治理的特征。以全球经济治理为主的原因在于，相比于高政治的安全治理和新疆域治理，全球经济治理业已形成相对成熟的制度规则体系，金融危机使得改革和完善全球经济治理成为一种集体性的迫切需求，加之中国自身经济发展的实力积累使中国具备了更多参与全球经济治理的意愿和提供公共治理产品的能力。对中国而言，“G20是一个发达国家和发展中国家均得到平等代表的多边论坛，中国可以借助这一平台建立、发展与其他大国的关系，以共同利益的名义寻求自身利益，推动国际经济体系的逐步改变和长期变革”Tyler， Melissa Conley， China Has High Hope for G20， November 2014， http：//www.lowyinstitute.org/files/chinag20globaleconomicgovernance_1.pdf。。G20与传统的G8为主的治理平台相比，能够让中国有更多的舒适度，契合了中国作为发展中国家的身份定位和利益需求，因此G20也就具备了推动中国积极参与全球治理并形成中国特色治理观的潜在影响力。

三、 中国对G20和全球治理的贡献

全球治理是一个互动的过程，G20在推动和影响中国的全球治理观的同时，中国也推动了G20的发展。中国的加入不仅增强了G20的合法性、代表性，也为全球治理提供了新的思路和方案。

首先，杭州峰会推动G20向长效治理机制转型。在中国的精心设计和努力协调下，“杭州峰会成为G20历史上发展中国家参与最广泛、发展特色最鲜明、发展成果最突出的一次峰会。峰会首次把创新作为核心成果，首次把发展议题置于全球宏观政策协调的突出位置，首次形成全球多边投资规则框架，首次发布气候变化问题主席声明，首次把绿色金融列入二十国集团议程。峰会达成的29项重要成果，在G20进程中留下深刻中国印记，成为G20发展史上一座里程碑”《外交部部长王毅在2016年国际形势与中国外交研讨会开幕式上的演讲》，2016年12月3日，中国外交部网站，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1421108.shtml。。中国通过将发展议题主流化的努力来推动G20向长效治理机制转型，形成了落实联合国《2030年可持续发展议程》的集体行动计划，为G20的机制的可持续发展奠定了议题基础。中国还以合作和开放的办会方式，为全球治理和集体行动注入更多的信任基础。对于涉及中国经济发展的重要问题，比如产能过剩、反腐败等議题，都在中国的积极支持和主动参与下获得了实质性的进展。G20杭州峰会核准了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》，中国还主动提出在北京设立二十国集团反腐败追逃追赃研究中心的倡议。针对国际社会关注的中国产能过剩问题，杭州峰会通过组建关于钢铁产能过剩的全球论坛，加强信息分享与合作。

其次，中国提出平等是全球治理的基础，反映发展中国家的利益诉求，增强了G20的合法性。中国主张要秉持共商、共建和共享的全球治理理念。具体而言，平等是指权利平等、机会平等、规则平等。在中共中央政治局集体学习时习主席强调要致力于“推动变革全球治理体制中不公正不合理的安排，推动国际货币基金组织、世界银行等国际经济金融组织切实反映国际格局的变化，特别是要增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权，推动各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等，推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益”习近平：《推动全球治理体制更加公正更加合理》（习近平在中共中央政治局就全球治理格局和全球治理体制进行第二十七次集体学习的讲话），新华网，2015年10月13日，http：//news.xinhuanet.com/politics/201510/13/c_1116812159.htm。。在G20杭州峰会期间召开的工商峰会（B20）主旨讲话中习主席再次重申，全球经济治理“要与时俱进、因时而变，以平等为基础，更好反映世界经济格局新现实，增加新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权，确保各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等”习近平：《中国发展新起点全球增长新蓝图》（二十国集团工商峰会主旨演讲），G20官网，2016年9月3日，http：//www.g20.org/banner/201609/t20160903_3310.html。。“随着国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多，加强全球治理、推动全球治理体系变革是大势所趋。我们要抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，更好维护我国和广大发展中国家共同利益，为实现‘两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦营造更加有利的外部条件，为促进人类和平与发展的崇高事业作出更大贡献。”习近平：《加强合作推动全球治理体系变革 共同促进人类和平与发展崇高事业》（中共中央政治局就二十国集团领导人峰会和全球治理体系变革进行第三十五次集体学习讲话），新华网，2016年9月28日，http：//news.xinhuanet.com/politics/201609/28/c_1119641652.htm。上述这些重要的论述表明，中国关注全球治理不仅仅是应对各种全球性挑战，根本目的是：在给国际秩序和国际体系定规则、定方向时，在对发展制高点的争夺上，在各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用中，不再是被动的接受角色，而是要争取更多主导性的地位。中国参与全球治理，不仅仅是为了自身的发展需要，也是为了发展中国家群体的共同利益，为了建设一个更可持续的国际和平发展环境。

第三，推动G20建立开放的全球治理格局，维护和完善全球可持续发展所需的公平和共享的治理环境。中国认为在全球治理方面，要坚持理念、政策和机制的开放。中国明确提出全球经济治理要“以开放为导向，以合作为动力，以共享为目标。当前形势下，全球经济治理重点要共同构建公正高效的全球金融治理格局，维护世界经济稳定大局；共同构建开放透明的全球贸易和投资治理格局，巩固多边贸易体制，释放全球经贸投资合作潜力；共同构建绿色低碳的全球能源治理格局，推动全球綠色发展合作；共同构建包容联动的全球发展治理格局，以落实联合国2030年可持续发展议程为目标，共同增进全人类福祉”习近平：《中国发展新起点全球增长新蓝图》（二十国集团工商峰会主旨演讲），G20官网，2016年9月3日，http：//www.g20.org/banner/201609/t20160903_3310.html。。在中国看来，全球治理要适应不断变化的形势需求，需要创设平等开放的对话与合作格局，充分听取各国利益诉求，鼓励政府、社会各方积极参与和融入，不搞排他性安排，防止治理机制封闭化和规则碎片化。全球治理的未来不取决于任何一个单一国家的意愿，在国际体系呈现日益多元化的趋势下，一个更加开放、平等和民主的治理结构才符合国际社会的共同利益。

尽管对于中国积极参与全球治理的原因有不同的解读，比如澳大利亚洛伊国际政策研究所研究员丹妮拉·斯特拉布（Daniela Strube）、休·乔根森（Hugh Jorgensen）认为主要有三个方面的因素：“第一，提高包括中国在内的发展中国家在全球治理架构尤其是布雷顿森林体系中的代表性和发言权；第二，争取更大的发言权和影响力也是为了对未来的全球经济治理发展有所影响，从而避免未来中国利益受到威胁；第三，更大的发言权也符合中国作为利益攸关方承担更多责任的美好愿望。”Hugh Jorgensen， and Daniela Strube， China， The G20 and Global Economic Governance， November 2014， http：//www.lowyinstitute.org/publications/chinag20andglobaleconomicgovernance.但是，“在美国为首的西方国家在解决全球治理赤字中的政治意愿、能力、责任承担下降的情况下，中国要在全球治理中发挥重大作用，这当然是全球治理的好消息。解决全球治理赤字是中国进一步嵌入现有世界秩序的最好机会。中国在全球治理中的作用有四个：参与者、改革者、建设者和协调者。如果这四大角色在相当程度上到位，相信全球治理赤字的状况将得到重大改善”庞中英：《全球治理的中国角色》，北京：人民出版社，2016年，第58页。。实际上，中国参与全球治理兼具自利和利他的目的：从自利角度看，中国积极参与全球治理的根本目的是为了建设和维护好和平发展的国际环境，为实现“两个一百年”目标中国共产党第十八次代表大会确定了中国参与全球治理的根本目的，就是服务于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。这“两个一百年”目标分别是：在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会；在中华人民共和国成立一百年时建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。习近平在中共中央政治局第三十五次关于全球治理的集体学习时也强调了参与全球治理、服务“两个百年目标”。创设有利的外部环境；从利他角度来看，作为全球第二大经济体和具有全球影响力的新兴大国，中国积极参与全球治理对于改善全球治理赤字、提高发展中国家话语权以及维护世界和平发展都具有重要意义。

四、 中国参与全球治理的理论基础

基于人类共同拥有的地球和全球化发展的大势以及“天下大同”的传统思想，中国提出了“人类命运共同体”概念，并以此为出发点形成了中国的全球治理思想和核心理念。因此，可以将“人类命运共同体”看作中国参与全球治理倡导的理论基础和价值归宿。

2012年11月，党的十八大报告里一段文字首次提及了“人类命运共同体”的概念：“这个世界，各国相互联系、相互依存的程度空前加深，人类生活在同一个地球村里，生活在历史和现实交汇的同一个时空里，越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。”胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》（胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告），2012年11月8日，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094196121513.html。2013年3月，中国国家主席习近平在莫斯科国际关系学院演讲，第一次向世界传递对人类文明走向的中国判断，明确提出了“人类命运共同体”概念。基于对世界大势的准确把握及对人类命运的深刻思考，习近平主席在2013年到2015年之间曾62次谈到“命运共同体”，这一论述就是要告诉世界，中国人民期盼着同各国人民一起，共同建设一个更加美好的地球家园。国纪平：《为世界许诺一个更好的未来——论迈向人类命运共同体》，载《人民日报》， 2015年5月18日1版。 2017年1月18日，习近平在联合国日内瓦总部演讲的主题就是《共同构建人类命运共同体》，他在演讲中指出，“人类正处在大发展大变革大调整时期，也正处在一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代。回首过去100多年的历史，全人类的共同愿望，就是和平与发展。宇宙只有一个地球，人类共有一个家园。让和平的薪火代代相传，让发展的动力源源不断，让文明的光芒熠熠生辉，是各国人民的期待，也是我们这一代政治家应有的担当。中国方案是：构建人类命运共同体，实现共赢共享”《习近平出席“共商共筑人类命运共同体”高级别会议并发表主旨演讲》，2017年1月19日，中国外交部网站，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/xzxzt/xjpdrsjxgsfw_688636/zxxx_688638/t1431759.shtml。。

“人类命运共同体”是在肯定全球化发展大势和思考全球治理面临的挑战基础上提出的。斯蒂格利茨在《全球化与发展》一文中指出：“全球化对于促进经济发展确实具有巨大潜力，但是由于全球化过去五十多年的推进方式，它还没有充分发挥它的潜力。有许多改革可以进行。”同时，他也指出：“发展问题是当今世界面临的最重要问题。”[美]约瑟夫·斯蒂格利茨：《全球化与发展》，载[英]戴维·赫尔德等：《驯服全球化》，童新耕译，上海：上海译文出版社，2005年，第45、27页。中国倡导的“人类命运共同体”正是以发展治理为核心的新型全球治理理念。在中国看来，倡导人类命运共同体意味着在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等的和可持续的新型全球发展伙伴关系。

“人类命运共同体”的治理理念是建立在维护以联合国宪章为代表的国际关系公认规则的基础之上。业已形成的国际关系公认准则包括：从360多年前《威斯特伐利亚和约》确立的平等和主权原则，到150多年前《日内瓦公约》确立的国际人道主义精神；从70多年前《联合国宪章》明确的四大宗旨和七项原则，到60多年前万隆会议倡导的和平共处五项原则。这些国际关系演变所积累的一系列公认的原则是“人类命运共同体”的规则和制度基础，既是全球治理的历史成就，也是今后全球治理的重要制度基础。习主席在中共中央政治局第二十七次集体学习中提出：“当今世界发生的各种对抗和不公，不是因为联合国宪章宗旨和原则过时了，而恰恰是由于这些宗旨和原则未能得到有效履行。要坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系，维护和巩固第二次世界大战胜利成果，积极维护开放型世界经济体制，旗帜鲜明反对贸易和投资保护主义。”习近平：《推动全球治理体制更加公正更加合理》，2015年10月13日，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/201510/13/c_1116812159.htm。从维护国际社会已经形成的治理规则角度看，中国倡导“人类命运共同体”不是要另起炉灶，而是基于人类社会发展的历史和现实给出的中国建议。

五、 中国参与以G20平台为代表的全球治理前景展望

中国对于全球治理和共建人类命运共同体富有雄心、责任心和行动力。中国通过筹办2016年G20杭州峰会向国际社会传递了一个平等和开放的主席国形象，为了办好G20峰会，中国“专程走进联合国、非盟总部、七十七国集团、最不发达国家、内陆国和小岛国，向他们介绍峰会筹备情况，倾听各方利益诉求，集众智、聚合力，对话范围覆盖了几乎所有联合国会员国。依托博鳌亚洲论坛、世界经济论坛、亚太经合组织高官会、经合组织部长级会议等平台，连续召开协调人、财长和央行行长、各专业部长及工作组等近 70场会议，主办工商峰会、劳动会议、智库会议、青年会议、妇女会议以及民间社会会议等一系列大型配套活动，打造最广泛的国际共识”王毅：《G20杭州峰会：中国特色大国外交的成功实践》，载《求是》，2016年第21期，第20页。。中国通过G20这一治理平台展现了大国领导力和行动力，这些广泛开展的对话在形成国际共识的同时也对中国的全球治理的思想产生了长远影响。

中国参与全球治理仍然面临一系列的重要挑战，主要问题是历史形成的治理主导权失衡，西方发达大国在全球经济治理机制中的决策机制、议题设置、规则制定中具有优势，包括中国在内的发展中群体则处于相对弱势。对此，中国致力于加强在规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力上的建设。总之，中国希望通过参与G20能实质性地提升自身参与全球治理的能力。

G20论坛并非不存在隐忧，早在其建立之初就面临合法性和代表性的质疑，而且G20成员的多元化导致了价值观上的分歧，对形成全球治理所需要的集体共识构成长期挑战。此外，G20缺乏落实机制，使得其治理效果大打折扣。意大利前总理普罗迪曾列举了G20的三大局限性：“第一，G20不是一个组织，只是一个通过共识形成决策的论坛；第二，不可避免的是，一旦危机压力过去，成員国就会转而以其国家利益优先，集体行动很难达成，除非其符合国家利益的需要；第三，G20不是‘全球经济政府。”Amano Prodi， “Global Governance and Global Summit From the G8 to the G20： History， Opportunities and Challenges，” China & World Economy， 2016，24（4）， p.12.更为严峻的是，伴随当前反全球化和经济保守主义思潮，以特朗普当选美国总统和英国脱欧为标志性事件的国际大环境下，G20到底能在多大程度上开展有效的治理合作，正面临很大的不确定性。

说到底，全球治理最大的困境是落实，即集体行动的困境，也就是各国在国家利益至上的原则下如何开展有效的合作是个难题。“历史经验表明，大国间的协调与合作、共同应对挑战，是解决全球问题的关键。因此大国理应承担‘全球领导的使命与责任。作为传统大国的美国和新兴大国的中国，需要在新的历史时期探索出一条新型大国关系之路，许多全球问题的解决需要中美发挥领导力。”朱立群：《全球治理：现状与趋势》，见朱立群、富里奥·塞鲁蒂、卢静主编：《全球治理：挑战与趋势》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第7页。对中国而言，要想在未来的全球治理中发挥更多的作用和影响力，必须要持续加强与以美国为首的全球系统性重要国家的合作与协调，唯此才能共同塑造一个稳定、强劲和可持续发展的世界经济前景。