南涧县集体林权制度改革现状与对策

刘一花

摘要：从南涧县集体林权制度改革的措施、成效、问题及对策四个方面，简要总结了南涧县集体林权制度改革探索与实践取得的成效，提出了在今后的集体林权制度改革的对策与建议，以对森林资源管理和生物多样性保护给予更多的重视。

关键词：：林权制度改革；生态文明；数字化；南涧县

中图分类号：F326.20

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）07-0250-03

1 引言

为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，2008年6月中共中央国务院出台了第八号文件，提出全面推進集体林权制度改革的意见。这次改革的实质是将集体林分配到个人，让林农获得更多的林地经营自主权。此次改革被誉为林业上的“家庭联产承包责任制”改革。

2 南涧县基本情况

南涧县位于云南省大理州，国土面积1738.82 km2，大部分是山峦、坡地和河谷，山区占99.3%。总人口22.56万人，其中农业人口20.1万人，占总人口的89.1%。全县耕地资源有限，水土流失面大，山高缺水，水土潜力难以充分发挥，农业产值总体偏低。山地资源相对丰富，气候温暖湿润，辖区内有无量山国家级自然保护区和灵宝山国家森林公园，是大理州面积最大的亚热带中山湿性常绿阔叶林。全县森林覆盖率达60.3%，活立木蓄积有520万m3，林业总产值突破12亿元。核桃是南涧县支柱产业之一，面积81.15万亩，产值突破11亿元。重楼、三七、灯盏花等林下中药材种植面积达1.5万亩，成为南涧的一大新兴产业，2016年森林蔬菜、森林水果项目开始立项实施，正在试种过程中。

3 南涧县集体林权制度改革情况

3.1 主体改革情况

2005年10月至2009年6月，南涧县集中开展了集体林权制度主体改革，工作队员、村社干部和林农深入林区，通过核对档案、实地勘查、系统化管理等措施做好确权工作，真正做到山有其主，主有其责，责有其权，权有其利。全县共有林地120270宗，应确权面积175.12万亩，已确权面积175.06万亩，确权率达99.96%，确权到户率达99.96%，已均山到户的集体商品林面积66.22万亩，均山到户率达76.23%。核发权证87100本，其中林权证44598本、股权证42502本。

3.2 配套改革情况

2009年6月主体改革完成后，南涧县坚持多予、少取、放活的方针，继续深入推进集体林权制度配套改革工作。

3.2.1 建立健全县级林权管理服务中心和社会化服务体系

2009年8月成立林权管理服务中心，配备8名专职人员。2009年9月在林权管理服务中心设立“林权社会化服务窗，建立林权社会化服务体系，严格按《云南省林权社会化服务规范手册（试行）》，办理林权证登记、变更等业务，对林权档案进行动态管理，建立县级查询系统；提供林权档案查阅、抄录和复制等服务；对森林资源资产进行评估。

3.2.2 依法依规办理集体林林地林木流转工作

县林权管理服务中心严格按照依法、自愿、有偿的原则，积极引导林农通过转让、转包、互换、出租等方式，流转林地经营权和林木所有权。截至2016年5月，全县办理林权流转3908宗，面积94628.2亩，流转金额达4257.01万元。

3.2.3 加快推进林权抵押贷款工作

县乡林业、农业和金融机构等部门协调配合，采取现场办公、服务上门等方式开展林权证抵押贷款工作。截止2016年5月，全县共办理林权抵押贷款登记25480.712万元，抵押林地面积68286.14亩。已注销抵押贷款9185万元，注销抵押林地27502.71亩。还抵押林地40783.43亩，林权抵押贷款余额16295.712万元。

3.2.4 在全国率先开展经济林木（果）权证核发暨抵押贷款工作

经济林果核桃和经济林木茶叶都是南涧县的支柱产业，全县有着丰富的核桃资源和茶叶资源，是农民收入的重要部分，但大部分核桃和茶叶种植在农地，只有少部分种在林地，这就可能出现地类和地上附着物物权不一致，对种在农地上的核桃和茶叶不能发林权证的问题。南涧县在林权证确权发证及抵押贷款工作的启发下，联想到了对种在农地上的经济林木（果）也进行确权发证及抵押贷款，盘活更多山区资源，破解“农村金融机构贷款难，农民难贷款”的难题。

南涧县经济林木（果）权证将经济林木（果）与所依附的土地剥离，在土地承包经营权证、林权证、物权法不互相冲突的前提下，在程序合法、手续齐备、四至清楚、权属明确和林农无异议的情况下，根据“人、地、证相符，表、册、证一致”的工作要求，以土地承包合同以及“四荒”转让等资料为依据，依法对林权证确权范围以外种植的泡核桃树、茶树所有权、收益权进行确权发证。南涧县设立特定服务窗口，率先在农村实现了“联审联批”，由县级林业、农业部门登记，县人民政府颁发，同步开展信用社信贷评估授信工作。

南涧县经济林木（果）权证突破性地使林权证确权范畴以外的经济林（果）业资源实现了确权，是林权证的延伸和创新，《南涧县人民政府经济林木（果）权证》是全国第一本拥有政府信用保证的经济林木（果）权属证书。经济林木（果）权证以“一证跨两权”的方式，实现了林权和农村土地承包经营权的结合，全县所有核桃、茶园顺利实现资源向资本的转化，农民种植的经济林木（果）成为有效抵押物，大大解决了农民贷款难的难题，使农民获得了更多的发展资本。截至2016年5月，南涧县8个乡镇经济林木（果）已确权宗地14.03万宗、确权面积35.5万亩，累计核发经济林木（果）权证4.99万本，其中核桃4.36万本、茶叶0.63万本；共办理经济林木（果）权证抵押贷款3136户，以农村信用社和邮政储蓄银行为代表的农村金融机构先后发放贷款达5.7亿元，余额为3.4亿元。

3.2.5 推进林业向规模化、集约化和专业化经营发展

通过引导农民建立“协会为主、大户带动、农户联动”机制，在政策资金等方面加大对林农专业合作社、家庭林场、股份制林场等新型林业合作组织的扶持，不断推进林业向规模化、集约化和产业化经营发展，实现了“生态功能不削弱、经济效益大提高、管护机制更灵活、利益分配更合理”的目标。全县成立林产业协会8个，“三防”组织15个，林农专业合作社63个，社员数3.6万人，带动农户1.5万户，带动基地18万亩，建成县级林农专业合作示范社8个

4 南涧县林改工作取得的成效

林改工作激發了南涧县广大群众大兴“造林、爱林、护林、用林”新风，曾经荒凉闲置的山地逐渐发展成为山区农民增收致富的“绿色银行”和改善生态环境的有效“先行区”。

4.1 明晰产权

产权不明晰是阻碍南涧县林业发展的一个重要原因。在林改确权发证过程中，反复核实校对人、地、证、图、表、册，把林权证真正办成“铁证”。确权产证，明晰产权，使一些历史遗留问题、林权纠纷得到了解决，邻里之间更加和谐，林区秩序更加稳定。

4.2 森林资源数字化管理

在林改过程中，县林业局、各乡镇林业站全部安装使用地理信息系统（GIS）。对林地实地勘查时，为使每宗林地更加精准，南涧县对所有宗地都采取GPS定位，并将每宗林地的详细数据全部录入到GIS系统中，从林权证的核发、流转、抵押贷款到林地数据的查询统计，实现森林资源数字化管理。

4.3 培植林产业发展

南涧县委、政府以“林改”为契机，明确提出到“十二五”末，全县建成80万亩泡核桃、12万亩优质生态茶园、10万亩华山松丰产林、20万亩松香松脂基地和32万亩松茸等野生食用菌林下非木质产业基地的目标，其中核桃列为全县六大支柱产业之一。围绕目标，南涧县全方位扶持林业发展。

通过多年种植，2013年全县核桃面积已达81.15万亩，2014年开始，核桃产业管理从数量增长转向提质增效，2011～2016年低效林改造项目和2014～2016年省级木本油料基地项目作业设计全部设计为核桃抚育，2011～2016年通过项目实施，在完成80万亩泡核桃目标的基础上，累计对10.5万亩核桃进行了抚育管理，大大促进了全县核桃产业发展。

积极争取资金，通过实施林业专业合作社补助项目、林下经济发展补助项目、森林蔬菜、森林水果项目等，全方位扶持林业发展。

4.4 森林资源增长

林改后，根据二类区划，对商品林放活经营的同时，加强了公益林保护管理，通过实施公益林建设、公益林限伐和公益林生态效益补偿等措施，以及通过大力实施生态修复项目、绿色走廊、樱花谷景区、土林景区种植项目、农村太阳能、农村沼气建设等项目，全县森林面积和林木蓄积得到了增长，2006年森林覆盖率57.5%，2016年增长到60.3%。

5 林改后南涧县森林资源出现的问题

5.1 破坏森林资源现象明显增多

林改后，明晰产权、放活经营等林改政策得到大力宣传，林区受到社会前所未所的关注，林地价值的迅速提升，森林资源迅速得到重视和开发，公司、专业合作社、个体户等各种社会群体纷纷进入林区寻找商机，创业创收，如培植华山松、旱冬瓜等用材林，培植核桃、板粟、花椒、芒果、冬桃、蓝莓等经济林，林下种植三七、重楼等中草药，林下养殖无量山乌骨鸡等。林区内实施的林业建设项目迅速增多，导致破坏森林资源现象同时增多，毁林种植、毁林养殖、毁林修路、毁林建厂等行为也时有发生。

5.2 原始林生物多样性受到威胁

一些深山老林由于人迹罕至，还保留着原始风貌，植被茂密、生物多样性丰富。林改后这些地方被更多的人发现并开发利用，有的旅游度假，有的林下种养，原始林区人类活动迅速增多，野生动植物资源受到破坏，原始林生物多样性受到威胁。

6 对策与建议

（1）加强对林区内开展各种活动的企业、专业合作社、个体户的管理。由属地林业部门进行登记造册，做好林业法律法规、方针政策的宣传教育工作，并定期到实地监督检查，做到防范于未然。

（2）增强护林队伍，加大巡山护林的力度。增加护林员的人数、工资，加大巡山护林的范围和频率，及时发现、制止、报告各种破坏森林资源违法行为。基层林业站要提高护林员的责任心、工作能力等素质，明确护林员职责，加强对护林员的监管，对不履行职责的护林员依法依规追究其责任。

（3）日常违法案件调处与专项整治行动相结合，加大执法力度。

（4）严格把关，依法依规办理林权流转审批、林（果）权证核发、涉林项目的立项审批等工作。

（5）加强对原始林的监管，加大对保护生物多样性的宣传。生物多样性的主要威胁是生境的消失，因此保护生物多样性最重要的手段就是生境的保护。对原始林，我们应及时调整区划，建立相应的保护区加强保护。并加大对保护生物多样性的宣传，使更多的人认识生物多样性的重要性和紧迫性，掌握保护生物多样性的措施和方法。

参考文献：

[1]中共南涧县委，南涧县人民政府.南涧年鉴[R].南涧：南涧县人民政府，2016.

[2]中共南涧县委，南涧县人民政府.林改春风沐万家喜看彝乡绿满山[J].云南林业，2010（6）.

[3]南涧县林权管理服务中心.南涧县林改工作经验交流[R].南涧：南涧县人民政府，2016.