财税政策助推精准扶贫研究

姚敏

[提要] 实现全面建成小康社会，“精准脱贫”最艰巨的任务在贫困地区。精准脱贫有助于推动供给结构的改革、扩大国内需求、促进经济的健康可持续发展。财税政策作为国家重要的宏观调控政策，能够从宏观与微观两个维度“增收减负”，在脱贫方面作用显著。鉴于此，本项目以精准脱贫为研究背景，在深入了解贫困发生规律基础上，对财税政策助推精准脱贫的作用路径和影响效应展开分析。最后以贵州省贫困现实表现为例，剖析财税政策实施现状及存在的问题，基于精准脱贫角度提出财税政策改革新建议。

关键词：精准脱贫；财税政策；政府职能

本文为安徽财经大学国家级大学生创新创业训练计划项目：“财税政策实现精准脱贫的作用路径与政策建议——以贵州省为例”（项目编号：201610378029）研究成果

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年3月12日

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。推进精准扶贫，实现精准脱贫，是实现共同富裕的内在要求，也是建设中国特色社会主义事业的重要任务。国内外众多学者的反贫困理论与世界脱贫实践表明，高效的财税扶贫政策对治理贫困有着关键的作用。而在经济上采取国家导向的大推进战略，需要政府发挥其职能，对社会经济进行宏观调控，强制干预以平衡地区经济发展的差异。当前扶贫开发任务十分艰巨，越往后脱贫难度越大。在经济新常态下，为了完成到2020年全面脱贫，不让一个人掉队的任务，精准脱贫攻坚战略的提出，为全国反贫困提出了新思路。

一、精准脱贫理论

改革开放以来，我国依靠逐年增加的大规模财政扶贫资金投入使数亿人脱贫，成为全球首个实现联合国千年发展目标中减贫目标的国家。中共中央出台的一系列财税倾斜政策，大量扶贫资源的整村漫灌，使脱贫攻坚战取得了显著的阶段性胜利。但这种输血扶贫方式，也加剧了政府财政负担。

习近平多年来一直致力于反贫困事业，2013年11月在湘西考察时，首次明确提出精准扶贫的概念；2015年1月，在云南考察时强调深入实施精准扶贫、精准脱贫；2015年6月18日，习近平在贵州召开的“部分省区市扶贫攻坚与‘十三五时期经济社会发展座谈会”上强调，“精准脱贫，重在精准，成败在精准”并提出“六个精准”。随之中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出精准扶贫、精准脱贫基本方略，推动习近平精准扶贫理论实践的全面开展。

精准脱贫是精准扶贫的目标，是精准扶贫的深化，不仅要精准扶贫，更要求精准实现脱贫目标，还要防止再一次返贫。精准脱贫主要表现为脱贫“对象—资源—主體”精准、脱贫“目标—过程—结果”精准。要实现精准脱贫的目标，需要深入剖析穷困的根源，做到具体问题具体分析，“对症下药”才能又好又快地实现精准脱贫。

二、贫困产生的缘由

国家统计局把贫困定义为“个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求”。王小林认为，贫困表现为收入不足、消费不足、资产不足。通过国内外众多学者的理论剖析，对世界各地贫困现象研究，不难得出，贫困产生的原因错综复杂，一国贫困的原因不仅是因为贫穷，而且可以从以下角度进行阐述：

（一）资源的分配不平衡。印度经济学家阿玛蒂亚·森在其论著中指出：“贫困不仅是收入的低下，更是对基本行为能力的剥夺”。经济增长离不开资本、土地、科学技术和劳动力等大量资源的投入。而贫困居民大多生活在偏远山区，地势崎岖，交通不便；远离城镇市区，科学技术与现代文明难以推广传播；生产要素的短缺，缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活以及社交资源。

（二）思想封闭，意志消沉。美国学者奥斯卡·刘易斯认为：“穷人已经形成了一种特有的贫困文化。”日益加剧的两极分化趋势，长期被压迫于社会底层的贫困现状，使得贫困居民的斗志消磨殆尽，形成了不争取、不信任的消极生活态度。或者成了福利国家的懒汉，没有自我脱贫的意志，完全依靠国家的救济。

（三）政府寻租，体制不健全。叶普万认为“贫困是制度和非制度因素共同造成的。”在与贫困的斗争中，贫困户的力量是最薄弱的，政府应该为脱贫致富出谋划策，保驾护航。而政府政策方针的失误，将导致经济停滞不前、扶贫制度不全、社会保障资金不足，不能满足基本生存需求；官员寻租腐败、扶贫资金的浪费、基础实施薄弱，地区特色产业发展举步维艰。政府财政政策的一举一动，都将对深陷贫困的贫困户产生巨大影响。

综上可知，不管是资源的分配不均衡，落后文化无法满足发展经济的需求，还是政府的自身寻租腐败，帮助贫困地区脱贫是政府的职能所在，也是政府义不容辞的责任。

三、财税政策助推精准脱贫的作用路径

依靠强有力的政府干预和大量资金投入，是中国消除贫困的突出特色和优势所在。“在现行标准下，农村人口实现精准脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”，必须发挥财政资金和财政政策的助推作用。通过财政支出与税收政策来调节总需要，资源合理有效配置。通过政府宏观调控，从宏观与微观、直接与间接多个维度增收减支，使社会公平促进经济的平稳发展，改善人民生活。

（一）财税政策从宏观层面促进经济的平稳增长。宏观层面分析财税政策对精准脱贫的作用路径，主要考虑财税政策实现经济稳定增长的职能。根据凯恩斯宏观经济理论，财政支出可以影响社会总需求、降低经济的周期波动，使经济稳定增长。通过财政支出扶贫，为贫困地区实现整体脱贫提供财政资金的支持。财政对社会经济的投资，对贫困地区的各项基础设施项目的购买性支出，具有促进经济增长的乘数效应，都将改变供给结构，刺激经济增长。

（二）财税政策从微观层面增收减支。财税政策除了从宏观上调控整体经济水平以及社会总需求外，还能通过一系列针对个人、企业或社区的倾斜政策，凭借政治权利进行收入的再分配，使社会资源得以最优配置。

1、资源配置。对于生产条件差、基础薄弱、贫困程度较深的地区，财政能够有效配置物质资源、经济资源以及人力资源。一方面提供教育、医疗卫生、基础设施等公共物品；另一方面引进科学生产技术，鼓励技术人才开发贫困地区。为贫困地区提供人力物力财力的支持，实现社会资源的最优配置。

2、收入再分配。政府通过财政无偿转移性支出，以及财政补贴、社会保障、贫困救济金等倾斜政策，使国民收入和社会财富在初次分配的基础上进行再分配。贫困地区经济发展阻力重重，贫困户收入水平低，财政以强制力量介入社会收入的再分配，增加了贫困户的收入，刺激贫困地区的消费需求，拉动经济增长。

（三）财税政策对精准脱贫的直接影响。增加对低收入者的财政转移性支出，直接影响国民收入分配。财政通过粮食直补、教育补助金、贫困救济金、疾病补助等无偿转移性支出，使得收入在社会成员之间进行转移和重新分配，是对丧失劳动能力的绝对贫困者的直接“输血”。

（四）财税政策对精准脱贫的间接影响。除了对绝对贫困者直接“输血”，政府更为相对贫困者提供“造血”脱贫模式。通过加大人力资本投资、公共项目工程的支出，增加基础公共服务投资，都能使贫困地区、贫困户间接受益。利用税收优惠政策，及时、准确地筹集财政资金，调节收入，促进社会经济均衡发展。通过对贫困地区税收优惠，减轻贫困地区税收负担，鼓励引导民间资金投入贫困区。

综上可知，无论是从政府属性，还是政府职能要求，在脱贫攻坚战略中，政府都必将担任重要角色。从1987年开展扶贫推进以来，大规模财政扶贫资金的投入，使脱贫任务取得巨大胜利。如何在新形势下，“让几千万农村贫困人口生活好起来，着力补齐农村这块短板，确保所有贫困人口如期摆脱贫困”是国家的当务之急。而位于中国西南部的贵州省，是中国最落后的省份，贫困难题根深蒂固，贵州省的脱贫攻坚，正是全面建成小康社会中的“短板”。

四、贵州省贫困现状分析

贵州地区的脱贫攻坚面临着十分艰巨的任务，越往后脱贫难度越大。贵州地区地理条件差、基础薄弱、贫困程度深，要确保在时间点上完成脱贫攻坚任务，政府在脱贫工作上面临如下严峻考验：

（一）贫困的地域性突出。地处我国西南部的贵州省，国土面积17.6万平方公里，山地占87%，丘陵占10%，平地占3%，且80%以上的贫困人口居住在山区。黔西北山区分布着乌蒙山和滇黔桂两大集中连片特困地区的九个县区，其中赫章、威宁、纳雍、大方、织金、水城等六个县是新一批的国家扶贫开发工作重点县。这里是喀斯特典型地貌，土地石漠化、山高谷深、生态环境恶劣，是不适宜人类居住的地区。

（二）资源丰富得不到有效利用。地处茫茫大山的贵州省，蕴藏着丰富的自然资源，常规能源资源种类齐全、储量丰富。主要包括：

1、煤炭矿产资源：煤炭矿产资源不仅储量大，而且种类齐全，质量优秀。已探明煤炭储量超过520亿吨，排名全国第五位。贵州省铝土矿已探明储量4.13亿吨，保有储量3.95亿吨，占全国的五分之一。贵州省是我国磷矿最多的省份，探明储量26.87亿吨，保有储量25.61亿吨，占全国16.8%。其中铝、磷、煤、锰、重晶石、黄金等矿产资源在全國优势地位突出。

2、旅游资源：贵州省自然风光和民族文化资源丰富。境内自然风光神奇秀丽，气候宜人，溶洞景观绚丽多彩。有A级旅游景区143家，世界自然遗产3个。贵州还是多民族省份，有着悠久神秘的民族文化与地域风情。有世界文化遗产地1个，国家级历史文化名城25个，优秀旅游城市7个。除了上述主要资源外，贵州省还有丰富的生物资源、水能资源、植物资源、动物资源等。但是由于其高原山区等不利地理因素，导致入驻企业开发经济成本高、政府经济投入有限、特色扶贫产业难以为继，所以贵州省是一个资源丰富的经济落后地区。

（三）贫困面广，贫困程度深。按照人均纯收入2，300元及以下的贫困标准计算，据统计，2015年贵州全省共有66个贫困县，48个国家级贫困县，190个贫困乡，9，000个贫困村，有493万贫困人口。贫困人口数量排全国第一位，占全国8.77%。且由于历史和地理因素，这里经济发展滞后。山区难以发展工业，农民收入水平低。交通水电等基础设施薄弱，义务教育难以普及，人均受教育水平低。扶贫开发难度大，脱贫任务艰巨。

（四）返贫以及贫困恶性循环现象并存。贫困村贫困户生产生活环境恶劣，水电不通、信息闭塞、贫困者无劳动技能。在这样的环境下，企业难以进入贫困区，贫困户不能走出大山，必将一代穷且世代穷。贵州地区贫困人口众多、贫困程度深，单单靠政府有限的资金投入，只能解决燃眉之急，不能从根本除去穷根。村民因结婚、偶患大病、子女上学、自然灾害等必将再一次陷入贫困。比贫困更可怕的，是贵州贫困地区的贫困恶性循环。

通过对贵州省贫困现状分析不难发现，经济新常态下，我国现有的财税脱贫政策已进入倦怠期，政策缺陷日益凸显，财政脱贫政策的“失配性”与“滞后性”阻碍了脱贫攻坚战的进程，有必要改变以往大水漫灌、输血式的脱贫模式。

五、财税政策脱贫新建议

习近平指出，创新财税脱贫模式，加强领导是根本，把握精准是要义，增加投入是保障，各方参与是合力，群众参与是基础。这要求政府部门一方面要深入学习党的方针政策，深入贯彻落实精准脱贫路线；另一方面要继续实施积极有效的财税政策，为脱贫攻坚中的“短板”提供良好的发展空间。

（一）坚持精准原则。要做到全面小康，所有贫困线以下贫困户脱贫，精准是关键。2015年6月18日，习近平在贵州召开的“部分省区市扶贫攻坚与‘十三五时期经济社会发展座谈会”上强调，“精准脱贫，重在精准，成败在精准”。并提出“扶贫对象精准、措施到户要精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准”六个精准。六个精准强调要“因地制宜，探索多渠道、多元化的精准扶贫新路径，从以下几个层面精准推进脱贫攻坚战：

1、扶贫对象精准识别。要实现精准扶贫，精准脱贫，首先明确脱贫的对象，摸清贫困人口底数，了解致贫因素，真正做到扶真贫，真扶贫。在过去的扶贫实施过程中，存在大量“被扶贫”、“越扶越贫”的现象，扶贫资源被挤占，没有真正落实到真正需要的贫困者身上。打牢精准脱贫的基础，需做细做实。通过组织干部下乡调研，深入贫困地区基层，走访调查。建立科学的贫困鉴定体系，达到精准识别，建卡立户。鉴别真正的贫困对象，了解每村每户真正的致贫原因。通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类脱贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制，实现动态调整，为科学扶贫奠定坚实基础。

2、扶贫资金精准监督管理。在过去的大水漫灌扶贫模式中，存在扶贫资金的大量浪费，扶贫资金被挪用截留，扶贫成果不显著。为了扶贫成果真实可靠，要防止形式主义，扶贫工作必须务实，脱贫过程必须扎实。建立扶贫资金预算以及使用的内外部监督管理体系，将扶贫项目资金列入政府预算，加强对扶贫资金分配、使用、成果的全过程监管。使扶贫资金的预算、运用、流向以及绩效等信息公开透明。建立扶贫项目的精准绩效体系，将各项扶贫项目放进地方发展战略中，整合优化各种扶贫资源，推动贫困治理工作逐步制度化和规范化。合理规划使用扶贫资金，做到物尽其用，将资源用在刀刃上，以最小的财力办最大的事。让脱贫效果真正获得群众认可，经得起民众的监督。

3、政府各部门精准施力，通力协作。财税脱贫政策在运行过程中，涉及到财政、扶贫办、发改委等多个部门。在过去脱贫工作中，部门与部门之间缺乏协调意识，各自为政，互相推诿。导致立项目的不管实施项目，实施项目的管不了钱，项目进度与资金供给难以协调，扶贫资金发挥不了效益。各部门应精准各自职能范围，权责分明，精准施策。市财政要发挥领导作用，重点推动精准脱贫制度机制的设计优化、资源的倾斜性配置，加强对地方各级政府脱贫工作的指导监督，同时充分简政放权。区县财政要贯彻落实市财政的脱贫政策，针对当地的贫困特性，围绕脱贫攻坚任务，积极探索当地特色经济产业，创新脱贫模式。乡镇财政要充分代表人民群众的利益，反映贫困人民的呼声，坚持为人民服务。深入了解贫困户的生活困难以及发展愿景，作贫困者与扶贫者的可靠桥梁。通过政府各部门通力协作，从宏观与微观多个层面实施开展脱贫攻坚的推进工作。

（二）转变政府职能，引导社会共同参与。我国的精准脱贫攻坚必定会是一个复杂的长期的工程，由财政扶贫、信贷扶贫、社会扶贫三部分组成，涉及政府、企业、个人三部分主体。要实现精准脱贫，需举全国之力，引导全社会共同参与。

1、充分发挥政府职能：财政作为我国重要的综合经济管理部门，对扶持贫困、促进地区的均衡发展和共同致富具有义不容辞的责任。财政充分发挥资源配置职能和收入再分配职能，加大贫困地区转移支付力度，对丧失劳动力的重度贫困群体进行输血救济。加大对贫困地区的购买性支出，提供基本的公共服務，改善贫困地区生产生活条件。因地制宜，为特殊的贫困地区创造绿色可持续的“造血”产业。

2、完善税收优惠扶贫政策，引导社会共同参与。要完成区域贫困地区的整体脱贫，财政扶贫资金的供需矛盾日益凸显。面对贵州省贫困程度深、贫困面积广、“资源丰富的最穷困地区”的贫困现状，通过政府的单方面输血，对脱贫致富是无济于事的。政府应充分转变过去大包大揽的施政方式，通过税收优惠政策，引导鼓励民间资金投入到贫困地区经济开发中，为贫困地区特色扶贫产业拓展资金渠道。利用税收优惠政策，真正降低扶贫企业的税收负担。通过企业所得税、个人所得税、房产税以及耕地占有税等一系列的税收优惠政策，有效提高社会扶贫的积极性。充分发挥财政资金的撬动作用，增强财政整合资源的能力。让社会资金进入教育、卫生、医疗等公共服务领域，实现财政与市场的交流，更好地为脱贫提供人力、物力、财力的保障。

3、扶贫先扶志。针对贫困文化顽固的贫困地区，要注重扶贫同扶志、扶智相结合。治贫先治愚，精准发展教育，加大人力资本投入，是精准脱贫的关键。实施精准教育，一方面提高贫困者的整体综合素质，赋予贫困人民自我发展、自我造血和自强不息的奋斗精神；另一方面通过教育获取专业知识、了解科技信息、掌握基本生产技能，从根本上挖除穷根。只有把贫困群众积极性和主动性充分调动起来，引导贫困群众树立主体意识，才能使财税脱贫政策的推行得到积极响应。在脱贫攻坚战中，只有政府、社会、贫困者共同参与，共同努力，才能共建小康社会，共享改革成果。

主要参考文献：

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