西部欠发达地区新型城镇化与扶贫开发联动探讨

李顺毅

[提要] 在西部欠发达地区脱贫攻坚过程中，可以将新型城镇化建设与扶贫开发有机结合起来。本文从易地扶贫搬迁与城镇精准安置、绿色城镇化与绿色建设脱贫、城镇化引领基础设施建设脱贫、城乡一体助力教育和医疗脱贫、城镇发展带动社会保障兜底脱贫等六个方面，探讨西部欠发达地区新型城镇化与扶贫开发联动推进的主要路径。

关键词：新型城镇化；扶贫开发；联动；西部欠发达地区

基金项目：贵州省软科学项目：“贵州连片特困地区包容性绿色城镇化与精准扶贫联动机制研究”（项目编号：2016GZ95614）

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2017年3月12日

确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，是“十三五”时期西部欠发达地区经济社会发展的重中之重。新型城镇化是带动区域发展的有力引擎，在扶贫开发中发挥积极作用也是西部欠发达地区新型城镇化的应有担当和重要责任。新型镇化建设是带动扶贫开发的综合性载体，不仅可以提供外部“拉力”，也有助于激发农村活力，形成摆脱贫困的内生“推力”。因此，在脱贫攻坚过程中可以将新型城镇化建设与多种减贫措施有机结合起来，在联动发展中更有效地完成脱贫目标。本文从六个方面探讨西部欠发达地区新型城镇化与扶贫开发联动推进的主要路径。

一、易地扶贫搬迁与城镇精准安置

对于“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口，易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的重要内容。从迁移去向看，中小城市、小城镇、产业园区都是可供选择的搬迁目的地。向这些地区的搬迁过程就与农村贫困人口的城镇化紧密联系在一起。在城鎮安置中要达到“搬得出、稳得住、能致富”的目标，关键在于精准安置，系统解决后续发展的配套性问题。在精准安置方面，需要对搬迁对象情况了解透彻、扶助方式精准、思想观念顺畅、安置去向得当。首先需要深入开展搬迁贫困户调查，弄清致贫原因、现有条件、发展潜力、思想愿望等基本情况。在搬迁过程中，结合多层次的城镇发展格局建设，选择和提供梯次转移空间。提供县城、建制镇（中心镇、特色小镇）、农村集中居住社区等梯次安置去向，合理评估搬迁居民的转移成本、发展机会与未来潜在收益、对搬迁户自身条件的基本要求、可以提供的扶助条件、迁入人口容纳能力等。将不同梯次的安置点适合的对象与搬迁对象情况对接，实现“搬得出、去得对”。

搬迁后续发展问题的解决要与城镇化建设有机结合。一是拓展产业和就业空间，为搬迁户提供充分的就业岗位；二是加强教育、医疗配套，满足搬迁户的基本教育和医疗需求，对因学、因病致贫户提供更加有力的扶助；三是统筹各级各类移民搬迁经费，提高政府资金利用效率，尽量减少搬迁户自担搬迁成本；四是灵活、精准地处理居民身份转换问题。可以根据搬迁户的不同情况和不同愿望，完全转变为城镇居民身份，或保留农民身份及农村产权（包括山林田土等），并配套基本社会保障措施；五是优化社会支持网络，尽量把原住地的邻居、熟人集中安置在一起，积极开展移民社区自治组织共建共治。实现“稳得住、能致富”。

二、产城互动推进产业脱贫

借助新型城镇化建设的契机，西部欠发达地区的扶贫产业可以在特色农业、旅游资源、民族文化的基础向第二产业和第三产业延伸，打造从生产到加工、包装、储运、销售、服务的扶贫产业链条。

积极发展农产品加工业。依托丰富的无公害绿色有机农产品，帮助贫困地区引进壮大一批农产品精深加工企业，推动农产品加工转型升级，带动农产品深度开发，帮助贫困农户就近就业增收。加快实施电商扶贫，对贫困家庭开办电商业务给予网络资费补助和小额贷款支持，实现贫困地区行政村电商网店全覆盖；在城镇交通物流网络建设中加大对贫困地区物流体系建设的帮扶力度，在城镇功能完善中支持建设一批农产品批发市场和商业服务网点。实施企业对口帮扶措施，鼓励各类龙头企业支持帮扶对象加快特色产业发展，增强造血功能。

整合旅游资源，提升城镇的旅游服务能力，把城镇旅游服务功能提升与乡村旅游目的地建设有机统一。乡村旅游体验质量的提升和多样化需求的满足，也需要城镇建设中提供配套的服务功能，由此培育一批高质量的生态游、乡村游、观光游、休闲游、农业体验游、保健养生游等业态产品。在城镇建设中加强对旅游资源开发、旅游设施建设、旅游服务配套、旅游品牌打造等方面的帮扶力度，通过配套产业的发展为贫困人口增加就业机会。

深化金融扶贫，加大贫困户扶贫小额贴息贷款力度，大力实施普惠金融，深入推进开发性金融扶贫，引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务方式，推动金融机构网点向贫困乡镇、贫困村延伸。推进精准扶贫“特惠贷”、“精扶贷”，帮助贫困地区加快发展，贫困人员加快脱贫。

三、绿色城镇化拓展绿色建设脱贫渠道

绿色城镇化过程将产生大量生态环境保护和改善类公益性岗位。提升城镇景观质量，在城景相融中建设宜居、宜业、宜游新城镇。提高城镇绿化水平，建设绿道慢行系统、城市绿（湿）地公园等。在城镇景观和绿化的建设和维护过程中，一方面产生大量林木产品需求，可以对接贫困地区林木培育类扶贫产业；另一方面产生大量的长期景观维护管理就业岗位，可以让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员、护水员等生态保护人员。加强城镇环卫管理，在垃圾处理、环卫清扫、物业保洁等领域积极拓展公益性岗位。同时，也积极引导世界自然遗产地、国家级风景名胜区、国家重点公益林等禁止开发区、限制开发区以及扶贫成本较高深山区的建档立卡贫困人口向城区、园区、景区搬迁，减少了环境破坏和资源消耗。

四、城镇化引领基础设施建设脱贫

基础设施建设是统筹城镇化与扶贫开发的重要纽带。在城镇网络建设和延伸中带动交通基础条件进一步改善，在完善贫困地区高速公路路网连接通道的基础上，全面加强县乡道路改造和通村公路建设，打通交通运输“最后一公里”。加强各功能基础设施综合配套，在产业园区基础设施、公共服务基础设施、生态基础设施、信息基础设施等方面补齐短板、拓展功能。更加注重各类基础设施的服务功能向新建城镇社区倾斜、向特色小镇倾斜、向新型农村社区倾斜，把基础设施服务延伸至城镇末梢和农村，为贫困户生活质量提升、发展条件改善、发展机会增加发挥更大作用。同时，也要充分利用基础设施建设带来的就业岗位，按照建设规划有意识地挖掘就业机会。根据精准扶贫建档立卡档案选择和招聘合适的劳动力就业，政府出资根据工程需要开展必要的培训，政府就业促进机构帮助贫困户联系企业，对吸纳本地贫困户达到一定标准的企业给予适当的政策优惠或财政补贴。

五、城乡一体助力教育和医疗脱贫

因学、因病是重要的致贫原因，解决这一问题一方面要合理弥补农村的教育、医疗短板，另一方面也要积极通过城乡一体的梯次联动方式满足贫困居民的公共服务需求。在教育、医疗方面建立城乡联动制度。进一步加大教育投入力度，各级教育经费重点向贫困人口、贫困地区倾斜。在基础教育中，充分保障进城务工贫困户子女入学；根据建档立卡情况，为条件具备的贫困学生提供进城就业的机会和补助。定期或根据就业项目的需要，实施职业教育扶贫，实现“培训一人、就业一人、脱贫一户”；利用专项扶贫资金开展企业“招工+培训+就业”三位一体服务，推广“产业园区+标准厂房+职业教育”、对口帮扶异地培训等模式，实现培训进园区、就业在园区。在醫疗方面，积极发展城乡医疗机构联合体，探索市、县医院托管镇卫生院、村卫生室的管理模式，纵向整合医疗资源。逐步统一城乡医疗保障标准，对建档立卡的大病、慢性病贫困户探索建立优先医疗补助制度。对有必要进城就医的贫困户提供便利服务，对没有条件进城就医的大病、慢性病贫困户建立城乡间互联网诊疗服务模式。

六、城镇发展带动社会保障兜底脱贫

在城镇发展中积极改善本地区的财政实力和社会保障服务能力。在财政资金增量中划拨一定比例用于增加社会保障兜底资金。加强扶贫开发和低保制度衔接，持续提高低保标准，将无业可扶、无力脱贫人口全部纳入最低生活保障范围；切实关注低收入人群、失业人员、残障人群、农村老人和留守儿童等群体的基本生活，加快构建以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体，以社会力量参与为补充的新型社会救助体系。建立健全以急难对象发现机制、急难对象认定机制、急难救助快速响应机制、社会力量参与机制和急难救助监督检查机制为主要内容的救急助难工作机制，有效保障遭遇急难问题、陷入生存困境家庭的基本生活。加强社会保障兜底工作的城乡联动，在县城或小城镇加大社会福利机构建设，改善集中安置特困人员社会供养的条件，对无法独立生活的社会供养人员在城镇提供集中安置，对农村社会供养人员建立与城镇社会福利机构的对口帮扶关系，增加定期服务，提升基本生活质量。

主要参考文献：

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[5]魏后凯等.中国城镇化——和谐与繁荣之路[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

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