珠三角“代耕农”融入城市问题初探

李洋

【摘 要】 本文介绍了广东“代耕农”的界定范围及产生原因，分析了“代耕农”融入城市的核心问题（城市资源共享方式欠缺），提出了有效提升“代耕农”城市资源获取能力的途径。认为，解决“代耕农”城市资源共享问题，一方面是要提高“代耕农”自身的资源获取能力；另一方面政府需要出台相应的政策对“代耕农”进行支持。最终目的是建立一种多方都能认可的共享模式，促进城市资源的合理分配。

【关键词】 城市；资源共享机制；“代耕农”问题

一、“代耕农”的界定范围及产生原因

为论述方便，在这里采用广东省农业厅2013年发布的《关于征询界定“代耕农”概念的函》，即粤农函〔2013〕880号文件的附件对“代耕农”做出界定：

“‘代耕农是指1978年至1992年间，经广东省各地基层农村组织同意（或默许），本省其他县（市、区）及周边省份的农民受邀或自发到广东省各地农村，从事农业生产并承担缴纳公粮（农业税费），目前仍长期居住在代耕地的外地农民”。

首先，代耕农是特定历史条件的产物，在1978年到1992年间，改革开放使得珠三角地区掀起了一股“下海潮”，大量农民“洗脚上田”投身到商业活动中去，在这种大的历史背景下，“代耕农”这一群体出现了。

其次，代耕农是经过广东省各基层农村组织同意后才开始从事代耕活动的，因此代耕农的代耕行为是合理合法的，其背后的原因是地方需要向国家缴纳公粮，因此“下海”的农民不得不找人帮忙进行代耕活动。

代耕农的产生和长期存在，是他们自身、各地基层农村组织、弃田从商的本地农民三方面共同作用的结果。代耕农自身远离故土，来到陌生的土地上进行劳作，为的是获取劳动报酬，基层农村组织为了保证公粮的顺利缴纳，默许了本地农民雇佣外地农民进行耕作，而本地农民则将土地连带栖身的窝棚一起交给代耕农，投入到全民经商的时代大潮中去。在基层管理制度尚不健全的上世纪八九十年代，三方面都没有预料到大量的农业流动人口进入本地会在以后造成一系列社会问题。

二、“代耕农”融入城市的核心问题——城市资源共享方式欠缺

我国“代耕农”发展已经有三十多年的历史了，2004年的统计数据显示全国约有“代耕农”75万人，而在珠三角地区约有20—30万人，因“代耕农”缺乏城市资源共享方式而引发的问题，其原因主要是流动性强、社会资源获取能力弱。

1、“代耕农”的流动性强

根据部分学者的观点，代耕农聚集在珠三角各大城市的边缘地区，形成了一种并不稳定的“代耕农业圈”：

“……随着城市化与工业化进程的不断扩展，代耕农业圈也不断外移、变动。……所以在这个意义上我们也可以称那些因工业化或房地产扩张而流动耕作的菜农群体为“游耕者”。[1]

“游耕”一词形象地阐释了“代耕农”的生产特点：随着城市化进程的加快，代耕农所耕作的土地正在逐步转变为建设用地，因此代耕农的生存空间会越来越小，流动频率也会加快，这就在一定程度上加大了管理的难度。

2、“代耕农”社会资源的获取能力弱

城市居住者所需要的基本社会资源，主要是教育、医疗、住房、休闲娱乐四大类资源。

首先，在教育方面，珠三角各地“代耕农”小学或初中文化水平的大约占6成，[2]他们因为交不起昂贵的学费，其子女或者在田里帮忙，或者送回原籍成为“留守儿童”；

其次，在医疗资源方面，“代耕农”由于没有本地户口，无法享受医疗保险和各类社会福利，只能去附近的小诊所治疗简单的疾病；

第三，“代耕农”的住房多半是临时搭建的石棉瓦窝棚，没有产权和宅基地使用权，由于本地雇主在与他们签署代耕协议的时候对房屋产权问题语焉不详，因此近年来发生过代耕农房屋拆迁引起冲突的事件，如2004年5月19日发生在深圳宝安的冲突就是一例。

第四，“代耕农”每天从事着繁重的体力劳动，基本没有休闲娱乐的时间，据悉广州南沙与增城市的“代耕农”会在生产相对宽松的时候串门聊天、打牌来休闲。[3]繁重的劳动和乏味的生活，使他们与生活的城市隔膜感更强，也因此“代耕农”融入本地的问题显得更为突出。

要解决“代耕农”城市资源共享方式缺乏的问题，除了提高“代耕农”自身资源获取能力之外，建立城市资源共享机制是另一个重要举措。

3、城市资源共享机制的三个组成要素

根据冯云廷在《地区性资源共享机制研究》一文中的说法，区域资源共享体系由三个基本要素构成：一是共享主体，也就是共享链条上的利益相关者。二是共享方式，即对于共享资源所采用的组织形式。对共享方式的基本要求是共享主体资源使用的公平性，资源利用的高效性。三是共享规则，包括共享程序、协议以及共享文化等方面的内容。[4]

首先，在共享主体方面，毫无疑问“代耕农”群体是城市资源的众多共享主体之一，但他们的主体地位并没有体现出来。上世纪八九十年代允许大量的“代耕农”进入珠三角地区进行耕作，本身就是一种临时措施，但随着政策的变迁、社会环境的变化，“代耕农”被边缘化，其共享资源主体的地位没有得到重视。

其次，“代耕农”无法适应城市资源的共享方式是其处于困境最重要的原因，城市资源共享过程中，最主要的有两点。一是公平性，二是高效性。在“代耕农”问题中，公平性显得尤为重要。

第三，共享规则中重视的是程序和协议，而“代耕农”因为自身文化素质较低，对程序的重要性认识不足，所以导致了在资源共享的過程中，“代耕农”始终处于劣势。

4、地区性资源共享机制的实践——“代耕农”问题解决方法初探

根据冯云廷的观点，地区性资源共享存在着一个平衡公式——在一定时间（t）内，对城市（Ei）提供资源共享、成本（C）和利益（B）的关系必须满足以下条件：

Ei[B（L，R，A）]>=Ei[C（D，T）]

其中，L=使用通用性资源的收入，R=使用对方资源的合法权利，A=取自对方城市的资源，D=由于资源共享后专有资源减少带来的成本增加，T=资源共享引起的交易成本。[5]

“代耕农”在城市资源共享的过程中，由于专有资源的减少（即教育、医疗等稀缺资源）而使其获得资源等成本增加了，据调查，“代耕农”子女大都上不起附近的公立学校，同时珠三角地区部分城市的“择校费”、“借读费”没有统一标准，如深圳是700多元，珠海是200多元，惠州是100多元，广州增城除学费外，还要额外支付每学年3000多元的费用。更有些地方的公立学校根本不招收“代耕农”子女入学。[6]

此外，模型中的变量T，即资源共享引起的交易成本，随着“代耕农”的“游耕”和城市化进程的加快而体现出来，在房屋拆迁的问题上表现的最为明显，很多“代耕农”不愿意拆除世代居住的窝棚，而城市扩建时停工会造成巨大的资源浪费，这对“代耕农”和开发商而言是一个双输的局面。

在公式的左侧，L、R、A三个变量，是利益B的集合，在通用性资源的收入（变量L）方面，各地“代耕农”的收入都比较低，例如惠州地区“代耕农”年支出在10000-30000元的占73.3%，而年净收入10000-30000元的占74.9%，50000元以上收入的仅占3.6%。[7]

变量R指的是使用对方资源的合法权利，而“代耕农”因为户籍原因，大都无权享受所在地的各项社会福利。

要让“代耕农”在城市资源共享的过程中获得利益，必须使其收益大于成本，对此，各地区都出台了相应的措施来帮助“代耕农”提高资源获取的能力。

三、有效提升“代耕农”城市资源获取能力的途径

珠三角地区的代耕地大多集中在城乡结合部，“代耕农”要提升获取资源的能力，需完成由农民向市民转化这一过程，习近平总书记在2013年12月的中央城镇化工作会议上指出：把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为主要任务。[8]

大卫·哈维在《叛逆的城市》一书中这样说到：

“……一方面要推动国家为了公共目的提供更多的公共物品，另一方面需要将全体人口自我组织起来，占有、使用和补充这些公共物品，以扩大和提高非商品在生产的共享资源和环境共享资源。”[9]

结合“代耕农”的资源获取能力差这一现实，提出以下几点方案以解决该问题：

首先，“代耕农”可以改变生产模式。据调查广东增城的关村、金兰寺村、溪头村的“代耕农”，84.6%都是小规模分散经营，溪头村人均种植面积不到5亩，佛山金利村、横欧村及横吴村的“代耕农”租种2～5亩的占43.3%，6～10亩的占50%。[10]

小规模生产向集约化迈进，是提高“代耕农”资源获取能力的重要途径，“代耕农”的生产具有分布散、效率低、收益差等缺点，投入集约化生產后有利于培育新的农业经营主体，据第二次全国农业普查的数据显示，全国已经有2.7亿农村劳动力转移到非农领域，他们赖以生存的主要生产资料不是土地。[11]大量的农村劳动力转移到城市，一定程度上加快了土地流转的速度，此时“代耕农”想要继续从事生产，必须走集约化、规模化经营的道路，过去那种速度慢、规模小、效益低下的“游耕”已经不适应农业发展的需求了。

其次，“代耕农”可以向非农领域转型。中山市在2004年发布了《关于解决代耕农问题的意见》，其中第四条说：代耕合同期满的，鼓励其返乡或另谋职业。珠海市政府在2015年颁发了《珠海市人民政府印发关于解决我市代耕农问题的指导意见的通知》即珠府〔2015〕第60号文件，其中第七部分第二款明确指出：为代耕农及其配偶和直系亲属提供各类技能培训和创业培训。[12]

除教育培训外，“代耕农”获取城市资源的另一个难点在于户籍问题，三十多年来，珠三角地区的农村基层组织对“代耕农”入户问题的态度发生了多次变化，除政策的变动导致“代耕农”无法入户外，另一个重要原因是当地村民的阻挠，如中山市坦洲镇的本地户口村民，在1993年耕地被征收后每年都会获得土地基金分红。在珠海西区的国营农场里，耕地被征收的农民每月可以得到政府统一发放的生活补贴并免缴社保，“代耕农”则被排除在受益群体之外。[13]

珠海市政府于2015年6月颁布的《珠海市人民政府印发关于解决我市代耕农问题的指导意见的通知》是目前广东省各地级市中最完善、最全面解决“代耕农”问题的政府文件，其中第三条第二款对“代耕农”的户籍问题作出了明确的规定，要求“代耕农”提供固定住所相关材料、生育记录、原户籍证明材料等相关文件，此举能有效解决“代耕农”入户难的问题。

妥善解决“代耕农”问题的途径是建立一种城市资源共享模式，使得“代耕农”群体作为资源共享的主体之一，能够充分享受到城市资源带给他们的各种益处。而这种资源共享机制的建立，需要政府和“代耕农”双方的共同努力。

【参考文献】

[1] 黄志辉.工业化与城市环形扩张过程中的生态与游耕——珠三角与北京郊区的代耕菜农[J].广东社会科学，2013.6.

[2][3][10] 夏青，向安强.珠三角“代耕农”的区域性差异比较[J].南方人口，2011.5.

[4][5] 冯云廷.地区性资源共享机制研究[J].天津社会科学，2006.3.

[6][7] 林乾森.珠三角“代耕农”历史与现状研究——以惠州市为中心[D].华南农业大学，2009.

[8] 本报评论员.中央城镇化工作会议在北京举行[N].人民日报，2013-12-15.

[9] [美]大卫·哈维.叛逆的城市——从城市权利到城市革命[M].商务印书馆，2014.89.

[11] 张晓山.习近平“城乡一体化”思想探讨[J].人民论坛，2015.30.

[12] 珠海市人民政府印发关于解决我市代耕农问题的指导意见的通知[EB/OL].http：//zwgk.zhuhai.gov.cn/ZH00/201506/t20150617_7701179.html，2015-06-15.

[13] 向安强，姚远康，左晓丽等.珠三角农业流动人口中的“代耕农”：困境、问题与破解[J].西北人口，2012.1.

【作者简介】

李 洋（1993.7-），西南科技大学硕士研究生.