法官队伍素质的实证分析——以江苏地区为例

谢冬慧

法官队伍素质的实证分析
——以江苏地区为例

谢冬慧*

法官队伍素质是事关司法公正和司法改革的重大问题，加强法官队伍的管理必须深入了解和分析法官队伍的素质现状，然后有针对性地采取相应的措施。对江苏省法官的学历调查和实地考察显示，江苏省法官学历层次较高，实践经验及专业能力相对较强，但仍存在着社会认同度相对较低等问题。应当从理想信念、道德品质和奉献精神等方面入手，强化法官管理，提升法官素质，促进司法公正。

素质现状管理制度改革反思江苏法官

加强法官队伍建设，提高法官综合素质，是实现司法公正与效率的前提和保证。作为经济大省的江苏，开展依法治省、“法治江苏”建设已十年有余，取得了较为丰硕的成果。其中，承担重要职责的法官队伍发挥了一定的作用，然而也存在一些不足。随着十八届四中全会法治中国建设背景下司法改革的推进，江苏法官队伍素质需要进一步提升，管理制度需要进一步改进。本文拟调查了解现行法官队伍的素质现状与管理制度的不足之处，“对症下药”，提出若干建议与对策。

一、学历层次：法官队伍素质现状的静态分析

一个人的素质包括身体、学识、品德、能力等诸方面的综合修养。作为正义的守护神，法官队伍理应具备较高的学历层次、过硬的政治思想品德和精湛的专业技能。江苏省委省政府在开展“法治江苏”建设的初始阶段，就已经意识到提高法官队伍素质的必要性，因而于2004年10月专门成立了江苏省法官培训学院，以图通过培训提升法官队伍的素质。时值今日，十余年过去了，以学历指标为核心要素的统计调查显示，江苏法官队伍的学历状况现状较好。

表1显示，江苏高级人民法院现有法官队伍的学历层次、专业水准都比较高，本科以上者占了91.6%，其中具有研究生学历者的比例为26.2%；审判委员会成员中高级法官占了93.3%，专业化程度很高；领导班子中81.8%为中年人，年富力强，富有经验。

表1 江苏高级人民法院法官的学历、职称、年龄等基本情况①本表根据2015年12月份江苏高级法院的统计数据列示，江苏法院网：http://www.jsfy.gov.cn/fygk2014/，2016年2月5日访问。

除了自身队伍建设之外，江苏高院还不断推进全省各级法院队伍建设工作，大力实施人才兴院战略，建立培训、考核、任用“三位一体”的培训制度，不断优化队伍的素质。截止2007年底，“全省法院法官中具备本科以上学历的占93.06%，其中具有硕士研究生以上学位以及研究生在读的占23.18%，比2002年底分别上升41.18和21.82个百分点。”②公丕祥：《江苏省高级人民法院工作报告》（2008），江苏法院网：http://www.jsfy.gov.cn/tjsj2014/gzbg/2012/10/65089413151121 85.html，2016年4月16日访问。江苏法院继续紧抓人才引进和培养工作，截止2012年底，全省法官具备本科以上学历者占95.42%，其中，具有硕士研究生及以上学位、研究生在读者共占32.88%，比2007年底分别上升14.79和8.96个百分点。③公丕祥：《江苏省高级人民法院工作报告》（2013），江苏法院网：http://www.jsfy.gov.cn/tjsj2014/gzbg/2013/01/65089408151121 47.html，2016年4月16日访问。2013年，新一任领导班子更是“积极顺应新形势新任务的要求，大力提高法院队伍正规化、专业化、职业化建设水平。”④许前飞：《江苏省高级人民法院工作报告》（2015），江苏法院网：http://www.jsfy.gov.cn/tjsj2014/gzbg/2015/02/02162347474. html，2016年4月17日访问。江苏法官队伍素质建设一直被作为法院管理的重要内容之一加以推进。根据最新的统计数据，在《法治江苏建设纲要》实施以来，江苏各地法院高度重视法官队伍建设，学历层次逐步提升。

表2 江苏省中级人民法院法官学历层次简况（截止2015年12月3日）

在法院体系中，中级法院承担着比较重要的审判业务，涉及外国及港澳台案件，以及在本辖区有重大影响的案件，均由中级法院处理。从表2江苏省13个地级市的中级人民法院法官学历层次看，法官队伍本科以上学历占比较大，超过90%的有8个中级法院，有的法院研究生层次的法官数量几乎占了一半，如无锡中院、淮安中院。这些数据表明江苏中级法院的法官队伍整体素质较高。

表3显示，在学历层次上，无论是经济发达的苏南，还是经济相对落后的苏北，江苏基层法院法官队伍中本科以上学历比例多在90%左右，其中地处南京市的基层法院由于独特的政治经济优势，法官中本科以上学历的比例均在94%以上。高层次的学历表明江苏基层法官训练有素，这将为高质量的法律服务提供基础。

表3 基层人民法院本科以上学历比例（截止2015年12月3日）

表4 专门法院、法庭的基本情况（截止2015年12月3日）

专门法院是审理专业性较强案件的法院，根据我国《法院组织法》，专门法院主要有铁路法院、军事法院和海事法院，新设的知识产权法院也是专门法院。就江苏地区而言，上述专门法院机构均已设置。其中，铁路法院主要于改革开放初期设在南京和徐州两地，这两地铁路法院法官中高层次学历者占比在90%左右。海事法院江苏南京、南通及常熟三个法庭的人员相对较少，但都属高学历层次，其中研究生比例为80%。

江苏作为全国有名的经济大省和经济开放地区，⑤薛金鳌：《江苏发展的特点》，载顾介康：《改革开放30年：江苏经济发展的道路与特色研究》，南京大学出版社2009年版，第83页。经济类纠纷不断，普通人民法院案件承接量过大，于是，专门的经济开发区人民法院诞生了。根据现有统计资料，江苏省现有经济开发区法院9家，其中苏南4家、苏中3家、苏北2家，受理本地区刑事、民事、行政、知识产权案件。以下表5显示，这些法院都是21世纪的产物，最早的是2000年12月诞生的无锡高新技术开发区法院，最近的是2014年5月成立的扬州经济技术开发区法院。从学历层次看，这些法院法官本科学历以上者均超过94%，其中一些法院法官本科学历以上者更是占比100%，平均年龄30-40岁之间，呈现知识化、年轻化的特点（表5）。

表5 经济开发区人民法院的基本情况（截止2015年12月3日）

总体而言，江苏省各级法院法官的整体学历素质比较高，为法治江苏建设目标的实现奠定了一定的人力资源基础。当然，江苏法官队伍仍存在不少问题，如法官司法能力薄弱，特别是年轻法官的群众工作经验和社会阅历不够丰富、少数基层法院人才流失导致法官断层，等等。⑥胡道才：《2013年南京市中级人民法院工作报告》（2013年1月15日），载南京中级人民法院网：http://www.njfy.gov.cn/www/ njfy/bgtj_mb_a39141017100094.htm，2016年3月20日访问。

二、实地考察：法官队伍素质现状的动态调研

静态的法官素质条件是法官队伍质量高低的重要标志。但是，法官的理论知识必须运用于司法实践并推动司法公正。因此，从实践的视角观察江苏法官队伍的素质现状，非常必要。笔者选择了江苏南京、扬州、连云港三个地区法院的法官分别作为苏南、苏中、苏北法院法官的代表，发放《法官调查问卷》与《关于老百姓对法官印象的调查问卷》，进行了问卷调查。调查结果显示：

第一，江苏法官专业功底深厚，实践经验较为丰富。绝大部分法官法科专业出身，所从事的业务与所学专业一致，并且有在法院多岗位工作的经历。通过《法官调查问卷》，本文选择了不同性别、不同年龄段、不同岗位、不同职位的法官作为调查对象。调查结果表明：92.3%的法官具有本科以上学历，98.3%的法官本科或研究生阶段所学为法学专业，95.2%的法官所从事的业务与所学专业一致。这与法官的专业化要求是相契合的。根据法官法，只有经过严格系统的法律研习训练，并且达到国家认可的学历和业务素质标准的人，才能担任法官。显然，江苏法官皆符合国家标准。另外，江苏省法院实行了法院内部轮岗制，根据“所在法院是否有过调换工作的经历”一项的统计，23.1%的法官曾经从审判业务部门调换到综合管理部门；15.4%的法官曾经从综合管理部门调换到审判业务部门；23.9%的法官有在审判业务部门内部被调换的经历；3.8%的法官曾经在下级法院工作，后被调换到上级法院。实践证明，法官轮岗制不仅可以防止法官因在同一个岗位上工作时间过久而形成专断的倾向，并避免法官因长期从事一项固定业务而思维受限，同时有助于丰富和完善法官的司法业务知识结构，有利于培养复合型法官。而且，通过轮岗交流，可以强化工作配合和协调，增强法院内部活力。江苏法院内部轮岗为法官积累司法经验、增加社会阅历提供了契机，使得江苏法官专业功底深厚，实践经验较为丰富。

第二，江苏法官大都职业归属感强，喜欢自己的职业。“归属感是一种由外部环境作用的个人主观层面的内部认知感受，隶属于社会文化心理范畴。”⑦高燕、梁超：《职业发展视角下新生代农民工归属感问题研究》，载《江西农业学报》2014年第8期。爱岗敬业，只有爱岗才能敬业，爱岗也就是有强烈的职业归属感。如果一个人喜欢自己的职业，对其产生了职业归属感，那么定会促进工作的开展，形成良好的社会效果。司法领域也不例外，一个法官热爱自己的本职，认真对待国家的司法权，努力维护当事人的合法权益，必将有助于实现司法公正的理想。《法官调查问卷》的调查结果显示，大部分法官认为自己进入法院工作的主要原因是：（一）不想放弃专业；（二）法官职业受人尊重；（三）待遇较其他职业好；（四）工作稳定；（五）可以获得较好的人际关系资源，等等。这些原因实际上就是法官职业归属感的具体体现。江苏法官的职业认同或者职业归属感比较强，这对法官自身业务水平的提高及其发展前途颇有帮助，这种职业归属感也有利于法官队伍的稳定。

第三，对近年来江苏法院的改革基本认同，未来改革仍需继续。《法官调查问卷》列举了江苏三级法院司法改革的动因：（一）“案多人少”的现实；（二）当事人和人民群众的不满；（三）提高司法效率；（四）减少上诉和上访；（五）领导的司法理念；（六）顺应2008年以来全国司法改革的大方向，等等。统计结果显示，50%以上的法官同意上述理由，认同其目标，赞成江苏法院系统近年来推动的各项改革措施，认为上轮改革取得了一定效果，但是整体实施效果一般，部分达到了目标。有少部分法官觉得上轮改革效果不好，认为法院决策层有些好高骛远，不符合司法的基本规律，特别是上轮改革的“性价比”不高或者投入成本太高而收益并不大。此外，还有相当一部分法官认为上轮改革追求“在源头上预防和减少纠纷”的目标没有实现，下一轮改革的目标——无讼社区也只是“天方夜谭”。由此可见，法官自身对于已有的管理及其改革都有一定的思想认识，未来的改革尚需要调整战略，司法改革还在路上。

第四，江苏社会公众对法官评价一般，未来改革非常有必要。法官的工作与社会公众不可分离，因此法院法官工作的改革必须与社会公众的需求相联系。“基层民众的法律认知、观念、情感，最直接地来自于执法、司法机关的具体行为。只有完善执法、司法的状况，才能在群众心中树立起良好的法律形象，培育其法律信仰。”⑧刘钰、卞敏：《和谐发展在江苏》，江苏人民出版社2008年版，第82页。根据以上三个地区的调研，走访不同职业、不同年龄段、不同身份的人员对法官的印象和看法，作者发现，多数被调查对象认为法官是政府官员，他们的收入待遇较好，社会地位较高，但是对法官工作的印象却一般（表6）。

表6公众对法官的印象⑨

序号调查主题1您认为法官是政府官员吗？2您觉得法官的收入待遇好吗？3您觉得法官的社会地位高吗？选项是不是不知道很好较好较低很高较高较低及时样本数420 360 125 315 390 240 275 510 125 120百分比44.4 38.1 17.5 33.3 41.3 25.4 28.6 53.9 17.5 12.7 4您觉得法官办案及时吗？5您觉得法官办案公正吗？一般705拖拉120 12.7 74.6公正240 25.4一般465 68.3不公60 6.3廉洁225 23.8 6您觉得法官办案廉洁吗？一般不廉洁450 270 47.6 28.6

调查结果显示，社会大众认为法官是国家重要职员，甚至将之等同于政府官员，享受较为优厚的经济待遇，具有较高的社会地位，理应及时、公正、廉洁地办理公务，认真对待所办案件。但是，现实生活中，他们所见所闻的法官却是一个不够清廉，办案不够公正、及时的形象。显然，法官的待遇与付出不成正比，因此，为了提高法官对待工作的态度及责任，必须继续推行司法改革，以提升法官在百姓心目中的印象。调研中，多数民众赞同一名合格的法官应具备三种品质：首先是公正廉洁，以确保所办案件具有公信力；其次是专业知识，以确保案件事实清楚，适法准确；最后是服务意识，以利于沟通当事人。这三种品质是法官立足之本，在当下，公正廉洁尤其重要。诚如学者所言：“信任的最基础来源是法官的公正性。然而，法官的公正也不是必然的，特别是腐败或者政治性审判曾经或者正在腐蚀到法官公正的筋骨，使得这一关系到法官生死的重要品质遭受严重的司法信任危机。”⑩宋远升：《法官论》，法律出版社2012年版，第265页。

三、几点建议：法官队伍素质的提升

以上调研显示，总体上，江苏法院法官队伍的素质状况较好。中国社科院法学研究所发布的《法治蓝皮书》显示，江苏高院司法透明度位居全国高级法院前列，无锡、徐州中院位居全国中级法院前列。江苏案件质量评估综合指数处于全国法院系统领先位次，呈现连续五年都处于全国法院系统领先位次的良好态势。”①李力、龚廷泰：《江苏法治发展报告（2013）》，社会科学文献出版社2013年版，第69、61页。但是，调研所发现的问题也比较明显。本文认为，要提高法官队伍的素质，在当下的社会环境下依然要强调如下三点：

第一，追求崇高的理想信念。理想，意指人生的奋斗目标。信念，乃人们坚信不疑并努力实践的心理状态。理想信念就是人们坚信不疑的朝着所向往和追求的目标去努力和奋斗，它是一个人积极的世界观、人生观和价值观的集中体现，也是人们生活的支柱和前进的灯塔。对法官而言，公平正义就是他们矢志追求的崇高理想信念，应当体现在法官所经办的每一个案件之中。法官的心目中如果没有公平的“天平”和正义的理念，将会带来当事人利益的受损，甚至导致错案冤案，贬损法律的权威，制造司法职业的耻辱，也必然是当今社会的悲哀。尽管江苏法官素质相对较高，但是缺乏公平正义理想信念的法官仍然存在，调查显示，6.3%的民众认为江苏法官办案存在不公的现象，这正是例证。就法院而言，它“负有公正司法的神圣使命，行使审判权时必须维护法律权威，做到忠于事实真相，忠于法律制度。”②谢冬慧：《优化法院司法职权配置的理论反思》，载《河北法学》2011年第11期。然而，法院的这些使命，终究需要法官去完成。江苏三级法院在管理制度的改革与完善过程中，应将以公平正义为宗旨的法官理想信念修养贯穿其中，纳入法官培训和理论学习的重要内容，采取形式多样的手段引领法官阅读内蕴公平正义精神的法学经典，大力宣传国内外优秀法官献身公平正义事业的先进事迹，对法官经办案件进行“公平正义”指标评价，纳入年终绩效考核范畴，使公平正义在法官的内心深处“扎下根”，变成指导法官公正公平办案的自觉意识。

第二，具备优良的道德品质。崇高的理想信念与优良的道德品质是分不开的，而提高法官的道德品质是提升司法公信力的关键所在。道德品质乃社会公认的评价标准和示范效应，具有较强的劝导力和感化力，历来受到社会民众的关注。古代的仁义礼智信和今天的核心价值观，都是值得提倡的优良道德品质。一个有优良道德品质的法官，一定会是捍卫法律的尊严、维护国家司法公信力的勇士。特殊职业所要求的道德从理论上讲应该超越或高于一般社会职业。③阎钢：《略论领袖的道德素质及公务员道德品质修养的实践依据》，载《社会科学研究》2008年第5期。法官属于特殊职业，理应具备优良的道德品质。在当下的司法实践中，“有相当一部分司法不公、司法腐败现象并非或不完全是由于法律制度不合理或不完善，其原因恰恰在于某些法官素质低下，特别是道德素质低下，法律有明文规定却不自觉执行，法律有严密要求，却不正确执行。”④邓云：《论法官的道德素质与司法公正》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2001年第1期。作为法官，至少应该做到尊重案件当事人，公平对待当事人，无论地位高低，法官都要耐心细致地处理当事人的案件，在此基础上忠实于案件事实，认真适用法律，严格依法裁判，让当事人心悦诚服，真正做到案结事了。

第三，强化适可的奉献精神。近些年来，随着司法改革的推进，法院系统出现了比较严重的“法官跳槽”现象，江苏法院也不例外。江苏省近些年来从基层法院到中级法院甚至高级法院陆续有法官离开自己的岗位，就职于律师事务所或者其它行业。一些法官认为工作压力与收入水平之间存在较大的矛盾，忍无可忍，最终选择了跳槽。对于这种现象，几位台湾地区的“法官”认为其工作压力也较大，但辞职的较少，言行中表达了一种乐于奉献，甘于奉献的精神。奉献是一种高尚的行动，马克思对奉献有过经典的诠释，并已成为至理名言：如果一个人只为自己活着，那么他的生命是暗淡的；只有为同时代人的完美、为他人的幸福而生活，才能使自己的生活具有意义。⑤《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1995年版，第549页。当下，我国司法改革全面铺开，正在向纵深发展，在这个特殊时期，江苏法官队伍管理尤其要倡导法官的奉献精神。

（责任编辑：叶海波）

*南京审计大学法学院教授，法学博士后。本文为2014年度江苏高校哲学社会科学研究重点项目“司法管理制度改革与法治江苏建设”（项目编号2014ZDIXM017）的阶段性成果。

⑨本问卷调查进行时间为2016年6月15日至30日，共发放问卷1000份，回收945份。