少数民族环境权保障论纲

张震 廖加川

少数民族环境权保障论纲

张震 廖加川*

随着我国人权理论的发展以及环境问题的不断凸显，环境权越来越受到人们的重视。我国少数民族众多，少数民族地区的生态环境具有一定的特殊性，少数民族生态环境问题是我国生态安全的重要一环，必须切实注重少数民族生态环境的保护，少数民族环境权应该被凸显出来。我国现今人们过多的关注环境权的理论研究，并未将环境权与社会现实紧密契合；过多关注一般意义上的环境权，而忽视了环境权的群体差异性，少数民族环境权并未得到切实的保护。本文以少数民族环境权为主要研究对象，对少数民族环境权进行较为详细的梳理，探索保护少数民族环境权的有效途径，从而实现环境利益的“实质平等”，实现真正意义上的“环境正义”。

少数民族环境问题环境权保障

一、问题与反思：近年来我国对环境权的日益重视

近年来，由于经济发展未实现与环境保护的有机协调，环境问题在世界范围内凸显出来，许多国家饱受环境污染之害，环境问题越来越受到国家和社会的重视。我国2013年正式施行的新《民事诉讼法》和2015年正式施行的新《环境保护法》均对环境公益诉讼作出了规定，力求环境问题能够得到有效解决。其实早在20世纪60年代，环境污染问题就与人口膨胀问题、资源短缺问题并列为世界三大问题，世界范围内发生了多起严重的环境污染事件，譬如八大公害事件等。我国1982年宪法在制定之时即以第九条和第二十六条对环境保护作出了相应规定。但由于在经济发展与环境保护的问题上，我国长期以来没有处理好两者关系，①笔者曾经论证并提出，人文主义和生态主义可以融合，环境保护与经济发展可以协调。参见张震:《作为基本权利的环境权研究》，法律出版社2010年版，第43-48页。重经济发展，轻环境保护。伴随着经济的高速发展，环境污染日益严重，例如，与“十三五”规划中提出的“地级及以上城市空气质量优良天数比率超过80%”的目标相比，我国74个重点城市中2013—2015年空气质量达标的城市分别只有3个、8个和11个，②参见“环境保护部发布2015年全国城市空气质量状况”，载http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201602/t20160204_329886.htm，2016年9月9日访问。这切实反映出了我国现阶段环境污染严重。随着环境问题的不断凸显，我国政府近年来积极作为，从政策及立法层面采取了相应措施。国务院总理李克强在《2014年国务院政府工作报告》中指出：“要不断改善生态环境，加强对生态环境的保护，要向环境污染宣战”；在《2016年国务院政府工作报告》中再次指出：“推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境，坚持在发展中保护、在保护中发展，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国”。“推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境”是我国“十三五”时期主要目标任务和重大举措之一，具有重要的指导意义，“加大环境治理力度，推动绿色发展取得新突破”被国务院作为2016年重点做好的八个方面工作之一。在我国，日益严重的环境问题导致了人们对环境保护的重视以及对环境权的呼吁。③张震：《环境权的请求权功能：从理论到实践》，载《当代法学》2015年第4期。随着环境问题的不断凸显以及相关研究的不断深入，环境权概念越来越明晰，在环境保护法律机制中环境权被认为应当处于核心地位。④张文显:《和谐精神的导入与中国法治的转型——从以法而治到良法善治》，载《吉林大学社会科学学报》2010年第3期。20世纪80年代，蔡守秋教授在我国首倡环境权的概念，即一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利。⑤蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，载《现代法学》2013年第6期。之后经学者们不断的倡导及深化研究，⑥20世纪90年代关于环境权研究的代表性文章有:李艳芳:《环境权若干问题探究》，载《法律科学》1994年第6期；吕忠梅:《论公民环境权》，载《法学研究》1995年第6期；陈泉生:《环境权之辨析》，载《中国法学》1997年第2期；陈泉生:《论环境权的救济》，载《法学评论》1999年第2期。总体上来看，该时期学者们对环境权的研究，重点放在公民环境权上，大多认为环境权是一项人权，形成了对公民环境权的较为完整的研究。值得一提的是，在90年代已经有学者主张用宪法保障环境权。自2000年以来，较有影响的文章有:吕忠梅:《再论公民环境权》，载《法学研究》2000年第6期；吕忠梅:《环境权力与权利的重构——论民法与环境法的沟通和协调》，载《法律科学》2000年第5期；朱谦:《公民环境权的法律属性》，载《中国法学》2001年第3期；徐祥民:《环境权论——人类发展历史分期的视角》，载《中国社会科学》2004年第4期；蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，载《现代法学》2013年第6期等。在该时期，学者们也试图跳出环境法的视野，尝试从宪法、民法的视角研究环境权。也有学者从环境权公益性的角度，指出环境权与民法上权利的本质差异性。近年来，还出版了诸多环境权著作。例如:周训芳:《环境权论》，法律出版社2003年版；徐祥民等:《环境权——环境法学的基础研究》，北京大学出版社2004年版；吕忠梅:《沟通与协调之途——公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年版；吴卫星:《环境权研究——公法学的视角》，法律出版社2007年版；张震:《作为基本权利的环境权研究》，法律出版社2010年版；侯怀霞:《私法上的环境权及其救济问题研究》，复旦大学出版社2011年版。这些著述比较全面地对我国环境权理论研究进行了回顾、整理与归纳。环境权的概念日益被国内接受，被普遍认为是一项基本人权。我国政府也日益肯定环境权的概念。⑦参见前引③，张震文。例如，我国《国家人权行动计划（2009－2010年）》《国家人权行动计划（2012－2015年）》均提及了环境权利，将环境权利作为一项具体权利予以肯定，提出要切实保障利益相关人的环境利益，同时2015年正式施行的新《环境保护法》第五十三条⑧《中华人民共和国环境保护法》第五十三条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”也对环境权进行了相应规定，要求充分保障利益相关人的环境权益。由此可见，环境权近年来日益受到重视，环境问题是不可避免且亟待解决的现实问题。

二、少数民族环境权的特定内涵

现今人们过多的关注环境权的理论研究，并未将环境权与社会现实紧密契合，过多关注一般意义上的环境权，而忽视了环境权的群体差异性，这主要体现在对少数民族环境权的保护之中。近年来，少数民族地区生态环境污染问题屡见不鲜，并且破坏性较大，例如内蒙古毛乌素沙漠腹地发现10平方公里污水湖，造成牧民水荒、查汉淖尔湖死鸟现象、空气质量下降等诸多严重损害；2013年4月14日，国电宁夏石嘴山第一发电有限公司泄漏灰渣水排入黄河波及到黄河内蒙古段；云南曲靖有5000吨铬渣倒入水库，致使水库致命六价铬超标2000倍。从这些案例中，我们不难发现少数民族地区的环境并没有得到很好地保护，甚至与环境权的目标是背道而驰的。因此为了更好的保护少数民族地区的环境，将环境权落实到实处，我们必须重视环境权的群体差异性，将普遍性的环境权与少数民族的特殊性有机结合起来，对少数民族的环境权进行特殊的规定和保护。

何谓少数民族环境权？英国著名人权问题专家杰伊西格勒曾对少数民族下了一个经典定义，指出：“少数人是数量上具有一定规模，在肤色、宗教、语言、种族、文化等方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏见、歧视或权利被剥夺，在政治、社会和文化生活中长期居于从属地位，国家应当给予积极援助的群体。”⑨See Jay A.Sigler,Minority Rights:A Comparative Analysis,Greenowood Press,England,1983,P.5.转引自李忠：《论少数人权利——兼评〈公民权利和政治权利国际公约〉第27条》，载《法律科学》1999年第5期。从这个概念我们不难发现少数民族往往是作为一个相对弱势的群体，需要国家给予积极援助，而不能“等同”视之，形式上的平等往往会造成实质上的不平等。同时在历史的不断演进和发展过程中，少数民族形成了自己独特的民族文化和风俗习惯，相对于其他群体，环境对于少数民族而言具有不同的意义。少数民族文化中多有亲近自然和敬畏自然的内容，他们对环境具有很强的依赖性，亲近自然、敬畏自然以及依赖自然的文化已经深深融入到其血脉之中，成为其生活的一部分。少数民族和环境是相互依存的，环境是少数民族生产生活的基础，而少数民族又肩负着守护其家园净土的重任。少数民族与环境的特殊交往关系决定了我们必须对少数民族的环境权进行特殊保护，只要这样才能切实保护少数民族的切身利益，最终更好地实现环境权的目标。

概而述之，少数民族环境权需要进行特殊保护，基于少数民族的特殊性，其环境权也区别于一般环境权。我国《宪法》第九条第二款、第十条第五款、第二十六条、第一百一十八条为少数民族环境权提供了宪法性资源。⑩《中华人民共和国宪法》第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第十条第五款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”第一百一十八条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。”通过对宪法条文的分析，我们可以明确地了解到国家重视对环境的保护，包括生活环境和生态环境，通过倡导性规定、禁止性规定以及相应的授权性规定等来进行一个合理的规范调控，这在宏观层面上为环境保护提供了强有力的支持。虽然我国《宪法》没有直接规定少数民族环境权，对其进行特殊保护，但其第一百一十八条“应当照顾民族自治地方的利益”的规定间接体现出了国家对少数民族环境权的特殊保护，因此少数民族环境权具有充分的宪法性资源，宪法为其提供了强有力的支撑。同时我国《民族区域自治法》对少数民族环境权进行了相对较为完善的规定，其第二十七条、第二十八条、第四十五条、第五十六条、第六十六条均涉及到了少数民族环境保护问题，①《中华人民共和国民族区域自治法》第二十七条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。”第二十八条规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”第四十五条规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。”第五十六条规定：“国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。国家在重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重。国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。国家帮助民族自治地方加快实用科技开发和成果转化，大力推广实用技术和有条件发展的高新技术，积极引导科技人才向民族自治地方合理流动。国家向民族自治地方提供转移建设项目的时候，根据当地的条件，提供先进、适用的设备和工艺。”第六十六条规定：“上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要采取有效措施，保护和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”对少数民族环境权进行了较为直接的保护。通过该法我们可以了解到少数民族地区生态环境具有相对独特的特征，对于少数民族而言，生态环境具有特殊意义，因此必须对其进行特殊保护。该法规定：“自治机关保护森林和草原，可以优先合理开发本地区的自然资源”，“鼓励植树种草，禁止破坏森林和草原”，“要切实实现少数民族地区人口、资源和环境的协调发展，以达到保护生态环境的目标”，同时该法还强调了国家的积极作为，规定“国家要支持民族自治地区的基础设施建设，适当增加投资比重以改善其发展条件，同时提高其技术条件，提高资源利用效率”；“国家在开发少数民族地区自然资源时，必须切实采取有效措施，防止对环境的破坏。同时民族自治地区对生态环境保护作出相应贡献时，国家应予以一定的利益补偿”。《民族区域自治法》的诸多规定为少数民族环境权提供了直观的、强有力的支撑。同时其他诸多涉及环境保护的法律也进行了相关规定，譬如《草原法》《海洋环境保护法》《森林法》和《渔业法》。由此可见，我国现行宪法和环境保护相关法律为我国少数民族环境权提供了强有力的支撑，对少数民族环境权进行了基础性和兜底性的保护，包括直接性规定和间接性规定。

通过对上述规定的进一步分析研究，我们可以对少数民族环境权有一个较为充分的了解：少数民族环境权是指少数民族所享有的良好、适宜生活和居住的环境，以及能够合理利用少数民族地区环境资源的权利和资格。其中少数民族所享有的环境资源利用权是其所享有的环境权的核心。②赵娴：《云南省少数民族环境权研究》，载《2009年全国环境资源法学研讨会论文集》，第1482页。少数民族环境权是以少数民族生存权为基础的，是环境权的一项重要内容，是建立在少数民族地区特殊文化、经济现状上，依托于其独特的环境特征的一类特殊环境权，由于其存在的基础特殊性，相对于普遍性的环境权而言，其有着具体的范围、内涵和外延。少数民族环境权保护的落脚点在于保护环境权的实质内容，关键是要求少数民族地区的生态环境良性稳定、可持续发展，只有这样才能使少数民族环境权得到切实保护。正是由于少数民族环境权基于少数民族地区独特的环境特征而具有区别于一般环境权的内涵和外延，因此我们必须具体问题具体分析，不能大而化之一概而论，只谋全国整体发展而忽视少数民族地区环境保护。环境问题对于少数民族而言往往是生存问题，与发达地区多元化资源获取方式以及相对稳定的收入来源相比，少数民族对环境具有很大的依赖性，环境资源往往是他们生存的基础，因此要切实保护少数民族环境权，就必须将少数民族的生存权和环境保护有机结合起来，在发展权合理行使的基础上，实现少数民族生存权和环境权的切实保护。环境权不能只是一个“口号”，我们应通过合理的“差异”实现实质的“平等”，保障其真正实现。

三、少数民族环境权的特殊价值

（一）民族团结的题中之义

我国是少数民族众多的国家，各民族之间存在着较大的文化差异，同时各民族的地理环境也存在较大差异，因此维护民族团结是我国必须长期坚持的一项基本国策。我国《宪法》序言第十一段、第四条均对民族相关问题进行了规定。③《中华人民共和国宪法》序言第十一段规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”我国始终坚持民族平等，立足于各民族本身的特点及需要，进行相应的支持和帮助，致力于实现民族的共同富强。为了切实实现这一目标，就必须充分重视并保护少数民族具有本民族特色的环境权，不能以牺牲少数民族的生存环境为代价来换取经济的发展，要充分坚持可持续发展战略，在发展经济的同时必须充分保障少数民族的环境利益，要追求各民族利益上的“实质平等”，只有这样才能更好地赢得少数民族的认同，从而保障民族的团结。

（二）国家生态安全的战略需要

我国人口、资源和能源的分布不均决定了在进行资源开发时必须着眼于全局，这也决定我国的环境问题往往不仅仅是局限于小范围的环境问题，而是关涉整个国家的生态安全问题。我国的少数民族地区资源丰富，但生态环境脆弱，极易受到破坏，同时少数民族地区地理位置重要，面积广袤，因此少数民族地区的环境状况直接关系着我国生态安全的全局。著名环境科学专家曲格平对生态安全下过一个经典的定义，他认为生态安全包括两方面的含义，一是防止生态破坏对国家的经济基础造成损坏，影响国家的可持续发展，二是避免生态破坏造成人民群众幸福感的大量缺失从而引发社会动荡，影响国家的长治久安。我国地域广袤，生态环境呈现多样性的特点，同时我国早期牺牲环境求发展的经济发展模式没有处理好与生态环境的关系，造成了生态环境基础较为脆弱，加之我国人口众多，生态环境的人口压力较大，因此生态安全问题在我国逐渐凸显出来。生态安全问题不是局部性的问题，它具有全局性和整体性的特征，牵一发而动全身，生态系统内的各个要素是相互关联、相互影响的，各个要素有机结合起来构成了完整的生态系统，因此局部生态系统的破坏往往会引发连锁反应，造成全局性的破坏。在以往的法世界里，法哲学主要考虑交易安全与社会安全，但这种安全秩序的认识尚难以抵御外部性问题对人类社会的冲击。而生态（环境）安全作为法的安全秩序中的一个环节，则使我们在思考法的安全秩序的同时考虑到环境问题，并采取相应的制度安排去解决。④郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第134-138页。事实上，在生态环境问题日益突出的今天，生态安全应更加予以重视，它已经发展为了比社会安全和交易安全更为根本和基础的安全。少数民族生态安全作为我国全局性生态安全的一个关键部分，是不容忽视的，因此少数民族环境权的提出和保护会有利于生态安全，保护少数民族地区脆弱的生态环境是国家生态安全的战略需要。

（三）环境主体的差异性要求

环境权是人人都应平等享有的必不可少的权利，这是现今学界的共识，也得到相关法律的承认。但在实践中，环境权的实现情况是不尽相同的。从少数民族的历史文化以及现今的生产方式可以看出，少数民族与环境有着特殊的关系，他们亲近自然和敬畏自然，自然与人的关系成为了少数民族文学中的永恒主题。英国著名历史学家阿诺德·约瑟夫·汤因比说过：“宗教使人认识到人类虽然有卓绝的巨大能力，但也仍然不过是自然界的一部分。而且人类如果想使自然正常地存续下去，自身也要在必需的自然环境中生存下去的话，归根结底必须得和自然共存。对于一个具有意识的存在——因而就有选择力，就不得不面临某种选择的存在来说，宗教是其生存不可或缺的东西。人类的力量越大，就越需要宗教。”⑤[英]汤因比、[日]池田大作：《展望二十一世纪：汤因比与池田大作对话录》，苟春生等译，国际文化出版公司1997年版，第217页。少数民族多信仰宗教，而少数民族宗教中有很多自然崇拜和生态保护的内容，自然在少数民族心目中是一种神秘的存在，这就决定了少数民族对于生态环境具有特殊的要求，包括特殊利用以及特殊保护等。同时在历史的不断演进和发展过程中，少数民族发展形成了自己的习惯法，习惯法虽然不同于国家的制定法，但由于得到了人民群众的一致认同，因此具有一定的强制力和约束力。⑥高其才：《中国少数民族习惯法研究》，清华大学出版社2003年版，第18页。少数民族多利用习惯法来约束自身以及约束他人，具有很大的强制力。少数民族的习惯法也包含了诸多生态环境内容，譬如湘鄂西的土家族有保护水井的公约；傣族的神山、羌族的神林等禁忌都是对生态环境的良好保护，体现出了少数民族习惯法对于其自身的约束。总而言之，少数民族作为特殊主体，基于其特殊的历史文化，在宗教、习惯法等因素的指导之下，对于生态环境具有特殊的要求，因此对少数民族环境权进行特殊的研究、分析，有利于更加合理地保护少数民族地区的生态环境，尊重少数民族的生态文化，这也是民族多样性的必然要求。

（四）理论与实践的迫切需要

我国学术界现今对于少数民族环境权的研究不是很多，但我国目前少数民族地区环境问题突出，急需进行切实有效的保护，因此对少数民族环境权的进一步研究将有助于促进少数民族环境权的保护，为其提供坚实的理论支撑。理论指导实践应结合具体现实情况，因此少数民族环境权的提出结合了我国少数民族环境保护的现状，切实地分析和研究了现今少数民族环境保护中所存在的问题，立足于少数民族环境权所特有的内涵和外延，将其与少数民族的生存权和发展权有机结合起来。对少数民族环境权的分析研究有助于进一步保护少数民族地区的生态环境，可以完善环境权的理论，同时强化少数民族的独特环境权利诉求，促进环境权从应然权利走向实然权利。

同时，我国地域面积广袤、差异明显，同时民族众多，具有普适性的普通环境权理论在调整各种相异的主体方面必定会存在诸多问题。不同的环境权主体往往有着不同的环境需求，用统一的环境权理论而忽略群体特征大而化之的对环境权进行保护将难以实现环境权的目标，应面对不同的群体因地制宜的进行保护。因此多元化的环境保护制度势在必行。少数民族环境权的实践意义在于环境体现了人所赖以生存的时间和空间的差别，环境问题的空间性要求在环境权保护过程中因地制宜的采取不同措施。因此，少数民族环境权的提出并对其进行切实保障，有利于实现环境因地制宜的保护，实现环境保护实质上的平等，达到合理保护环境的最终目的。

四、少数民族环境权的保障思路

（一）实施规划环境影响评价

规划环境影响评价是将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。⑦李雅萍：《规划环境影响评价的公众参与机制研究》，载《西安财经学院学报》2014年第4期。在我国，少数民族分布具有一定的规律性，主要分布在我国的西部地区和北部地区，同时基于国家经济战略发展的需要，少数民族地区往往是国家开发规划的对象，因此在对少数民族地区进行开发规划时，要切实落实环境影响评价制度，做到事前预防，从源头避免对少数民族地区生态环境的不当破坏，这是对少数民族地区生态环境最直接也是最根本的保护，是切实有效的手段。然而现阶段，我国规划环境影响评价制度尚不完善，相关法律法规不够健全，对某些关键制度并没有进行一个明确的规定，譬如规划环境影响评价中公众参与制度规定的很不到位。《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与规划环境影响评价的规定只在第四章才以五条内容做了简单的论述，其中的“公众参与的一般要求”和“公众参与的组织形式”主要针对的是建设项目环境影响评价公众参与。⑧罗文刚、寇晓梅：《当前规划环境影响评价存在的问题与对策》，载《西北水电》2010年第3期。为了更好地保障少数民族环境权，应在现行《环境影响评价法》等法律法规的指导下，切实有效的实施少数民族地区的规划环境影响评价，做到从源头上进行有效监督和预防。同时在进行环境影响评价时，必须保障少数民族的参与权，让其切实参与到与其利益相关的决策中来。

（二）完善公众参与管理制度

决策的良好制定及实现在于参与主体的广泛性，在少数民族地区，让少数民族参与到与其生存息息相关的环境保护中来，充分调动其积极性，保证“本土参与”，有利于保障其环境权。因此我国应根据少数民族地区的实际情况，完善少数民族地区公众参与环境保护制度，对公众参与环境保护的方式、途径和程序进一步明确和完善，鼓励公众从多方面参与环境保护。例如少数民族有权对单位或者个人的各种违法行政行为进行监督、检举，有权依法提起行政复议、行政诉讼、民事诉讼和参与刑事诉讼；公众有权旁听立法机关讨论与环境问题有关的会议、人民法院公开审理有关环境问题的案件，参与各级政府环境行政管理部门举行的有关行政执法公开听证会等。

由于少数民族地区经济相对落后，信息获得渠道相对较少，因此要切实落实公众参与管理制度，就必须切实提高公众参与管理能力，使少数民族能够正确并充分的行使其参与管理的权利。为此，政府必须充分重视少数民族地区的环保教育，加大对少数民族的环保教育投入，包括人力、物力、财力，充分利用各种资源提高少数民族的参与能力，只有这样才能最大程度上使少数民族的参与管理权利从应然状态转为实然状态。因此，在进行生态文明建设的今天，国家应积极作为，主动采取有效措施来提高少数民族的参与能力，而不能只片面的突出公众的环境意识低下，没有主动参与的自觉。国家应建立健全相关法律制度，拓宽少数民族获取相关信息的渠道，充分保障他们的知情权，只有在知情权得以实现的前提下，少数民族才能充分行使其参与权。同时国家要充分考量少数民族地区特殊情况，譬如交通不便、较为分散等，要实现环境信息的充分披露，实现少数民族参与方式的多样化，以及要保障少数民族参与时间的合理性。只有这样，才能切实提高少数民族的参与能力，从而实现决策的科学性。

（三）落实生态补偿制度

长期以来，由于国家发展的需要，我国少数民族地区向发达地区输出了大量的自然资源，但这也导致了少数民族地区脆弱的生态状况不断恶化。生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程。⑨《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社2010年版，第997-1001页。从以上生态补偿的概念中我们不难发现，生态补偿的宗旨是为了解决一定区域内环境利益的分配问题，避免利益分配不均，从而实现“实质平等”。生态补偿的概念产生已久，生态补偿也在适时开展，但我国至今还没有制定一部专门的生态补偿法，对生态补偿的规定多散见于环境保护相关法律法规中，在实践中，由于没有专门的法律规定，在对少数民族进行生态补偿时，往往存在着利益主体、补偿主体以及补偿责任界定不清问题，生态补偿的功能难以奏效，这极不利于对少数民族利益的保护，少数民族环境权得不到切实的实现，因此我国应完善生态补偿制度，制定专门的生态补偿法，对相关的利益主体和责任主体进行明确。

具体而言，生态补偿法的制定必须在以下两个方面进行详细规定：一是明确生态补偿责任追究制度。生态补偿责任追究制度的有效实施有利于提高决策合法性和科学性。生态补偿往往要求国家的积极作为，因此当国家相关单位存在行政不作为、行政越权或滥用权力给生态环境造成不当破坏时，应该及时且严格的追究相关当事人的责任，只有对责任进行明确，才能有效促使相关负责人合法合理行政，切实保障相关当事人的合法权益。二是明确对政府生态补偿工作的监督管理制度。以监督主体为划分标准，生态补偿工作的监督分为内部监督和外部监督。以监督时间为划分标准，分为事前监督、事中监督和事后监督。少数民族参与管理制度的建立健全有利于外部监督的有效开展。内部监督则必须明确中央政府和地方政府各自的生态补偿责任,实现内部的合理有效监督。为了实现对政府生态补偿工作的切实有效监督，那么必须重视事前监督和事中监督，②游霞：《环境管理体制若干问题探讨》，载《科技管理研究》2007年第10期。《中华人民共和国刑法》第三百四十三条规定：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；造成矿产资源严重破坏的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”在源头和相关过程中予以有效规范，对那些不作为主体、越权主体、滥权主体进行责任追究。

（四）完善少数民族环境司法保障

构建少数民族环境诉讼法律援助制度，保障少数民族群众的环境权。在我国的少数民族地区，由于经济的相对落后以及相关资源的匮乏，环境诉讼的提起与进行存在诸多阻碍，因此建议修改《法律援助条例》，当少数民族提起环境诉讼时，包括环境私益诉讼和环境公益诉讼，只要原告提出需要法律援助的，法院都应当为其指定法律代理诉讼，这样会极大提高少数民族提起环境诉讼的积极性，避免“有案难诉”尴尬困境，少数民族环境权从而得到切实有效地保护。同时应加强少数民族地区法庭建设。在少数民族地区强化法庭建设，应该结合少数民族地区的特殊情况以及少数民族发展的需要而开展工作，要根据地区实际情况调整法庭布局，根据需要在偏远山区适量增加法庭的数量，调动他们用法律维权的积极性，这有利于少数民族地区环境保护司法工作得到全面的开展，从而切实保障少数民族的环境权。同时少数民族地区的各级人民法院、人民检察院要加强对生态破坏行为的打击力度,及时审理生态补偿中的民事、行政和刑事案件。对违反国家法律法规,挪用、占用、贪污生态补偿资金的单位和个人,要坚决依法追究其相应责任。①参见前引②，游霞文。

（五）构建少数民族环境权的系统法律保障制度

首先，在宪法中明确规定环境权，从根本法层面给予少数民族环境权支撑。我国现行宪法在第九条和第二十六条规定了保护环境的条款，但并未直接明确的规定环境权。宪法是母法、根本法，具有最高法律效力，环境权作为一项基本权利，是不可剥夺的人权，需要宪法赋予其应有的地位。只有明确了环境权在宪法上的地位,才能够进一步派生出少数民族环境权，给予少数民族环境权根本性的保障。

其次，注重行政法对少数民族环境权的保障。具体而言，可以从行政立法、行政执法、行政诉讼、行政补偿这四方面进行完善。为了更好地保护少数民族环境权，有必要进行相应的行政立法；同时队行政执法进行严格监督以及进行相应追责，完善配套的行政诉讼制度和行政补偿制度。

再次，加强刑法对少数民族环境权的保障。我国《刑法》对采矿违法行为进行了强有力的制裁。②我国少数民族地区大多矿产资源丰富，是国家主要的开矿区域，因此对侵害少数民族环境权的行为应严格按照刑法相关规定进行处理，切实维护少数民族的合法权益。

最后，借助民法对少数民族环境权的保障。我国民法没有规定环境权，但可借助民法对少数民族环境权进行保护。相邻权是民法所规定的一项重要权利，相邻权包括环境保护相邻权。环境保护相邻权要求相邻主体必须采取有效措施来防止对对方环境的不当侵害，充分但要合理地使用共同的环境资源。当自身的环境权益受到不当侵害时，可以寻求相应的救济，因此民法对少数民族环境权进行了间接保护，少数民族环境权的切实保障需要民法的相关规定的进一步完善。

结语

法律是一种“地方性知识”，③吉尔兹在《地方性知识：从比较的观点看事实和法律》一文中明确地将法律和地方性知识相等同，在对三个特定地方的不同的法律认识进行比较分析的基础上，进一步提出了各种法律传统或传统框架的多元化趋向。参见[美]吉尔兹：《地方性知识——阐释人类学论文集》，王海龙等译，中央编译出版社2000年版，第222页。除了受到地区、时间和阶级等因素影响之外，还受到主体类型的影响。因此，普通环境权针对不同的主体在不同的区域具有不同的内容，应该对普通环境权做具体化分析。少数民族环境权是基于少数民族地区特殊环境特征而具有了特定内涵和外延的一种环境权，是环境权的一项重要内容。少数民族环境权的切实保障关系到少数民族地区经济的可持续发展，也关系到民族地区未来的环境状况，甚至对国家的整体发展也会产生重大的影响。我们应当明确少数民族环境权特殊主体的身份，赋予少数民族环境权特殊的内涵与外延，在尊重少数民族民族文化和风俗习惯的基础上，充分调动其参与环境管理的积极性，引导少数民族更积极的享有环境权利，承担环境义务，同时建立健全相关法律制度，从法律上赋予其正当性与合法性。只有这样，少数民族人民的环境权益才能得到切实保障，实现真正意义上的环境正义，从而实现少数民族环境权从“应然权利”转变为“法定权利”“实然权利”。

（责任编辑：刘长兴）

*张震，西南政法大学教授，法学博士，日本早稻田大学访问学者；廖加川，西南政法大学行政法学院硕士研究生。