以外管外：人口流入型地区的参与式社会治理——以上海市奉贤区桥村为例

□叶敏，陈昌军

以外管外：人口流入型地区的参与式社会治理
——以上海市奉贤区桥村为例

□叶敏，陈昌军

随着中国社会流动性的加强，对于许多人口流入型地区，越来越需要寻找外来人口参与地方社会治理的有效机制。通过对上海奉贤区桥村外来人口参与社会治理的创新经验的实地考查和分析，发现在村镇两级的积极统筹下，通过设立来奉人员服务管理委员会，实施多元并举的外来人口参与自治机制，以及文化引领和举办社区活动，外来人口较为有效地参与到村域治理体系。外来人口参与之所以能够有为，其核心在于外来人口的部分精英被成功吸纳，启用民间人情社会网络，以及由外来人口参与所形成的语言、心理和文化上的治理契合性。外来人口之所以愿意参与，其背后蕴藏着一种综合性激励机制，包括社会地位生产、社区认同建构以及更为现实的利益激励。

以外管外； 人口流入型地区； 参与； 社会治理

一、问题的提出：外来人口可以成为地方社会治理的参与主体吗

随着改革开放以来不平衡的工业化、城镇化进程，中国形成了巨大规模的人口流动，一些地区因为经济发达、就业岗位多，吸引了大量人口的流入，外来人口逐渐成为一类越来越需要关注的社会群体。然而，在我国现有行政分割治理模式下，外来人口主要还是作为“被管理对象”“纯粹的管理客体”而存在，基本被排斥在流入地的管理决策之外[1]。在这种“单向度治理”模式下，“社区的治理主体是拥有社区户籍的本地居民，社区的公共参与呈现出‘对内开放’与‘对外封闭’的双重特征”[2]。与此同时，对于外来人口，地方治理的常态逻辑是，“重管理轻服务”“重权力轻权利”[3]。外来人口无法有效融入地方治理显然并不是一种理想状态，一方面，对于流入地而言，因为缺乏外来人口的主动配合和支持，治理成本显得相当高昂，社会关系容易趋于紧张；另一方面，这种以管理为主导的治理模式，对于外来人口而言，权利无法得到有效保障，对地方的认同感和融入度也容易处于低位运行状态。外来人口为何无法有效参与地方治理的回答，一种最为常规的解释逻辑是制度使然，“因为城市户籍制度等方面的制约，难以参与流入地社区治理”[4]。这种制度主义解释有相当广泛的说服力，因为中国的户籍制度与其绑定的成员的权利相当紧密，以至于任何离开原籍的人很难在另一个地方获得权利保障，特别是难以获得作为“政治权利”的参与权。另外一种解释逻辑可以从外来人口一端出发，对于许多外来人口而言，之所以无法融入地方治理，乃是因为他们的“参与冷漠”。这种“参与冷漠”往往并不是因为外来人口的消极被动，而是因为外来人口的社会生活条件无法支持积极的参与，比如时间、金钱、知识。制度主义解释具有相当大的说服力，但是制度主义解释模式无法说明同质化制度条件下的地方创新经验，也没有对逐渐发生的制度变迁给予足够重视。外来人口参与能力不足也具有相当大的解释能力，但这种解释也是一种“统一化”的思维，并没有对外来人口做出细分化理解，也没有注意外来人口内部所蕴含的关系网络和规范资源。实际上，外来人口对地方治理的参与是一种国家与社会的反复互动之后的状态，尤其取决于地方政府和领导干部对外来人口参与地方治理的重视程度和动员能力。本文所要介绍的创新经验说明，外来人口参与地方社会治理具有相当大的作为空间，地方在承担组织成本和提供激励机制的情况下，外来人口中的精英有动力参与地方治理，并发挥出相当有效的治理作用。

二、参与式社会治理与外来人口的治理参与

20世纪60年代之后，面对西方社会的民主赤字和传统管理模式的缺陷，一些学者开始提出更为强势的“参与民主”[5][6]。在“参与民主”的启示下，政府治理领域逐渐形成了参与式治理的新理念[7][8] 5-41。盖伊·彼得斯认为参与式政府的精髓在于，“寻找某种方法，以使更多的公众，如基层工作者、顾客以及一般大众都来参与整个治理过程，并打破传统官僚主义的镣铐。”[9] 51进入21世纪之后，参与式治理开始引起不少中国学者的关注[10][11][12][13]。一些学者也开始结合中国的实际情况给出参与式治理的本土化理解。比如有学者指出，参与式治理，“是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程”[14]。“参与式治理方式主要体现在参与主体的多元化，强调社会组织和个人的参与，不再是单向的政府管理”[15]。在对参与式治理的扩展性研究中，有学者提出了参与式社区治理的概念，“所谓参与式社区治理，就是社区中的所有主体都有平等的权利，遵循共同认可的规则，民主地决策社区公共事务”[16]。虽然，中西方之间存在制度上的重大差异，但是中西学者在论及参与式治理时，都强调主体的多元化和决策、执行过程的公民参与。

对于外来人口应否和可否成为参与式治理的主体，目前学术界的相关研究已经涉及了一些。在一些人口流入型地区外来人口已经成为常住人口的主要构成部分，外来人口参与地方治理具有很大的必要性。有学者指出参与对外来人口的社会融合作用，“通过引导流动人口参与城市社区管理，可以帮助流动人口熟悉所生活的社区，在参与实践中学习城市社区生活的各种规范，培养流动人口的各种城市生活的能力，树立自信心，改变过客心理，变被动管理为主动参与，增加社区认同感，实现社区在城市生活中的各项功能”[17]。外来人口参与地方治理的价值还在于为地方治理提供了另外一套可资利用的非正式资源。在中国，外来人口的迁移模式并非原子化，而是如同西方国家的过去一样，城市化过程中的移民模式是一种“连锁式迁移”[18] 48-72。国内学者研究也说明，中国人口迁移具有“迁入地和迁出地在地域空间上集中、连片分布”的特征[19]。这些研究实际上潜在地说明外来人口在输出和输入两端都呈现相对集中趋势，这也意味着外来人口群体内部蕴含着大量的原生性关系网络和规范资源，一旦地方治理与这些关系网络和规范资源之间形成有效连接，就会形成意想不到的治理效果。对于外来人口参与地方治理的可行性分析中，虽然一些研究表明外来人口的参与意愿并不高[20]，但是当涉及利益相关的事项时，农民工则可能成为积极的治理参与者[21]。还有的研究表明，农民工中的精英是一种重要的可参与群体[2]。在广东中山，地方政府成功地吸纳了外来人口的精英，通过建立“村(居)特别委员”，使得外来人口与地方政府之间形成紧密的合作关系[22]。在广州白云区三元里街道，通过设立“来穗人员共治议事会”，也取得了不错的治理成效[23]。

从上述相关文献可以得出两个结论，一方面，外来人口参与地方治理的必要性和价值已经越来越突出；另一方面，外来人口虽然总体上很难成为积极的参与者，但是外来人口中的部分群体有可能成为地方治理的合作者。目前的相关研究虽然肯定了外来人口参与地方治理的价值，也提供了一些实证经验加以佐证，但是深入其中的机制性分析还相对缺乏，对外来人口为何参与和参与作用的发挥机制的揭示仍然存在较多空白。本文将通过上海桥村的案例经验对此问题加以回应。

三、桥村：人口的大规模流入与社会治理困境

上海市奉贤区桥村位于F镇最为重要的工业园区。早在20世纪80年代，桥村的村办企业就比较多，总计有12家各类村办企业，是远近闻名的“百万村”。20世纪90年代之后，桥村的经济得到进一步发展，成为奉贤区唯一一个经济产值过亿的村。90年代中后期，国家推动企业改制，桥村的村办企业也纷纷转制，企业卖给私人老板之后，村集体积累了2 000万元的巨额资金。当时的村书记比较有远见，并没有把集体资金分给社员，而是用资金买了15亩土地，并在其上盖了2万平方米的标准化厂房，这些厂房的出租收益成为桥村的主要经济来源。进入21世纪之后，地方开始兴起开发区、园区建设高潮，桥村所在区域又刚好位于镇工业园区(104地块)的核心，村域内的企业发展到100多家，涉及的产业主要是箱包和汽配，都属于用工数量较多的劳动力密集型产业。

桥村第二产业的发展在20世纪90年代初就开始吸引一些外来人口前来就业。这些外来人口通过亲戚带亲戚、老乡带老乡的方式逐步流入更多的外来人口。到2013年左右，桥村外来人口达到顶峰，当时常住人口有9 481人，其中外来人口8 023人，占常住人口的84.6%，人口倒挂形势明显。2013年之后，随着上海市的人口调控政策和产业结构转变，桥村的人口有所下降，但是桥村因为区位优势，仍然是许多外来人口理想的居住地。据统计，在桥村的外来人口当中，70%来自安徽六安地区，尤其以霍邱和寿县两县为主，其他比较多的外来人口来源地包括河南、江苏和山东。在桥村，本村村民有500多户，1 580人，但是实际居住在本村的人口很少，年轻人和孩子都住在区府所在地的繁华地带，只有部分老年人还在留守。

桥村属于较为明显的城中村，并且位于镇域经济核心的工业园区，这使得桥村的外来人口的管理服务工作任务相当繁重。虽然大量外来人口的流入对地方是有贡献的，他们不仅提供了劳动力，而且带来了消费和租金；另一方面，外来人口的大量流入对地方治理也形成了不小的负外部性。首先，外来人口大量流入造成严重的环境卫生问题。例如，垃圾的排放增加，随地丢垃圾现象突出，这不仅造成了本地人口对外来人口的非议，而且使得村里环卫工作压力巨大。其次，社会矛盾纠纷增多。大量外来人口的流入导致外来人口之间、本地人口与外来人口之间、外来人口与企业之间，以及本地人口与企业之间的各类矛盾和问题，比如劳资纠纷、土客矛盾、邻里纠纷，等等。其三是违章搭建比较多。桥村位于工业园区之内，是产业工人的理想居住地，村民为了获取租金收益，一度私搭乱建了不少出租屋。截至目前，桥村的出租屋共有1 670间，最多的一户有48间，这些出租屋80%以上属于违章搭建，每年为村民创造几百万的租金收入。其四，公共安全和治安问题压力大。大量外来人口居住在出租房，在用水、用电上造成的安全隐患问题比较多，外来人口的增多也带来了更多的违法犯罪问题。

四、以外管外：外来人口参与社会治理的创新经验

桥村在2012年9月开始在外来人口管理服务创新上做出新的突破性尝试，即成立“来奉人员服务管理委员会”，将外来人口纳入村域治理体系。桥村推动这项创新，既有自下而上的现实必要性，又有自上而下的引领和期许。桥村当时是一位分管政法的区级领导的联系点，2012年上半年，这位领导到桥村开展调研考察，了解情况之后对桥村提出了一个期许，就是在外来人口管理服务上走出一条新路。在上下因素的综合作用下，桥村在镇级领导的指导下，启动了外来人口参与村域治理的经验创新。

1.搭建以外来人口服务管理委员会为核心的组织化参与网络

表1 桥村来奉人员服务管理委员会的人员构成情况(外来人口成员)

资料来源：根据访谈资料

桥村推动外来人口参与村域治理创新的主要办法是成立一个外来人口组织，即来奉人员服务管理委员会(下称委员会)。2012年9月，桥村来奉人员服务管理委员会正式成立，组织上属于村党组织的领导。委员会一共7名成员，主任由本村的妇女干部兼任，设副主任2人，一个副主任是本村的治保主任，另一个副主任是外来人口，其他委员4人(表1)。委员会的外来人口副主任是委员会的一个核心人物，其人是安徽寿县人，50多岁，目前在村域范围内的一家企业里管理一个车间，属于企业的中层管理人员。委员会成员的产生方式是推选制，以每200人产生1名代表的方式推选了42名来奉人员代表，然后召开代表大会，民主选举服务管理委员会班子。委员会成员1个月召开1次例会，一般在晚上或者双休日召开。

外来人口的服务管理工作仅靠7个人的委员会显然是不够的，所以桥村经过统筹考虑，在委员会之下设立6个功能性小组，分管精神文明建设、联系服务群众、环境卫生、社会治安与安全、权益保障、人口与计划生育等工作。另外，在委员会之下，按照划片管理原则，桥村还成立了7个来奉人员服务指导站，包含4个村民小组、2个企业组以及1个个体工商户组。指导站设一个站长，由外来人口担任，另外设一个本地老党员担任的党建指导员，作为监督和指导。7个指导站主要是配合委员会开展工作，站长也是外来人口中的积极分子(表2)。

表2 桥村来奉人员服务指导站的人员构成情况(外来人口)

资料来源：根据访谈资料

2．实施多元并举的外来人口参与自治机制

为了覆盖更多的外来人口，桥村设计了一种较为巧妙的参与自治机制，即“五户一协管”。“五户一协管”的实施办法是，全村1 670间出租房化整为零，每5户来奉人员确定为一个单元，每个单元确定一名工作比较热情、有责任感的来奉人员担任房屋租赁协管员，协助房东做好其余4个租户的管理服务工作，及时掌握单元内的来奉人员动态信息并反馈给房东和村委会，而房东则为协管员每月减免50元租金作为管理补贴。“五户一协管”并不一定要求空间上居住在一起的“五户”，而是尽量按照亲戚、老乡和朋友关系在较近范围内的“五户”选出一个协管员。用这种办法，桥村产生了334名协管员，他们与村党总支签订《志愿服务承诺书》，每月按片区召开工作例会。为了激发文明行为，桥村还设计了外来人口文明积分卡制度，通过设计一定的考核标准，实行加减分制度，对于积极参与且积分较高的外来人口给予一定的村级福利享受权利。除此之外，桥村还在村党组织和委员会的领导下，成立了由12人组成的外来人口“护村队”，每个双休日出动巡逻，维护村域治安。

3．通过文化引领与举办社区活动促进社会融合

桥村在推进外来人口参与村域治理时，在文化建设和举办社区活动方面做了不少的尝试。外来人口的参与，一方面需要教育群众，提高个人素质和参与意识；另一方面提供人与人之间相互熟悉的场所，这体现在外来人口之间和本地人口与外来人口之间两个层面。前者，桥村在2012年下半年筹划并启动了一个来奉人员学校由委员会当中的外来人口副主任ZMH担任校长。来奉人员学校以来奉妇女和未成年人为服务对象，学校针对来奉人员比较缺乏的卫生、计划生育、防盗等法律、法规知识，由校长制订讲课内容，定期或不定期地下到宅基课堂开展授课，进一步增强来奉人员的整体素质。后者，为了凝心聚力，促进社区人口之间的交流，从2012年开始，桥村与村域内企业合作，组织各类以外来人口为参与主体的社区活动，吸引了不少外来人口的参与。在镇书记的建议下，桥村的外来人口社区活动被编排为“春夏秋冬”四大板块，春季活动一般是举行年轻人参与的相亲会，对活动中牵手成功的情侣，村里为他们提供一次去浙江的免费旅游。夏季举行的厨艺大赛，主要是企业食堂工人和餐饮店经营人员参加；秋季一般举行趣味运动；冬季开展社区评星级活动。

五、何以有为：外来人口参与社会治理的核心资源

在桥村，外来人口参与社会治理的创新经验取得了不错的成效，特别是在外来人口参与社区自治、调解矛盾纠纷、维护村容村貌和促进社会融合上产生了明显的效果。外来人口参与地方社会治理之所以能够取得不错的效果，一方面是当地政府和村级组织的真诚推动和有效引领；另一方面，外来人口的治理参与确实存在独特的核心资源。

1．复合型组织结构与外来人口中精英的吸纳

桥村推动外来人口参与社会治理的关键在于抓住外来人口当中比较积极的精英力量，并通过巧妙有效的方式将其吸纳进来。比如该委员会的外来人口副主任ZMH就是其中的核心人物，ZMH刚好50多岁，年富力强，在本村的一家企业管理一个车间，属于中层管理人员，并且ZMH还是党员，在老家当过几年的村干部，对做群众工作有一定的经验。ZMH在桥村已经生活、工作16年，有许多亲戚、老乡、朋友，在外来人口中有一定的知名度和威望。桥村的书记坦言：“我们在日常的工作接触中，一是有意识地挖掘和留意一些来奉人员中的骨干力量，把居住在本村范围内，有一定影响力、能力素质较高、服务意识较强的来奉党员、骨干、积极分子等纳入视野。二是充分发挥骨干作用。通过各种方式加强沟通联系，跟踪、培养，鼓励其中的骨干力量发挥主体作用，主动参与对来奉人员的服务管理，形成‘老乡服务老乡’‘老乡管理老乡’”的管理模式。在吸纳外来人口精英时，桥村也动了一些脑筋，比如说委员会的构成是一种土客叠加的复合型结构，主任和一个副主任由本村干部担任，这样做的好处一方面赋予了委员会的正式权威；另一方面，由本村干部担任委员会主要职务为委员会开展工作提供了便利，比如申请村里的经费使用更为方便。ZMH认为，如果不让本村的干部当委员会的成员，工作很难推动，因为他们都是兼职，没有经费，许多工作做不下去。在7个指导站中设一个由本村老党员担任的党建指导员也是出于类似的考虑，以此建立本地人口与外来人口之间的信任关系。

2．民间人情社会网络的启用

外来人口参与社会治理的独特功效还在于，原来散落在民间的人情社会网络得到制度化启用。前文已经说明，外来人员的流动并非原子化，而很可能发现集群式流动，亲戚、老乡和朋友等社会关系存在外来人口之间。在本地单方实施治理时，这些原生性社会网络往往会隐而不现，甚至结成对抗性力量。而通过外来人口服务管理委员会的设计，一部分外来人口精英被纳入治理体系，而与他们相关联的人情社会网络也一同被吸纳到当地的治理体系。案例1反映的情况是桥村发生的本地人与外来人口之间的邻里纠纷，这起纠纷的最终化解就明显说明了民间人情社会网络的重要性。

案例1 桥村曾有一个本地老太太，身体不太好，恰好旁边另外一家是来自安徽的外地租户。安徽人好客，家里经常发生喧闹，老太太不满意，去村里找干部解决问题。村里一开始的想法是让这户外地人搬走，但是这户外地人不愿搬，说“房子是我租下的，凭什么管我？”村里没有办法，就让我们去处理。我们对这户外地人说了很多“废话”，一开始也没有起到作用，然后我们就开始动用关系打听这户外地人的来历和亲戚关系，刚好发现他的姐夫在一个工地上干活，所以我们就去找这个人，又说了很多“好话”，他的姐夫告诉我们，这个人比较听他叔叔的话。我们又一起去找他的叔叔，让他叔叔来劝他。后来这户外地人看在叔叔的面子上终于搬走了，这个问题才算解决了。(访谈记录：2016-GQ-1)

作为委员会里外来人口的副主任，ZMH也坦言：“干这个工作，认识的人越来越多，外地人来了都是和亲戚联系，和邻居联系的不多。因为你的朋友找他的朋友，扩大朋友圈才行。村里的工作都是靠人情去做的，基层工作要是没有背景，肯定搞不定”。

3．非正式制度：语言、心理和文化的契合性

外来人口服务管理委员会的成立，还为本地治理引入了一种新式治理资源，即外来人口普遍服从的“非正式制度”，体现出外来人口的地域文化、社会规范和语言心理。上海的干部经常谈到，做本地人的思想工作好做，对外来人口却很难。为什么会发生这样的情况呢？关键的原因是本地干部与外来人口在语言、心理和文化上缺乏契合性，导致沟通的普遍失灵。桥村的书记对此也有所感叹：“桥村的外来人员中，多数来自安徽、四川，也有少数来自浙江、河南等地。他们的生活习惯与当地居民不同，语言沟通困难，地域隔阂较大，很多工作和服务光靠本村干部无法推进、落实。而与此相对的，他们往往与‘同乡’易于沟通，居住区域也相对集中。遇到问题，来奉人员比本地干部更易做外来人员的工作，这就是‘以外管外’的优势所在。比如说，每户每年20元的卫生费，以前我们上门去收，经常吃‘闭门羹’，现在，由来奉人员自己去收，上缴率从原来的60%左右提升到现在90%以上。”案例2当中反映的一起矛盾的化解也是通过ZMH的作用。

案例2 有个安徽人，一天晚上喝大酒喝醉了，把文化广场上的灯踢坏了。村干部找到我，让我协助处理一下。这个人刚好我认识，是老乡。我就去跟他说，这个事肯定不对，打110说不定要拘留好几天，村里让过去处理，还是配合一下。这个老乡同意了，到村里之后，村里先说让他修理，但是他说自己修理不方便，最后商议赔款600元了事。(访谈记录：2016-GQ-1)

六、社会地位生产、认同建构与利益激励：外来人口参与社会治理的动力机制

如果外来人口参与社会治理的功效是可以肯定的话，那么剩下的另外一个问题是，外来人口何以有动力去参与？根据我们对桥村创新经验的观察以及对实际当事人的访谈，发现其中的原因是多元的，涉及社会地位生产与交换、社会认同建构和利益激励等方面。

1．社会地位生产：抓住外来人口的精英群体

从人的行为动机来看，人既关注现实的经济利益刺激，也关注一定的“社会报酬”[24]。所谓的“社会报酬”有许多方面，比如威望与社会地位。从这个角度而言，如果做一件事情，在经济上没有过多的刺激，如果“社会报酬”是可观的，那么行为仍然会发生。在桥村的案例中，外来人口的精英之所以愿意参与治理，在一定程度上也是看重其中的社会地位生产与交换逻辑。参加委员会意味着村里和地方“看得起你”，被正式权力组织所认可的职位和荣誉也是具有一定含金量的“社会地位品”[25]，这些“社会地位品”不仅有助于提升这些精英在外来人口中的威望，而且在内心上也会形成一定的满足感。比如委员会中外来人口副主任ZMH已经50多岁，两个儿子已成家，经济上压力已减轻。作为一名外来人口和党员，能够得到村里和镇一级的认可是一个相当不错的地位提升。对外而言，ZMH可以名正言顺地被称为“张主任”，而且是来奉人口学校的校长，又可以被称为“张校长”。2016年，在镇村两级的推荐下，ZMH还被评为奉贤区优秀共产党员。很显然这些社会地位和荣誉对ZMH来说是经济刺激之外的“社会报酬”，同样具有很大的满足价值。案例3是ZMH向我们提及的一件做成的事情，他言语之中流露出对此事促成的个人成就感。

案例3 原区委副书记过来调研时，我提出了两个意见，一个是随迁子女入学问题，一个是要建个外来人口纳凉的场地。前一个没有实现，这是市一级的政策。后一个实现了，现在村里出资建了个文化广场。村民和外来人口都有了个好去处，在夏日里，每天晚上在村文化广场上活动的人有六七百人。(访谈记录：2016-GQ-1)

2．认同建构：文化建设与土客关系融合

从认同政治的角度而言，事物的合法性取决于认同的问题，而认同往往不会自动形成，需要不断地建构才能完成。在实际的动员工作中，桥村的经验也反映了在社区认同上进行有针对性的建构，通过文化、教育和社区活动的方式，促进外来人口对社区的认同感，强化外来人口与本地人口之间的沟通交流。桥村在推动外来人口参与治理创新时提了一个“文化活动‘稳定军心’”的口号，试图通过文化和社区活动的举办来消除外来人口与本地村民之间的社会隔阂，增进外来人口的社区认同感。除了上文提到的村里每年举办“春夏秋冬”的社区活动之外，桥村还积极鼓励外来人口加入群众团队，现在桥村的海融文艺宣传队、腰鼓舞蹈组、歌唱小品组、乐器演奏组等吸引了不少外来人口的“加盟”。2012年底，桥村在村部腾出了场地，成立了来奉人员活动中心和来奉人员学校，向所有居住在本村的外来人口开放。2013年，桥村还特别做了一件有心事，公开举行桥村来奉人员活动中心名称图案评选，形似双G的图案“高桥时光”高度契合“高桥港湾”的美名，寓意桥村来奉人员与本地村民“一家亲”。为充分调动协管员的工作积极性，桥村还开展了来奉人员评先创优活动，2013年，4名优秀的协管员获得表彰，奖励200元现金奖励和一份荣誉证书。优秀协管员帅小容说：“200块钱虽然不多，但我很看重这份荣誉，这是桥村对我做事的肯定，让我在‘第二故乡’有了成就感，回老家也很有面子。”从人的角度上说，社会治理的改善关键是“凝心聚力”，只有在不断举行的集体活动中，干群之间、村民之间、土客之间才能形成更为熟悉和谐的关系。这些由社区集体活动所建构和沉淀的关系网络和情感资源在社会治理中不仅会提高参与度和满足感，而且会大大降低治理的交易成本。

3．利益激励：组织成本的消化与物质刺激

虽然存在社会报酬、个人成就和认同建构等社会性激励作用，但是人无法逃脱理性人的逻辑，所以桥村的创新经验中也存在一定的利益激励机制。这种利益激励机制可以细分为两种，一种是对组织成本的消化，另一种是对有效行为的物质刺激。任何涉及多人参加的行为活动，都会产生一定的组织成本，而如果这种成本无法消化，集体行动将会消失。外来人口参与社会治理也可以被看做一种“集体行动”，其中会附带性地产生许多组织成本，包括沟通成本、活动经费、关系费用，等等。在桥村的经验中，桥村的村集体实际上承担了这个费用，村组织对外来人口参与治理提供了经费支持和场地条件，这在很大程度上消化了“集体行动”的组织成本，为外来人口服务管理委员会当中的外来人口精英减轻了负担，降低了他们参与治理的“消耗”。在对有效行为的物质刺激上，桥村也做了许多方面的努力。一是房东为协管员每月减免50元租金作为管理补贴。村里花费不少精力动员本村的房东为协管员每个月减免50元的租金，这笔钱的数目相当可观，按照334个协管员计算，每年为外来人口省下的租金就达20万元。这笔不小的开支村里很难负担，但是分散到房东，每户承担的数目就不大了。二是村里给委员会成员和站长一定的补贴和福利。村里以通信费名义，给委员会成员每年1000元补贴，服务站站长700元的补贴。每年村里组织老干部、老党员的福利性旅游，有时也叫上委员会的成员。三是卫生费收取中的部分提成。村里原来向外来人口收卫生费，很难收得上来，创新之后将这个事务委托给委员会成员办理，通过“收一万返一千”来给予奖励。

七、结语与讨论

对于人口流入型地区而言，本文所涉及的创新经验，具有一定的典型性和参考价值。通过桥村经验的观察，我们发现，在有效组织和多元激励的情况下，相当多的外来人口可以参与流入地的社会治理，成为改善流入地社会治理的有生力量。这种外来人口有效地参与之所以可能，一方面是因为外来人口群体内部存在一定的结构、网络和社会规范，这些都属于民间的非正式治理资源，在适当对接机制的作用下，可以与正式治理体系形成有效的合作关系；另一方面外来人口之所以愿意参与，需要一定的刺激和激励，外来人口一般很难自组织，而在地方认可和积极推动之下可以形成一种依附性自治，即由流入地的地方正式组织承担组织成本和激励机制，在流入地地方的指导之下做一些力所能及的治理工作。对于流入地地方而言，这种组织成本和激励机制上的支出虽然会占用一定的村级开支，但是其收益回报也是显而易见的，包括村庄治理的改善，更为和谐的土客关系，以及村干部在地方治理体系中的工作显示度。

对人口流入型地区而言，上海奉贤区桥村的创新经验至少可以提供几点有益启示：一是外来人口可以成为社会治理改善的有益力量，外来人口并非完全处于“参与冷漠”状态，他们的参与需要一个原始推力或者外部激发力量。二是外来人口参与社会治理的关键在于抓住外来人口当中热心的精英群体。外来人口的精英具有相当大的个人能力和社会网络，工作稳定、预期较长，是地方社会治理可以倚重的力量。桥村的经验说明，有效吸纳外来人口精英需要构建一种复合型组织结构，即一种土客叠加的组织载体，一方面可以赋予外来人口以正式权威，另一方面，便于外来人口精英依靠本地力量开展实际的工作。三是对外来人口的参与要给予综合性激励手段。仅仅依赖物质激励可能效果并不好，对于外来人口精英而言，他们往往更在乎社会性激励，这就需要地方正式组织提供更多的职位和荣誉机制。但是，值得警惕的是，地方对外来人口精英的吸纳不应当变成一种“雇佣”式关系，更不应该变成“人民内部矛盾靠人民币来解决”的升级版，而应当坚持志愿性、社会融合的思维和原则，通过更多的社会性激励来促进外来人口精英的参与。四是外来人口的治理参与创新需要接受可持续性的考验。作为村镇两级发起的地方治理创新，桥村外来人口参与社会治理仍然会面对可持续性和可推广性问题，因为地方干部往往基于政绩驱动尝试治理创新行为，而一旦上级注意力转换，则会形成明显的下滑效应。对其应对办法，只能寄托于高层级政府的高位认可和推动，使之成为地方治理创新的长期性议程。

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[14] 陈剩勇、赵光勇：《“参与式治理”研究述评》，载《教学与研究》 2009 年第8期。

[15] 陈朋亲、杨天保：《参与式治理在中国的发展与实践》，载《人民论坛》2016年第1期。

[16] 周庆智：《论中国社区治理——从威权式治理到参与式治理的转型》，载《学习与探索》 2016年第6期。

[17] 高春凤：《城市流动人口的参与式社区管理》，载《理论导刊》2011年第4期。

[18] Tilly, C. (1978).“Migration in modern European history”， Human migration: Patterns and policies.

[19] 于文丽等：《基于空间自相关的中国省际人口迁移模式与机制分析》，载《地理与地理信息科学》2012年第2期。

[20] 邰鹏峰：《以互助合作、自我管理为主导的社会融入模式探究——以上海浦东陆家嘴为例》，载《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》 2013年第6期。

[21] 葛笑如：《农民工参与流入地基层民主政治的行动逻辑——以苏南农村为例》，载《湖北社会科学》2015年第12期。

[22] 陈亚辉：《利益相关者合作：农民工参与社区治理的路径选择——对广东省中山市村(居)特别委员制度的考察》，载《社会主义研究》2015年第3期。

[23] 贺林平：《“外来人”如何变成“自家人”》，载《人民日报》 2016-06-06第4版。

[24] 李辉：《社会报酬与中国城市社区积极分子 上海市S社区楼组长群体的个案研究》，载《社会》2008年第1期。

[25] 叶敏：《社区自治能力培育中的国家介入——以上海嘉定区外冈镇“老大人”社区自治创新为例》，载《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第3期。

责任编辑 胡章成

The Self-governance of Immigrants: Participatory Social Governance in Population-importing Area

YE Min, CHEN Chang-jun,

EastChinaUniversity

With the increase in China’s population immigration, there is a growing need for many population importing areas to find effective mechanisms for the participation of immigrant populations in local social governance. Through close observation of social governance innovation of ‘Qiao’ village in Shanghai’s suburb, the author finds that, when the local government is active and positive, the self-governance of Immigrants could succeed by setting immigrants’ committee, plural participatory mechanism and cultural community activities. The reason why immigrants could work in local social governance is mainly because that, some of the elites of immigrants could be cooperative, the social networks of immigrants could be used, and the self-governance of Immigrants has linguistic, psychological and cultural advantages. The author also finds that, the reason why immigrants willing to participate in local social governance is mainly because a comprehensive incentive mechanism is working, including social status provision, community identity and realistic Interest incentive.

self-governance of Immigrants; population-importing area; participation; social governance

叶敏，华东理工大学人文科学研究院副教授，华东理工大学中国城乡发展研究中心研究人员；陈昌军，华东理工大学社会与公共管理学院硕士生

国家社会科学基金重大项目：“构建全民共建共享的社会治理格局研究：聚集人口流入型地区”(15ZDC028)；国家社会科学基金青年项目“大都市城乡结合部非正规经济的管制困境与治理模式创新研究”(15CZZ030)；华东理工大学中央高校基本科研业务费项目(222201522005)

2017-03-10

D035

A

1671-7023(2017)03-0123-08