我国应对气候变化能力建设框架研究

2017-05-11吴濛邵鑫潇蒋惠琴

科技创新与应用 2017年1期

吴濛+++邵鑫潇+++蒋惠琴

摘要：全球气候变化问题引起了国际的广泛关注，作为世界上最大的发展中国家，中国也积极应对、勇于承担责任、不断努力建设应对气候变化的能力。文章将从国际社会应对气候变化的背景出发，探讨中国应对气候变化的能力建设现状，厘清中国能力建设面临的挑战，并试图构建中国应对气候变化的能力建设框架。

关键词：应对气候变化；能力建设；中国

1 概述

全球气候变化深深地影响着人类的生存与发展，日益严峻的气候问题逐渐引起各国的重视，国际社会正共同面临着气候变化带来的影响及挑战。从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》，巴厘路线图的形成到《哥本哈根协议》，再从坎昆会议到去年的巴黎会议，世界各国为了应对全球气候变化做了很多努力，气候协议也随着国际政治的变化在不断调整，“共同但有区别的责任”原则已成为每个参与国增强国际间交流合作的基本准则。在应对气候变化的能力建设上，发展中国家相较于发达国家则面临着更加紧迫的任务。中国作为世界上最大的发展中国家和负责任的世界大国，应积极承担责任和义务，参与国际应对气候变化的活动，加快气候变化应对的能力建设，使中国在全球减排降碳中起引领作用。

能力建设在应对气候变化中的含义，各方解释不同：《21世纪议程》指出，能力建设意味着发展一个国家在人员、科学、技术、组织、机构和资源方面的能力①。根据《第三次评估报告》的术语表，能力建设被定义为： “在气候变化中，开发发展中国家和经济转型期国家的技术技能和机构运转能力，使这些国家参与从各个层面的气候变化适应、减缓和研究并执行京都机制等工作” ②。在此可以概括出，能力建设是指一个国家在应对气候变化中，介入从各个层面的适应、减缓工作，并研究、履行公约义务的技术技能和机构运转能力。

2 我国应对气候变化能力建设现状

2.1 积极推进制度建设

我国政府于2005年十六届五中全会就开始明确提出要全面贯彻落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会，并把节约资源作为基本国策，其中对于如何发展循环经济、如何保护社会环境和自然生态做了一系列具体的要求。2007年颁发的《应对气候变化国家方案》，概述了从加强应对全球气候变化工作的领导、建立地方应对气候变化的管理体系、有效利用中国清洁发展机制基金3个方面建设我国机构和体制。2008年国务院发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，其中提出应对气候变化的几大原则，也相应提出了一系列体制机制建设的依据，如建立地方气候变化专家队伍、建立与气候变化相关的统计和监测体系、完善产业财税等政策体系。2010年及以后的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书都在法制保障、管理和工作机制、统计监测制度和信息系统建设方面做了更具体的要求。

2.2 初步建立战略方案

2006年，中国提出了2010年单位国内生产总值能耗比2005年下降20%左右的约束性指标。2007年6月，中国政府制定了《应对气候变化国家方案》，这是发展中国家在该领域的第一部国家方案。“十一五”期间，国务院审议出台了《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划》等重大政策性文件，研究应对气候变化的长远战略。2008年出台了第一份《中国应对气候变化的政策与行动》年度报告，制定了政策路线图。2009年提出到2020年单位国内生产总值温室气体排放比2005年下降40-50%的行动目标。2012年开始组织制定《国家适应气候变化总体战略》。2013年中国政府颁布的《国家适应气候发展战略》明确提出，到2020年我国适应气候变化工作的原则、目标和重点任务。除此之外，国家还颁发了一系列相关政策方案，如2014年的《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》、2015年向联合国政府间气候变化专门委员会提交的应对气候变化国家自主贡献文件等。

2.3 初步建立相关法律法规

2007年，科技部、中国气象局等部委组织编制的《国家气候变化评估报告》出版，成为政府制定气候政策的重要科学依据。同年11月，国务院批准开始实施由发改委、统计局和环境保护部分别同有关部门制定的单位GDP能耗及主要污染物减排统计、监测和考核方案与办法，勾画了中国的“减排路线图”[1]。中国前后制订出台了诸如《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等有关能源的单行法；随后还出台《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《大气污染防治法》等法律；颁布了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》、《中央企业节能减排监督管理暂行办法》、《高耗能特种设备节能监督管理办法》等多项促进节能减排和控制温室气体排放的规章制度；完善了推动绿色低碳能源发展的经济政策和相关法规。初步建立并不断完善相关法律法规对我国适应气候变化的能力建设起到强有力的支撑作用。

2.4 设立能力建设相关部门

国务院于1990年就专门成立了国家气候变化协调小组；1998年建立国家气候变化对策协调小组，负责中国气候变化领域重大活动和对策。2007年成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，负责制定国家应对气候变化的重大战略方针和应对策略。2008年成立國家发改委应对气候变化领导小组，专门负责全国应对气候变化工作的组织协调；同时为了支持政府决策和相关活动的开展，成立了气候变化专家委员会。2009年中国气象局初步建立了国家、区域、省三级气候变化工作交流平台，成立了专门科研业务机构；国家海洋局成立了专门的应对气候变化领导小组。2010年成立了以总理为主任的国家能源委员会[2]，同年，发改委确定首先在五省八市开展低碳试点工作，逐渐辐射全国建立低碳省市，并计划于2017年启动全国碳排放权交易体系。2016年国家开始建设全国碳市场能力建设中心，旨在与经济欠发达的西部地区合作，对非试点地区进行跨区域输出交易经验，以推动全国碳市场的能力建设。

3 应对气候变化能力建设面临的挑战

3.1 法律制度体系建设滞后

我国现有的法律制度体系以应对气候变化为内容的仍不够完善，除了欠缺“基本法”从总体上应对极端变化的全球气候之外，相关的“能源法”、“石油和天然气法”、“原子能原法”等都迟迟没有出台。以《能源法》为例，该法于2006年初开始起草，2008年12月草案公开征求意见，历经七年后，虽然2015年8月5日发改委称《能源法》已上报国务院，但至今尚未正式公布。另外，促进环境友好技术推广的支持政策欠缺，相关节能减排、环境保护的法律政策执行力度不够，也成为我国应对能力建设的障碍。

3.2 配套基础建设薄弱

大数据时代推动了国家信息化管理的步伐，应对气候变化各部门纷纷建立起相关数据库和管理系统，各城市也开始努力建设智能化城市；但是各部门以及城市之间的系统仍处于封闭状态，相互之间没有联系和共享平台，缺乏合作信息和渠道，导致信息不流通、获取信息进行统筹管理的工作难以展开；每个部门的信息管理系统都是各具优点和特色、不统一，给管理者带来操作上的不便和信息获取的难度。

3.3 建设资金投入不够

国家虽然对于应对气候变化建设相当重视，但对于相关建设项目的资金投入却显不足。“十一五”期间，中国平均每形成1吨二氧化碳减排能力，则需财政投入167亿元人民币③；2010年到2030年，全国抗旱适应成本将达5000亿元人民币；而2005年至2015年期间，中国仅投入了10.4万亿元人民币，因而为了實现应对气候变化的国家自主贡献方案（INDC）目标，国家在未来15年内要投入更多资金以加强相关基础建设。

3.4 专业人才储备不足

能力建设的关键因素是靠人才的推进，国家应对气候变化需要从管理、研发、技术、机构等方面齐头并进。我国目前在应对气候变化方面综合专业知识背景的管理人才匮乏，高水平的研发人员储备不够，普通技术人员也缺少技术安装、调试、运行、维护能力，相关研究机构科研基础条件差、提供高水平的研究环境，缺乏研究经验、难以完成输入技术的消化吸收[3]。

3.5 企业应对意识不强

节能减排计划是各国推动应对气候变化能力建设的一项重要举措，节能减排意味着需要各行业企业都要付出更高的生产成本和治理污染成本，为了减少二氧化碳、甲烷和其他温室气体的排放量，就要使国家从全球变暖的根源上去控制并防止气候的极端变化。中国也在努力推进减排进程，这需要来自各方的努力和配合，然而企业对于应对气候变化能力建设的重要性没有很强的意识，在利益的驱动下继续选择不利于环境保护的方式运营。

4 构建中国应对气候变化的能力建设框架

《联合国气候变化框架公约》第2/CP.7号决定的附件《发展中国家能力建设框架》中确定了应当予以考虑的九大因素，用以指导进一步落实发展中国家的能力建设工作：“提高各级对气候变化的认识”、“发展并酌情促进交流各缔约方开展的能力建设活动方面的最佳做法、经验和信息”，以及“将能力建设融入规划过程之中” 等等。之后历届气候协议大会对发展中国家应对气候变化的能力建设建议举措，逐步做了细化和完善，这些对于我国构建应对气候变化能力建设体系具有重要意义。

4.1 健全法律法规体系

由于中国长期缺乏高效的应对气候变化基本法，各行各业都以自己的利益为首要目标而采取应对措施；各个省市政府也仅仅是出台相关的规范条例，不具备法律性质；国家整体的能力建设布局缺乏统筹规划，相关部门之间的协调也出现问题。因此，我国要尽快建立并完善相关法律法规以适应不同行业领域的需求，填补应对气候变化法律体系的空缺；考虑各大省市之间的地域差异和共性，应建立一个以“气候变化基本法”为基础的法律体系；制定专门的战略目标和规划，不断提高宏观政策与目标资源的匹配度，逐渐加强应对气候变化决策的科学性。在法律的制定上，坚持减缓和适应并重原则，两手抓减缓全球气候变化与适应气候急剧改变，只有长期目标和短期对策相结合，才能切实提高我国应对气候变化的能力；要坚持生态优先兼顾经济发展的原则，在经济发展和环境保护的博弈中选择环境优先，并利用应对气候变化带来的低碳、循环经济等积极效应，以促进中国经济转型、提升经济竞争力。

4.2 优化政府部门职能

要保证国家的应对气候变化能力不断提升，就必须保障各政府部门之间的通力合作，充分发挥各级政府在应对气候变化的主导作用，明确各级政府和有关部门在工作中的职责和分工。政府要善于运用财税减免、减低等政策，引导并吸引企业和公民参与应对气候变化的行动；要注重利用碳排放交易市场体系，坚持政府主导和市场激励相结合的原则，发挥碳交易机制的效用，促进产业结构调整、实现节能减排目标，提高应对气候变化能力；要完善多部门参与的决策协调机制，深化组织领导、落实责任治理，形成与应对气候变化工作相适应的、高效有力的组织机构和管理系统；要加大对应对气候变化的物质资源投入，加强预防灾害等相关基础设施建设，保障社会服务基础和水平。

4.3 重视低碳技术研发

与国外新兴领域技术相比，中国起步并不晚，如电动汽车、太阳能光伏发电等等，技术进步也对我国节能减碳起到了重要的助力作用。未来中国在控制温室气体排放的举措上应更加注重节约能源、提高能效，注重对产业结构和能源结构的调整；加大对开发低碳技术的投资，推进中国气候变化重点领域的科学研究与技术开发工作，提高应对气候变化技术的科学性和高效性；加强应对气候变化能力建设的基础科学研究和环境友好技术的研发，不断提高低碳相关理论研究水平，努力保持低碳技术的国际领先地位；加强气候变化技术自主创新，鼓励和支持技术创新，如能源开发、节能和清洁能源等领域，加快先进技术产业化步伐，提高农业、水利、林业等部门适应气候变化的技术水平[4]。

4.4 注重专业人才培养

科学技术的发展最终取决于专业人才的提升，专业人才的欠缺和相关工作人员的素质低下造成了国家科技研究基础、内容、前瞻性等方面的不足，因此加强对相关专业与管理人员的教育培养、不断提高应对气候变化科技和政策研究水平显得十分重要。建议国家增设气候变化专业研究方向，吸纳金融、理工、法律、外语等方面专业人才，注重培养应对气候变化的高层次专家团队和科研领军人才，使其在基础研究、科技研发、战略与政策等方面具有国际视野和多学科交叉背景优势[5]，为国家提供智力支持和人才保障。对于复合型国际人才的培养，需要国家提供更多的国际交流机会；专业复合型人才培养合格后直接进入应对气候变化相关机构工作，可以填补人才空缺、提高机构管理水平和申报项目成功几率[6]，以推动我国组织部门结构完善、提高中国能力建设的软实力。

4.5 提高公众气候意识

在应对气候变化问题上，提高公众认识和参与度，改变人们的生产、生活和消费模式是最直接、有效的途径，可以真正实现低碳经济发展。因此，政府要加大应对气候变化的宣传力度，扩大宣传教育覆盖范围，使各级公众在应对气候变化层面有广泛的共识并积极参与进来：将低碳环保等相关知识写入教材，从娃娃抓起普及应对气候变化知识；通过不同的新闻媒体广泛普及减碳减排和气候变化对人民日常生活的联系，让老百姓对全球气候变化有所认知；广泛宣传应对气候变化相关法律法规，强化企业法治观念，定期开展相关行業交流论坛，督促企业学习相关法规和降碳减排知识；组织开展应对气候变化知识学习讲座，集合各级领导干部、专家共同探讨提高城市应对气候变化能力的建设对策；鼓励环保领域的非政府组织开展各项活动，号召全民参与节能减排，奖励公众监督各种违法排放行为，从而提升国家应对气候变化的能力。

注释

①国家气候变化对策协调小组办公室与中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战[M].北京：商务印书馆，2014：212.

②张坤民，潘家华，崔大鹏.低碳经济论[M].北京：中国环境科学出版社，2008：676.

③王尔德.2010年到2030年，全国抗旱适应成本将达5000亿元人民币[DB/OL].中国气象科普网.

参考文献

[1]王瑞彬.国际气候变化机制的演变及其前景[J].国际问题研究，2008（04）：61-62.

[2]董战峰.应对气候变化-中国有态度[N].中国网，2015-12-01.

[3]辛秉清，刘云，陈雄，等.发展中国家气变化技术需求及技术转移障碍[J].中国人口资源与环境，2016（26）：18-24.

[4]徐寅杰，林震.我国应对气候变化立法的体系建设[A].中国环境科学学会学术年会论文集[C].2010：1257.

[5]李天然.山东省应对气候变化能力建设构想[J].山东工商学院学报，2013，27（03）：4.

[6]陈娟丽.清节发展机制在我国应对气候变化能力建设中的地位及巩固[J].重庆交通大学学报，2013，13（6）：32.

作者简介：吴（1991-），女，浙江工业大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：低碳发展管理。