政府作为补偿义务主体的现实与理想

潘佳

内容摘要：我国各领域生态保护补偿均通过契约，规范因限制资源开发利用而给予补偿的政府，以及因丧失发展机会和保护生态而接受补偿的主体，其本质是民事财产权的运行，鉴于生态保护补偿第一案还满足民事诉讼的形式要件，由此，补偿纠纷就是民事纠纷。根据合同原理，哪一级政府承诺提供补偿资金，哪一级政府就是补偿义务主体。然而，现实的未必就是合理的，当政府履行补偿义务时，资金来源过度依赖中央政府，这使补偿关系不仅与受益者补偿原则不匹配，而且加大了中央政府的负担。为此，需要应然意义上的补偿义务主体层级。其中，受益者补偿不仅是生态保护补偿的基本原则，对于确定区域、流域补偿政府的层级更具有操作价值，该原则的不足可以通过央地合理分权理论解决，即根据生态环境服务的惠及面合理分配央地财权事权，划定应然的履行具体补偿义务的政府。

关键词：生态保护补偿 政府 补偿义务主体 受偿权利主体

一、问题的提起

我国当前各领域广泛开展的生态保护补偿 〔1 〕实践，既包括湿地、森林、草原等重点领域以中央财政转移支付为主要形式的补偿行为，也包括重点生态功能区、自然保护区等区域补偿，还包括流域补偿。〔2 〕这些补偿本质上均体现了民事财产权的运行：其中，重点领域补偿、重点生态功能区、自然保护区补偿的实施，以契约的形式，均通过作为环境利益受益者的政府 〔3 〕对环境资源的开发利用主体进行财产权限制，补偿其丧失的发展机会成本和环保投入，在此，政府是单方的补偿主体；而在“交易型”的跨区域、流域补偿中，则通过双方政府的约定，由一方政府提供生态服务，另一方政府给付补偿资金，在此，政府既可以是补偿主体，也是受偿主体。无疑，政府作为补偿义务主体的角色，直接影响生态保护补偿的实效，鉴于此，从法理的角度分析作为补偿义务的政府时，首要的问题是政府与受偿权利主体之间的法律关系究竟何为？接下来的问题是，如果补偿资金给付不到位，权利人该如何救济？进一步而言，核心问题在于，当生态保护者的受偿权受到侵害时，向哪一级政府求偿？带着这样的疑问，笔者拟对上述思考逐一回应。遗憾的是，现有的研究和滞后的立法均未能就这些关键议题给予回应，直接影响了司法实践中生态保护者的受偿权救济。

笔者在研究中逐渐发现，生态保护补偿本质体现了民事物权及债权关系，其属性为民事纠纷，倘若作为补偿义务主体的政府层级得以明确，受偿主体的权利可以诉诸民事诉讼解决，这便是本研究的价值所在。具体而言，拟按照如下路径展开分析：首先，从天目山生态保护补偿第一案引出补偿义务与受偿权利问题；其次，就补偿与受偿这一核心行为的争议法律属性从民事纠纷角度予以证成，并确定现有制度框架下的履行补偿义务的具体政府；再次，指出实然状态下的补偿义务主体角色不符合受益者补偿要求，应当进行新的理论反思，并以此指导新的补偿实践；最后，根据一定的标准总结出应然层面履行补偿义务的政府层级，以明确受偿权利主体可以向哪一级政府求偿。

二、生态保护补偿第一案中的补偿义务与受偿权利

（一）案件事实

1993年3月，临安市政府下发了临政发（1993）54号《关于扩大天目山自然保护区范围的通知》文件。文件载明：经县政府研究，在权属不变、农户不迁、合理开发、统一管理的原则下，决定扩大天目山自然保护区范围。根据该文件，鲍家村的部分石竹林被划入天目山自然保护区。同年5月3日，临安市人民政府将扩区意见书面请示浙江省人民政府。同年6月16日，浙江天目山国家级自然保护区管理局（以下简称天管局）、西天目乡人民政府与鲍家村等9个村民委员会签订了《天目山国家级自然保护区西关实验区联合保护协议》，协议由临安市人民政府鉴证。协议载明，扩区后的山林仍为各村所有，在统一管护的前提下，经批准可有计划地适度经营，经营收入归权属者所有。同年6月28日，浙江省林业厅将天目山自然保护区扩区意见书面请示国家林业部。该请示文件载明，扩区后实行权属不变，农户不迁，统一管理，利益分享。1994年5月11日，国家林业部批复浙江省林业厅，同意浙江省林业厅的扩区意见。之后，有关政府、部门一直未对利益分享问题作出处理。2000年9月26日，临安市人民政府会同天管局、西天目乡人民政府、鲍家村等9个村的村干部，就扩区后的保护、开发问题召开了协调会，并形成协调会议纪要。该纪要载明，新扩区建立后，给有关村民的山林开发经营带来了影响，对规划要求绝对保护的范围由市政府作适当补偿，具体补助办法和时间待市政府研究后确定。2000年11月，部分原告要求西天目乡政府和天管局批准他们上山开发经营石竹林，天管局书面答复：申请人提出的山林属绝对保护区，根据协调会纪要和乡、村的要求，必须进行严格保护，严禁劈山、砍柴砍树、开垦等。此后，部分原告先后向鲍家村委、西天目乡政府、天管局和临安市政府书面申请，要求落实石竹林的经济补偿问题。鲍家村村委主任和党支部书记在申请书上签署意见：请西天目乡政府、天管局和市政府解决。西天目乡政府批复：按协调会纪要及村、支两委意见办。天管局批复：建议市政府按协调会纪要办。2000年12月20日，临安市政府办公室副主任批复：请天管局研究并向市政府行文。此后，天管局未向市政府行文。2001年3月28日，鲍家村1、2、4、6、7、8、9、10、12等十个村民小组的代表向临安市人民政府书面报告，要求解决石竹林经济补偿问题，市政府一直未予书面答复。

（二）案件处理

王新明等人因市政府经济补偿款不到位，于2001年作为原告，提起诉讼。王新明等人诉临安市人民政府履行法定职责一案，浙江省临安市人民法院2001年11月28日作出行政判决，驳回王新明等243人的诉讼请求。原一审判决认为，1.原告主张其仍是石竹林承包人的观点，既无有效证据证明，又无有效反证推翻被告出示的相关证据，不予采纳。但是，鲍家村在天目山自然保护区新扩区中的石竹林，是由各村民小组经营的，各村民小组非独立的经济组织，原告是村民小组成员，与本案有利害关系。被告以原告不是承包人，无权代替村集体经济组织行使权利等为由，抗辩原告的诉讼主体资格，该抗辩理由与最高人民法院的司法解释相背，不能成立。2.临安市人民政府是适格被告。3.根据《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定，国家级自然保护区的行政主管部门是省级政府部门或国务院有关部门，故县级人民政府无权对擴区补偿问题径行作出决定。被告临安市人民政府未对原告的补偿问题作出具体方案，该行为并不违法，不属拒绝或拖延履行法定职责。原告要求被告在判决生效后60日内作出补偿方案，于法无据。

王新明等人不服，提出上诉。杭州市中级人民法院于2002年4月28日作出行政判决，已经发生法律效力。原二审法院认为，根据《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定，国家级自然保护区的行政主管部门是省级政府部门或国务院有关部门，而国家有关部门尚未出台具有可操作性的补偿办法。被上诉人因此未作出具体补偿方案不属拒绝履行法定职责，且被上诉人对经济补偿问题已在其职责范围内做了许多工作，基本态度已明示各方。故上诉人要求被上诉人在判决生效后60日内作出补偿方案的上诉理由于法无据，不予采纳。上诉人认为被上诉人的新扩区行为是行政征用行为于法无据，亦不予采纳。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（1）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

王新明等人不服，向浙江省高级法院提出再审申请。浙江省高院于2003年11月4日作出行政裁定，决定自行提审。同月17日，高院立案再审，同年12月23日公开开庭审理了本案。审理后认为，临安市人民政府在《关于天目山自然保护区新扩区保护与开发有关问题协调会议纪要》中关于“对规划要求绝对保护的范围由市政府作适当补偿”的公开承诺合法有效，该承诺所确定的义务应视为其必须履行的法定职责。临安市人民政府关于法律没有明确规定其有对新扩区村民经济损失进行补偿的职责，王新明等诉其履行法定职责无法律依据的意见不能成立，本院不予支持。判决由浙江省临安市人民政府于本判决生效后60日内履行《关于天目山自然保护区新扩区保护与开发有关问题协调会议纪要》中关于《对规划要求绝对保护的范围由市政府作适当补偿》的承诺。

（三）案件争点

本案直接的争议焦点为，行政机关作出补偿的公开承诺的，行政机关不履行该承诺，而法律法规并未直接对该类行为作出明确，行政相对人是否可以提起要求其履行补偿义务的诉讼？

我们先姑且不论案件的法律属性，先就本案中的直接争点进行思考：行政机关是否该履行补偿义务？

据此，原二审法院曾认为，根据《中华人民共和国自然保护区条例》有关规定，国家级自然保护区的行政主管部门是省级政府部门或国务院有关部门，而国家有关部门尚未出台具有可操作性的补偿办法。临安市因此未作出具体补偿方案不属拒绝履行法定职责，且被上诉人对经济补偿问题已在其职责范围内做了许多工作，基本态度已明示各方。故上诉人要求被上诉人在判决生效后60日内作出补偿方案的上诉理由于法无据，不予采纳。

在笔者看来，该理由不能成立，行政机关应该履行补偿义务。早在1993年6月16日，浙江天目山国家级自然保护区管理局（以下简称天管局）、西天目乡人民政府与鲍家村等9个村民委员会签订了《天目山国家级自然保护区西关实验区联合保护协议》，协议由临安市人民政府鉴证。协议涉及了保护者与受益者的权利义务。此后，临安市人民政府在《关于天目山自然保护区新扩区保护与开发有关问题协调会议纪要》中《对规划要求绝对保护的范围由市政府作适当补偿》的承诺不违反法律规定，双方当事人对此亦无异议，该承诺是合法有效的。不能因为没有具体的补偿文件和标准便拒绝履行义务。存在的事实是，临安市人民政府有关将申诉人合法承包经营的石竹林划入天目山国家级自然保护区的决定，相关每户年减少经济收入3000元以上。浙江省临安市人民政府每年每亩给予鲍家村1.7元的款项系林业的生态公益林建设和保护补助资金，主要用于规划区内生态公益林的营造、抚育、封山育（护）林等费用支出，该款项并非用于补偿自然保护区内村民的经济损失，故临安市人民政府没有履行经济补偿义务，这一点在省高院的再审裁判中得到了支持。

透过争议的背后，本案有两个关键问题需要进一步明确。第一，应当履行的补偿义务，属于行政争议中的法定职责，还是民事纠纷中的民事义务？由于义务属性的问题，是关涉案件法律属性，和实体权利类型的基础议题，因此，第一个问题我们需要回答，该案件究竟是民事争议，还是行政争议？第二，在争议属性确定的前提下，根据与之相应的诉讼程序，当受偿权利主体的补偿款相关的财产利益受到损害时，可否寻求救济，应当向谁追究责任，倘若政府可以作为适格的被告，哪一层级的政府是被告，还是哪些政府作为共同被告？对这两个问题，以下几部分将逐一探讨。

三、补偿与受偿争议为何是民事侵权不是行政纠纷？

从民事诉讼的分类看本案属于给付之诉，即原告请求法院判令被告履行一定民事义务之诉，给付内容为财产利益。给付之诉的前提，在于确认双方当事人之间是否存在某种民事法律关系。民事诉讼的直接目的是解决民事争议，维护民事权利。由此，倘若将本案的定性为民事纠纷，需要满足实质要件，即作为民事法律关系基础的物权关系、债权关系的存在，以及符合大陆法律民事诉讼理论的一般要件，明确的原被告，有诉的利益和具体的诉讼请求、标的等。

（一）民事诉讼实质要件的满足：财产关系的存在

本案和一般的退耕还林补偿、草原补奖补偿不同，自然保护区扩充行为的进行中，作为自然资源的代表——政府，其单方意志明显，村民的话语权薄弱，几乎没有征求任何村民的意见，而仅仅是和准政府的代表——村委会形成了合意。原被告之间，似乎也符合行政法律关系的构成要件：一方必须是国家行政机关或受其委托和授权的机关、团体或个人，行政法律关系中的当事人的地位不平等的，行政法律关系的产生由国家行政机关的单方意思表示就能成立，行政机关可以依法增设或限制、剥夺对方当事人的某项权利，也可以增设或豁免对方当事人的义务，对方当事人只能被动接受。

进一步研究，前述对于行政法律关系的描述，在本案反应的法律关系中，是经不起推敲的。实际上，作出保护区扩区决议的政府行为，并不是基于行政管理者的角色，而是基于资源所有者代表的角色与相对人签署协议，履行补偿行为。政府作为资源受益者的代表，其自然保护区的扩充行为限制了作为资源开发利用者的用益物权，直接影响其承包经营全收益，而资源利用权主体因其财产权权利受损，为生态保护补偿区的生态环境效益做出了贡献，其是作为生态保护补偿中的保护者角色。双方权利义务产生的前提在于受益者付费，保护者获得补偿。因此，作为资源代表者的政府，作出扩充自然保护区的行为，本身是单方行政行为，但是因为涉及到了保护者的财产利益即财产权益损失的相应补偿机制，因此，在决定作出之前应该直接取得所有利益相关方的意见和要求。我国曾经一度的决策模式和单行运作的行政管理方式，决定了政府行政行为的瑕疵。而且，往往是以牺牲廣大民众的利益方式，维护公众基人权不直接相关的公共利益。虽然没有进一步的市政府、省政府、国家层面的规范性文件，就如何补偿、补偿方式、标准等作出明确要求，但这决不是不予补偿的理由。

（二）民事诉讼理论的一般条件：形式要件的满足

如前所述，本案中的原被告均已明确，原告村民既是自然保护区的生态利益的保护者，还是资源的开发利用者，亦是发展机会成本受到损害的主体，即生态保护补偿的受偿权利主体。本案中的实际被告主体为作出扩充保护区决定应当给付补偿款的临安市政府。此外，诉讼请求和标的也是明确的。

诉的利益是民事诉权的核心要素。诉的利益在本质上和称为请求权的实体利益属于同种性质和处于同一水平上，其实就是已经穿上请求权的外衣而融汇到实体法中去了的利益。〔4 〕为了将司法资源用到真正有意义的地方，法院在审查原告的起诉时必须将一定的利益以及必要性当作一项要件审查以确定是否接受原告的诉求。大陆法系将这一利益或者必要性称为诉的利益。〔5 〕诉的利益是判决要件的重要内容，如果当事人提起的诉没有诉的利益，那么，法院就会驳回当事人的起诉。在我国，虽然民事诉讼立法上没有出现诉的利益概念，但在民事诉讼实务中，人民法院也会判断诉的利益是否存在，没有诉的利益，人民法院会裁定不予受理或驳回起诉。诉的利益具有重要功能，因为诉的利益存在，法院才不会拒绝审判，而且能够保障权利的生成，特别是，随着新型权利的增多，哪些权利主张法院予以受理关键在于当事人的请求有无诉的利益。

生态保护补偿中的保护者，其权利主要为接受补偿，当受益者作为义务人的给付义务的应当履行，明确表示不履行的，权利人即可提起给付之诉，或者履行期限届满，没有履行的，该诉便有诉的利益。生态保护补偿大多满足这一条件，只不过前述案件中临安政府仅仅作出承诺，迫于种种原因，对履行方式、具体未作出具体规定，但是并不能成为没有诉的利益的抗辩理由。鉴于此，本案所反映的生态保护补偿案件，符合民事诉讼理论的一般条件。

通过上面两个层面的要件分析，可以得出结论，本案性质是民事纠纷，以环境要素为对象性的补偿行为，系民事案件。

（三）生态保护补偿中实然意义上的被告

我们再来讨论第二个问题：谁是被告？该问题的解决有待于逐一论证作为受益者的代表——政府，如果不给付补偿金，是否应当承担违约责任？哪一级政府来承担？倘若这种不给付，不是由于因给付主体的自身原因，该如何处理？是否可以向直接责任人请求给付？

1.向哪一级政府提出给付请求

就资金给付而言，生态保护补偿的义务主体可能是多元的：中央政府，省级政府，或者县级以上各级政府。理论上讲，倘若各级政府在颁布的文件中明确了通过财政转移支付等资金机制，就补偿的具体标准、途径、数额、期限等内容，一旦与民众达成了形式上的补偿协议，就意味着双方的合同成立。虽然形式上的合同约束的主体可能直接是乡政府与农户，但是农户一方面签订了“补偿—受偿”协议，另一方面已经按照协议内容限制了对自己承包自然资源的开发利用方式，其财产权已经受到限制，做出资金给付承诺的各级政府均有义务根据承诺及形式上的合同约定义务，不附加任何其他条件地履行义务，任何一级政府倘若不履行资金给付义务，农户等生态保护者均有权向作出承诺的政府请求给付，并要求其承担违约责任，或者向法院提起诉讼。

简单地说，哪一级政府提供补偿资金，哪一级政府就是补偿义务主体，就是实然的民事被告。但是这样的判断，仅仅是基于现有的法律关系性质及契约内容得出的结论。该问题是否在法理上合理，属于应然层面的制度背后的财权事权配置与匹配问题。〔6 〕

2.第三人导致的给付不能如何承担责任

我国当前的各领域生态保护补偿实践，无论是在国有资源上的补偿，还是在集体资源上的补偿，转移支付的资金给付方式都一样，来源于中央财政的，由财政部拨款，逐一下发给省财政厅、市财政局、县财政局、乡财政局再到农民的个人保护补偿有关的政策工程账户上。在中央财政转移支付方面，各级财政部门与中央政府是委托—代理关系。同样，省级以下财政转移支付的，與下级政府之间也是委托代理关系。因为委托代理发生在平等的民事主体之间，我国是一级政府一级预算财权。财政的给付实际上是上一级政府委托给下级政府给与第三人。

这之间，可能存在下级政府截留资金、不足额、甚至延期支付等情形。譬如，中央财政转移支付给某省作为某一地区退耕还林补助资金，但是省政府截留了部分资金没有转移给下级政府，农户为收到补偿款，或者市级政府财政部门截留了资金，应当如何认定责任呢？依笔者所见，行为的违法性（及违反了民事约定，也违反了行政法规，情节严重的可能违反刑法）毋容置疑，但是地方政府及其部门是否是第三人，以及如何界定第三人，是问题的关键所在。

从民事角度看，债权债务关系具有相对性，指债权债务关系只发生在债权人和债务人之间的，而第三人就是指除了债权人、债务人之外的不特定的人。补偿资金来源于中央财政转移支付的生态保护补偿行为，债务人是中央政府，债权人是作为生态保护者村民、牧民等。也就是说，除了中央政府和生态利益保护者以外的人格不特定的主体，都是第三人。第三人可以是自然人、可以是组织，应该具有独立性。

我国当前的财政体制下，一级政府一级财权、一级预算，这一体制决定了地方政府与中央政府的相对独立性。政府机关叫机关法人，其正职行政负责人就是它的法定代表人。机关法人一般是指经各级人民代表大会和各级中国共产党代表大会批准建立的各级政党机关和国家机关。依据《民法通则》，有独立经费的机关，从成立之日起，具有法人资格。县级以上地方各级政府党政机关及其所属工作部门，以及乡、镇中国共产党委员会和人民政府都具有法人资格，都可以独立地承担法律责任，以自己名义参加民事诉讼、行政诉讼等。

由于我国目前的中央转移支付体制流程为，由中央财政层层转移至乡财政所，再由乡财政所直接把钱打到村民在乡镇、或者县的开户一卡通上。理论上讲，中央政府和农户是民事债权债务关系，中间的省政府、市政府、县政府与中央政府都是委托代理关系，由此产生的合同性质的权利义务，由中央政府承担，省、市、县政府均是第三人。但是，代理人应当按照被代理人的意思，依法、依规定、足额、在既定期限内不附加任何条件地转移给下级政府以及农户资金。如果没有按照被代理人的意思表示行为，有损代理权的设置宗旨与原则，损害代理人利益的，便是滥用代理权的行为。滥用代理权的构成要件为：代理人拥有代理权；代理人实施了代理行为；代理人损害了被代理人的利益。〔7 〕这里面有两种情况，一是代理人自己的滥用行为，一个是与第三人串通。

法律禁止滥用代理权。其法律后果都由代理人行为人承担代理人滥用代理权的，其行为视为无效行为。代理人滥用代理权的，给被代理人及他人造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。代理人和第三人串通，损害被代理人的利益的，由代理人和第三人负连带责任。譬如，实践中存在，某一级政府不按照被代理意思，延期转移、支付补偿资金，不按补偿合同约定附加条件、截留、克扣补偿等情况的，由该级政府自己承担相应的民事责任。鉴于该行为往往由内部人员为之，单位在承担农户的民事责任后，往往对内部人员处以党政政纪处分，并向其追偿、追究其行政、甚至贪污、挪用公款等刑事责任。

《民法通则》第58条规定，代理人和第三人恶意串通，损害被代理人利益的行为是无效民事行为，其代理行为的后果被代理人不予承受。《民法通则》第66条第3款规定，代理人和第三人串通，损害被代理人的利益的，由代理人和第三人负连带责任。譬如，理论上存在下级政府之间不按合同约定的补偿资金给付农户，便是这一情况。这时，造成农户损失的，合谋的各级政府之间，应对农户损失承担民事连带责任。当然了，鉴于公权力机关的特殊性，往往财政资金的截留均是个人行为，单位在承担农户的民事责任后，往往对内部人员处以党政政纪处分、并向其追偿、追究其行政、甚至贪污、挪用公款等刑事责任。

3.理想与显示的矛盾：现有补偿义务模式的合理性危机

生态保护补偿中存在一个关键问题，即大量的保护补偿往往依托中央财政转移支付，地方政府实际上享有所有者的权益，掌握了资源的处分权收益权等，而且作为受益者也应当对生态保护补偿的保护者作出补偿。然而，却没有提供补偿资金，或者仅仅提供很少的资金，实际上与地方政府作为受益者身份的地位极不相称，既不合理，也不公正，这与受益者补偿的要求极不相称。这使得本来因该作为补偿义务主体的地方省级政府、市级政府等，因没有提供或者少提供补偿资金，通过合同形式免除或者减轻自己的责任；另一方面，加大了中央政府的负担，使得中央政府在任何补偿行为中，均可能成为主要的补偿义务主体，成为潜在的被告。譬如，在流域补偿中，保护者与受益者的上下级政府间权利义务很明确，中央政府往往过度干预，不仅协调谈判，而且提供补偿资金，造成了保护者与收益者的角色错位、权责利不匹配。通过中央对地方财政转移支付，可以促进实现各级政府财权与事权的合理划分。〔8 〕但是，与中央政府相比，地方政府在满足当地社会需求方面具有信息优势，能够更好地提供公共物品和服务。〔9 〕实践表明，地方政府的财政收入能力得到实质性削弱，其支出责任并没有减少，事权和财权不匹配非常突出，进一步加大地方对中央转移支付的依赖度。〔10 〕这一现实情况，在生态保护补偿领域尤为突出。合理的路径是按照市场化方式，由双方政府解决，中央政府应发挥协调的角色，在“需要”时干预。

而且，遗憾地是，从我国宪法及其相关法中，并没有在法律上划分中央政府与地方政府有关社会管理在内的各项职权。省以下财政转移支付，在省市县乡同样存在事权、财权没有划分，或者不清晰，或者交叉。我国《宪法》第110条规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。《宪法》第89条在规定国务院职权时规定国务院有权领导和管理经济工作和城乡建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作，领导和管理民族事务。《宪法》第107条规定了地方政府的职权：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、監察、计划生育等行政工作。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定，县级以上的地方各级政府有权管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。

由于缺乏统一规范的纵向权力划分规范，上级政府不免将支出事权推给下级政府。地方政府本具有保护生态的事权，将责任推给中央，依赖中央的转移支付行为。上下级行政机关之间的事权不清，导致中央与地方关系规范性、稳定性不够。〔11 〕由此，优化中央—地方关系的根本途径是平衡各主体间的权力、责任、利益等配置。〔12 〕围绕政府的财权与事权不对称，目前的思路主要有三种：第一种是试图通过财力与事权对等的方式化解；第二种则寄希望于通过上调事权，尤其是增加中央政府的支出比重来扭转这一困境；第三种建议从大规模的转移支付转向给予地方政府更多的自有收入。〔13 〕依笔者所见，在生态保护补偿层面，第一种方式见效快，但中央政府的财政压力过大，况且中央政府财政支出的种类科目繁多，某一社会事务领域均认为自身需要财力支持，中央政府的综合权衡总是难以满足实际需要；第二种方式，减少地方政府压力，但地方政府自身存在管理地方事务的信息优势，过多的收回事权未必补偿效果显著；第三种方式更为灵活，也是一种激励机制，然而见效慢。而且地方自主程度直接取决于地方政府的财政能力，富庶地区有更多自由发展的空间。〔14 〕

由此，未来的制度设计应当回应这一问题，根据合理事权划分中央、地方的生态保护补偿事权，再设置与之相匹配的财权，以确定具体的补偿义务政府层级。

四、哪一级政府是应然的民事补偿义务主体？

哪一级政府是应然意义上的补偿义务主体，需要结合一定的标准确定政府的层级。笔者以为，受益者补偿原则不仅是生态保护补偿的基本原则，该原则在操作层面对于确定区域、流域补偿政府的层级更具有指导意义；根据生态环境资源的惠及面在央地合理分配，财权事权，能够划定应然地补偿义务政府层级；政府作为资源所有者的代表有义务保证自己的资产保值增值等（该原则仅适用于对国有资源的补偿），对于进一步细化各级政府的生态保护具体义务有现实的价值。鉴于此，我们综合分析各类基本原则，以尽可能合理的方式确定作为补偿主体的政府层级。

（一）原则之一：受益者补偿

受益者补偿原则要求，谁受益谁补偿。生态保护补偿的核心是让生态受益者付费、让生态保护者获偿。从我国生态保护补偿实践看，主要方法是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，由中央政府运用行政和经济手段，平衡生态保护者和生态受益者之间以及地方之间的利益关系。〔15 〕生态保护补偿行为的实质是存在环境关系的区域之间、地区之间就生态系统服务进行的一民事交易，是通过补偿行为的实施，激励人们从事生态保护，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。其通过经济调节手段，实现代内公平、代际公平、权利公平的环境正义。

我国的生态保护补偿主要通过生态建设和生态保护实施，最终的投入，实际上给了生态环境、生态系统自身，但是又不可能直接向资源环境支付资金等，而是在限制保护者的开发利用资源财产权的前提下，甚至进一步通过与保护者约定，由其通过劳动恢复生态系统、建设生态系统，乃至进一步在生态系统上投入资源。这不仅包括减产、特产、减少资源的采伐和利用，还可能包括以资金、劳务等形式通过保护者这一媒介，重新恢复新的资源，促进拟更新资源的循环利用。这一系列的财产限制、重新投入和支出，促成了生态效益服务的产出，而且产出应当大于成本，保护补偿行为的实施才有意义。

据此，生态保护补偿行为的进行，表现为一定物质和劳务的消耗，表面上是国家对因生态系统失衡，或者有潜在失衡风险时，对生态环境功能減损的补偿，实际上是对丧失发展机会的个体等组织，以及丧失发展机会并恢复生态环境、保护建设的个体等组织的补偿。这种补偿在环境法上本质上是政府与人之间的法律关系。进一步说，因该行为的环境利益导向性，实际上是一群人、一定地域内的代表人群，因为享受了良好的生态环境效益，委托特定的公共利益代表组织——国家、或者区域公共利益的代表——当地政府，作为受益者的代表主体和实施主体，以货币为主，并辅之以其他形式，就财产权受限主体的预期利益、保护者的保护投入等进行补偿，以实现环境正义、乃至区域发展平衡的经济利益协调机制。

受益者补偿原则作为一般原则，不仅可以指导生态保护补偿实践，而且也是补偿义务主体确定的一般准则。即因为保护者的保护补偿，使得哪一类群体受益，这一类群体就有义务给付补偿，由于某一类群的逐一确定不尽实际，受益地区政府往往作为受益者利益的代表，与保护者形成合约，实施补偿义务。

就实践看，该原则对于跨区域补偿以及流域补偿的实践，更具有直接的指导意义。对于跨区域政府来说，生态系统提供方与接收方作为保护者与收益者，一方是当然的补偿义务主体，另一方是受偿权利主体，双方可以根据该原则约定补偿资金的给付数额与方式，一方不履行义务的，另一方可以根据约定寻求民事救济。流域保护补偿中，上级政府与下级政府设定水环境质量标准，符合约定的标准时由受益者给付补偿，不符合约定标准的，由保护者给予对方资金，以发挥双向激励效果。

但是，中央财政投入或者上级政府投入的重点领域补偿，由于依托生态政策工程的“生态效益”大小不确定，也就是说，保护补偿行为，使得环境生态利益在多大程度上惠及，惠及的区域有多大，或者说受益者范围具体是什么，边界在哪，则难以确定。而受益者范围的大小，直接决定了哪一区域利益的代表政府，哪一级政府应该出钱，对保护者支付补偿。由此，各级政府的投入事权不尽一致，我们需要转换视角，需要考虑更为细化的补偿义务标准。

（二）原则之二：合理界分央地生态保护补偿事权

财政转移支付是我国生态保护补偿的最主要形式，包括中央对地方以一般转移支付和专项转移支付为手段的生态补偿财政转移支付，省级政府对辖区内下级政府以生态补偿为主要目标的各种类型的转移支付，以及以省级为主的同级政府之间的横向转移支付。中央对地方的纵向转移支付分为三大类：节能环保类、农林水事务类、国土资源气象等事务类。此外，纵向转移支付还涉及与政府有关的生态保护补偿基金和费用。常见的横向转移支付往往实施于流域涉及的行政主管部门间，支付资金可用于退耕还林项目、生态公益林建设等特定领域。〔16 〕

在笔者看来，生态保护补偿涉及不同的类型和领域，政府作为具体的补偿实施主体，应根据责任范围界分中央政府和地方政府的事权。

对于大面积的森林、草原、湿地等重要生态功能区和国家级自然保护区由中央政府主要解决，县级以上地方各级地方政府适当给予资金，因为其也是受益者的代表；跨界中流域生态补偿由中央政府、地方政府和其他利益相关者共同解决，三类主体适当分担补偿资金；地方政府重点解决城市水源地和辖区内小流域生态补偿，配合上级政府解决跨流域中型补偿。在生态效益范围较小，局限在地方的补偿事务，原则上地方投入为主，但如果当地财力有限，上级政府与中央政府应给予支持。区域及重要生态功能区补偿，由中央政府、地方政府共同解决。〔17 〕所有领域资金来源均应鼓励个人、NGO、企业的捐赠。

此外，中央政府财政转移支付的事权划分可以置于主体功能区划的视角下，实施优先顺位不同的生态保护补偿：对于资源承载力很低发展潜力也很低的禁止开发区，多为国家重点生态功能区和大江大河的源头，中央政府通过纵向转移支付，依法设立自然保护区，在中央财力有限的情况下，对该地区生态环境进行优先保护，对该地区的保护者丧失的发展机会予以补偿；对于承载力弱发展潜力居中的限制开发区，发展潜力有空间，但不大，一定程度山关涉区域甚至全国生态安全，应通过中央财政转移支付加强生态保护；在资源承载力中高，发展潜力较高的优化开发区，国土开发密度较高，环境承载力减弱，中央政府有选择地进行转移支付，以抬高产业升级换代，转变经济发展方式；在资源承载力高和发展潜力也高的重点开发区，综合考察之前的三类功能区，对其最后转移支付。

上述事权的划分，决定了哪一级政府应当出钱，哪一级政府作为应然的补偿义务主体。应当根据该原则，进行相应的政策法规设计。