对有序推进农村土地经营权流转的对策思考

[摘 要] 农村土地经营权流转是我国深化农村土地制度改革的重要制度创新。近年来各地土地流转速度明显加快，总体上是平稳健康的，但也存在诸如违背农民意愿强制流转、 “非粮化”“非农化”现象严重、流转土地导致纠纷频发等一些现实问题。在新的时代条件下，有序推进农村土地经营权流转，必须正确处理好“六个关系”，即农村土地所有权承包权经营权三者之间的关系，以及推进农村土地流转与尊重农民主体地位、发展农业规模经营与保障农民土地权益、促进现代农业发展与稳定发展粮食生产、加快推动土地流转与维护农村社会稳定、充分发挥市场决定性作用与更好发挥政府作用等关系。

[关键词] 农村改革；农业供给侧结构性改革；土地经营权流转；土地制度改革；土地资源配置

[中图分类号] F301.11 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）05-0076-08

农村土地经营权流转是我国深化农村土地制度改革的一项重要制度创新，也是一项政策性很强的工作。近年来，随着我国农村劳动力大量向城镇转移，农业物质技术装备水平随着投入增加而不断提高，农村土地经营权流转速度明显加快。目前全国已有三分之一的土地实现了流转，2.3亿农户中约有6600万户或多或少流转了土地。实践证明，土地经营权流转是我国发展现代农业的必由之路，是推动农业适度规模经营的必然趋势，是优化农村土地资源配置和提高农业劳动生产率的必然要求，必须积极、稳妥、有序推进。

一、当前农村土地经营权流转存在的主要问题

（一）流转土地“非粮化”“非农化”现象日趋严重

由于近年来我国粮食作物经济效益持续偏低，土地流转后的经营主体基于经济利益的诱惑，在流转耕地上从事“非粮”活动，有的甚至从事“非农”活动，背离了国家鼓励土地流转政策的宗旨。从调查情况看，各地普遍存在对土地流转监管缺乏和引导不力等问题，一些地方流转土地“非粮化”比例已高达50%以上。如果这种现象在局部地區存在，短期内粮食供应和粮食价格可能不会出现问题，如果范围持续扩大，那么，一旦遇上不可预见的自然灾害，必然会引发粮食价格波动、粮食供应紧张的问题，应引起我们尤其是决策者的高度重视。

（二）土地流转服务组织建设和服务相对滞后

据调查，目前不少县、镇、村都建有土地流转服务组织，但由于宣传不到位，再加上服务范围不够大、服务领域不够广、服务质量不够高等问题存在，致使这些服务组织知名度低、影响力小，仍有相当多的农户在土地流转中不去找服务组织，甚至根本不清楚当地是否有这样的服务组织存在，严重缺乏规范完善的土地流转中介服务机构，导致土地流转多局限在本村或邻村范围内，致使一些服务组织仍处于自发状态和低水平。服务组织建设滞后和服务缺位是制约土地流转健康有序进行的重要因素之一。

（三）强制农民流转土地的现象时有发生

依法、自愿、有偿是农村土地经营权流转所必须坚持的基本原则。但调查中发现，有些地方的大规模土地流转看似是农民自愿，实则是镇、村干部利用职权劝诱农民统一进行的流转。一些地方还以招商引资、建设重点工程为名，强迫农民流转土地，违背了部分农民的意愿。有的地方片面追求流转规模和流转比例，存在盲目求大、求快倾向，超越了当地农村劳动力的转移速度和农民的接受程度。

（四）土地流转不规范问题大量存在

土地流转市场不完善，农民土地流转收益没有得到充分有效保障。一方面土地流转行为混乱，农户随意流转与基层政府组织强制流转并存，口头协议流转与书面合同流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在；另一方面农村基层干部暗箱操作、一手包办问题依然突出，操作过程不透明，农户对土地流转缺乏参与权、话语权和监督权。据调查，约有40%的农户之间土地流转是自发、无序、随意和不规范的。

（五）流转土地经营引发的纠纷居高不下

由于流转土地农户的权益保障机制尚不健全，在市场经济条件下，土地流转价格难以统一确定，农户担心土地流转后价格上涨自己会吃亏，而流入方则担心产业效益不好，往往把土地流转价格压得很低，在这种情况下，有时双方难以协商一致，一定程度上制约了农村土地流转。特别是口头协议多，缺乏合同约束，即使签订了合同，也存在条款内容不完善、流转双方权力义务约定不规范和缺乏第三方签证等问题，法律约束力不强，为尔后产生纠纷埋下隐患。从调查情况看，土地流转价格纠纷和流转到期地上附属物处理纠纷较多，且处理难度较大。

（六）趋利行为不断抬升土地流转价格。

虽然大多数的土地流转是依法自愿的市场行为，合理的土地流转价格也是确保农民收益的重要保障，但是一些地方“非粮”“非农”经营大户的过度趋利行为所引发的土地流转价格无序攀升且偏离实际的现象，进一步加重了土地流转的“非粮化”甚至“非农化”倾向。从调查情况看，目前不少“非粮”“非农”经营主体的土地流转价格每亩已达到1500～2000元。而据报道，目前我国规模种粮平均净收益每亩仍在1000元以下。

二、如何有序推进农村土地经营权流转

习近平总书记在2016年安徽省小岗村农村改革座谈会上指出：“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。这“四个不能”，是农村土地经营权流转的底线，必须坚决落到实处。笔者认为，在新的时代条件下，有序推进农村土地经营权流转，需要正确处理好以下“六个关系”：

（一）正确处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系

众所周知，我国农村土地属集体所有，农户对集体土地有承包的权利，而土地经营权则是农民对承包土地进行自主生产经营的权利。从现有法律和政策来看，农户对土地的承包权派生于土地所有权、派生出土地经营权。因此，深化农村土地制度改革，落实土地所有权是前提，稳定土地承包权是基础，放活土地经营权是核心。只有正确处理好农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，才能更好地推进农村土地有序流转。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）明确指出：要围绕正确处理好农民和土地这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展。应该说，《意见》从政策层面上进一步厘清了人们关注的土地所有权与承包权、经营权之间的权益关系，进一步明晰了实行“三权”分置的基本原则、实施办法和保障措施，是一个指导农村土地“三权”分置的纲领性文件。落实中央《意见》，一方面要坚持把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为基本遵循，尽快确定土地所有权与承包权、经营权的权益边界及相互权利关系，特别要通过制定稳定农村土地承包关系并保持长久不变的具体意见、加快开展农村承包地确权登记颁证和积极推进发展土地流转、土地托管、土地入股等多种形式，充分发挥农村土地“三权”的各自功能和整体效用，尽快形成层次分明、结构合理、平等保护的新格局；另一方面要坚持统筹规划、稳步推进，通过坚持和完善流转土地用途管制制度、建立健全土地流转规范管理制度、构建新型经营主体政策扶持体系等措施，确保农村土地“三权”分置的有效实施。

（二）正确处理好推进农村土地流转与尊重农民主体地位的关系

改革开放30多年来，我国农村的改革发展体现了坚持以农民为中心的发展思想，突出了农民的主体地位。因此，在推进农村土地流转中也必须尊重农民的主体地位，全面落实好农民对土地流转的知情权、参与权、话语权和监督权。第一，要充分尊重农民意愿。土地流转中遵循的首要原则是农民自愿，任何政府组织和个人都不得以任何理由强行推动或强迫农民流转土地，这是事关农民权利的大问题，是落实执政为民和坚持以人民为发展中心的原则问题，必须坚决落到实处。凡是有违农民意愿的土地流转行为，都应制止和纠正。第二，要高度重视农民诉求。在农村土地流转中一定要关注农民诉求，及时回应农民关切的问题。要建立公平公正、科学规范的制度平台，让广大农民有机会与基层干部以及流入方等其他利益相关者进行理性、平等的协商，努力达到各方认可、公平均衡的协商结果。要大力培育和发展各类农村社会组织，充分发挥社会组织在反映农民诉求方面的重要作用，鼓励和引导社会组织积极参与土地流转工作。第三，要健全完善农民参与机制。一方面要积极培育土地流转中的利益表达主体，采取有效措施将分散的农民组织起来，形成维护自身利益的社会经济组织，增强农民在土地流转中的话语权；另一方面要积极拓宽和畅通农民利益表达渠道，通过设置政府热线电话、建立网上对话平台等多种方式，让土地流转中的利益表达主体有足够的表达空间和畅通的表达渠道，提高农民在土地流转中的表达权和监督权。与此同时，还要充分利用各种必要的行政手段，有效调节土地流转中的利益关系和经济活动，保证农村土地流转健康有序进行。

（三）正确处理好发展农业规模经营与保障农民土地权益的关系

土地是一种不可再生的自然资源，也是一种最基本的生产要素。任何形式的土地流转，都会涉及到农民的土地利益，而不同的利益诉求必然会导致土地流转中的矛盾纠纷发生，如果不及时采取措施进行有效控制和及时协调解决，就很可能给国家带来政治、经济和社会等方面的巨大风险。所以，新形势下深化农村改革，必须牢牢把握农民与土地关系这条主线，正确处理好农民与土地这一重要关系。无论在什么情况下，土地流转都要坚持以农民为主体、政府扶持引导、市场配置资源的原则，都要体现依法、自愿、有偿的原则，决不能以任何理由忽视农民诉求、损害农民利益，决不能把推进土地流转的过程演变成对农民土地权益的剥夺过程，更不能把农民流转土地作为进城落户的基本条件，使无地农民群体被动挤出。正如习近平总书记多次强调的那样，农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城里待不住，就容易引发大问题。我们一定要切记，严格保护农户土地承包权。因此，我们在农村土地流转中，要深刻认识我国的基本国情和农业发展现状，牢牢把握好土地流转、集中、规模经营的“度”，着力找准土地流转的利益平衡点，通过建立健全土地流转利益共享机制，让更多的农民能够以土地和劳动力等要素入股，并以股民身份参与农业新型经营主体的生产经营和利润分享，参与土地流转后增值收益的利益分配，最大限度地保障农民土地流转收益的安全性、稳定性和增长性，让农民有更多的獲得感。

（四）正确处理好促进现代农业发展与稳定发展粮食生产的关系

推进现代农业发展是改变农业“四化同步”短腿的重大任务，也是我国农业发展的重要目标。发展现代农业既要靠农业自身的内生动力，又要靠外部生产要素的平等交换和资本融入，两者缺一不可。当前，在资本积累和趋利性的双重作用下，正在驱动城镇工商资本大举进入农村、投向农业，由此所形成的农业经营模式快速扩张，一定程度上促进了农业适度规模经营，推动了现代农业发展，同时也增加了农民收入。但我国是一个农业大国，农村人口众多，农业基础设施薄弱，农业生产条件相对落后，未来我国农业的稳定发展仍然需要大量的原生农民和农村劳动力，需要以农业为终生职业、以乡村为基本生存空间的亿万农民群体，需要有知识、有文化、有专业技能的高素质农民队伍在农业合作社等农村经济组织的有效组织和协调下的适度规模发展。但对于大量工商资本进入农村土地流转市场后产生的一些倾向性问题，应引起决策者们的高度重视，既要注重政策鼓励，又要加强政府引导，更要实行严格监管。一方面应充分发挥工商企业的比较优势，支持在与之相适应的农业领域进行适度规模发展；另一方面应充分发挥专业大户、家庭农场和农民合作社与农民利益关系密切和稳定的优势，给予必要的政策支持和资金扶持，在更广泛的农村区域内推进土地流转和适度规模经营，加快推进农业现代化进程。

粮食生产是农业发展的基础，粮食安全始终是国家安全的基石。现阶段保障粮食安全仍是我国农业生产的第一要务，而保障粮食安全的根本在耕地。有效制止土地流转中的“非粮化”“非农化”倾向，就要在研究出台农业政策上既要考虑保证粮食产量问题，又要考虑提高粮食生产效益问题，努力在两者之间寻找利益平衡点，实现既保证农民生产粮食、又保障农民增加收入，确保实现“双赢”。当前应把握好以下两点：一是要尊重市场经济规律。资本追求高额利益是资本的特性，任何工商资本投向农业都是冲着利益而来。要积极适应市场变化，只要农民能够增收、农业能够增效，土地是否流转、如何流转，应由农民根据市场的变化自由决定。二是要加强顶层设计。一方面要通过出台政策推进农业供给侧结构改革，鼓励和支持粮食生产，多措并举提高粮食生产效益，确保国家粮食安全；另一方面地方政府要根据国家粮食生产需要，研究设置土地流转底线，建立准入制度，明确规定经营主体流转耕地不得随意改变其用途。

（五）正确处理好加快推动土地流转与维护农村社会稳定的关系

农村和谐稳定是广大农民的切身利益，推动土地流转必须以维护农村社会稳定为前提，坚持让农民参与、让农民做主，高度关切和回应农民诉求，及时有效化解各种矛盾纠纷，促进农村社会和谐稳定。农村土地流转意义重大，且本身符合生产规律，是大势所趋，但需要有一个较长的渐进过程。在今后相当长的时间里，农户家庭仍将是我国农业生产的主体，特别是许多地方二三产业发展相对滞后，农民非农就业机会和岗位有限，土地仍然是农民最基本的生活保障，同时还承担着部分农民的就业功能，甚至是脱贫致富的希望。各地一定要充分认识实现土地规模经营的长期性和复杂性，综合考虑经济社会发展水平、农村实际等客观条件，使农村土地流转规模与当地新型城镇化进程、农村劳动力向城镇转移规模以及农村社会保障水平提高相适应。一是要真正把土地流转的选择权和决定权交给农民，地方政府可以示范和引导，但不能代替农民选择和决定，也不能搞强迫命令、一刀切，更不能人为地盲目求大、求快，对大规模的农村土地流转必须进行社会风险评估，凡是存在社会风险的土地流转一律不得强行推动。二是要进一步健全土地流转机制，完善服务体系，提高服务水平，推动土地流转公开、公正、规范运行，努力提高农民的认可度和满意率。三是要及时查处纠正土地流转中的违规违法行为，对那些违背农民意愿和侵害农民权益的行为，必须坚决查处、严肃问责。四是要建立和完善协商、调节、仲裁、诉讼等多元矛盾纠纷调处机制，做到及时掌握土地流转价格和流转经营过程中出现的各种问题，客观公正地处理好各方诉求和矛盾纠纷，努力维护土地流转双方的合法权益，促进农村和谐稳定。

（六）正确处理好充分发挥市场决定性作用与更好发挥政府作用的关系

经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。土地是重要的经济资源和生产资源，一方面土地流转是实现资源优化配置的过程，在这个过程中理应由市场起决定性作用，地方政府和村级集体经济组织不能越权包办；另一方面土地作为一种特殊的自然资源，不是完全市场化的生产要素，尤其我国农村土地属集体所有，决定了在放活土地经营权过程中要受到乡镇政府和村级集体经济组织的限制，必须更好地发挥政府有形之手的作用。因此，在推进土地流转过程中，政府组织既要克服越位、错位等现象，又要加强引导、规范、监管和服务，通过更好地发挥政府作用来校正市场的偏差、弥补市场的缺陷，确保土地流转规范有序进行。一是要在坚持土地承包关系长久不变和充分尊重农民意愿的前提下，积极探索建立市场化的土地流转机制、调节机制和退出机制。不管是什么情况，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权，都不能直接用行政手段强行推动土地规模经营，都不能要求农民把放弃承包地作为进城落户的硬性条件。二是要加强政策引导，一方面要研究制定有关扶持政策，加快培育土地流转市场和各类服务组织，提高社会化服务水平；另一方面要研究制定支持稳定粮食生产、限制流转土地用途、禁止流转土地撂荒行为、鼓励扶持发展家庭农场、保障土地流入方经营稳定性和长期性等方面的政策规定。同时还要制定在农业基础设施建设、新技术新成果推广应用、农产品储藏运输营销等方面的优惠政策，向专业大户、家庭农场、农业合作社等新型农业经营主体倾斜，促进农村土地规模化经营。三是要建立科学、公开、开放、透明的土地流转价格形成机制和指导机制，建立切合当地实际的最低保护价制度，在最低保护价基础上由市场具体决定土地的流转交易价格，这样既可防止一些地方惡意压低流转价格损害农民利益的行为，又能遏制土地流转价格在利益驱动下的无序攀升现象。四是要充分发挥政府的引导、监督和服务作用，做到放管结合，只要土地流转合法合规，无论是租赁土地进行规模化经营，还是以土地入股获取分红收益，或者以土地经营权为抵押、担保获得创业贷款，任何创新的方式都可以大胆试、大胆探索。五是要加强土地流转市场的培育，努力构建一个统一、规范、有序的农村土地流转市场，特别要加快建立农村土地流转要素市场，为农村土地流转提供全方位服务。六是要建立城乡统一的社会保障体系，重点扩大农村最低生活保障的覆盖面、建立广泛的农民养老保险和新型合作医疗制度以及健全对特困群体的政府托底政策，并不断提高保障水平，逐渐弱化并最终取代农村土地的保障功能，降低农民对土地的依赖程度和农地制度变革成本。

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[责任编辑：李利林]