政府采购绩效审计评价——以四川省为例

重庆商务职业学院 王 婧

政府采购绩效审计评价
——以四川省为例

重庆商务职业学院 王 婧

政府采购绩效审计在我国起步比较晚，但近年来政府高度重视，已成为政府审计的重要问题。本文阐述了政府采购审计、政府绩效审计和政府采购绩效审计的有关概念，设计了政府采购审计程序，并介绍了各个阶段的具体工作。在此基础上，以四川省审计机关实施政府采购绩效审计为例，评析了政府采购审计的成效。最后，从完善政府采购绩效审计标准、建立政府采购绩效审计评价体系、提高政府采购绩效审计手段、加强政府采购事前和事中监督、提高政府采购绩效审计队伍整体水平五个方面提出了对策建议，旨在提高政府采购绩效审计水平。

政府采购 绩效审计 程序设计

政府采购审计主要是审计机关按照有关法律法规，对机关、企事业单位以及各类团体使用财政资金采购符合有关要求的物品、工程以及服务等情况进行评估。在开展政府采购审计过程中，审计主体是国家审计机关，有时也社会审计组织。审计客体主要是政府采购监管部门、集中采购部门以及采购部门三种。政府采购审计主要包括预算审计、程序审计、管理审计、效益审计、对采购代理的审查等五个方面。政府绩效审计主要是审计机关对政府部门经济活动的成效进行审计。以审计的成效为重点，评价被审计对象管理活动是否经济性、相关资源利用是否有效以及工作业绩是否高效等等。政府采购绩效审计主要是审计机关对机关、企事业单位以及各类团体使用财政资金采购符合有关要求的物品、工程以及服务等情况开展审计的基础上，评价分析这些部门使用财政资金的经济效益，同时提出整改意见的审计行为。

一、政府采购绩效审计程序设计

政府采购绩效审计需要依照审计程序来实施，主要是从审计立项起，一直到完成整个审计的全部过程。从审计效果的关键步骤来分析，本文将政府采购绩效审计程序分为以下四个阶段。如图1所示。标、内控、资源以及有关外部环境等等。审计人员要搜集政府采购项目有关资料，主要包含有关政策法规、原始文件以及和可行性报告。另外，还应搜集同类机构的相关资料，以便进行对照分析。

图1 政府采购绩效审计程序

（2）确定审计内容和重点。审计内容一般包括：政府采购项目资金来源、内部控制、资产状况、责任制度、资源耗费、运行管理、组织效率、服务效果以及有关的外部环境，等等。政府采购绩效审计时，审计重点主要包含重要领域、重要业务活动两部分，重要领域主要指政府采购项目的资金结构、业务核心部分、影响政府采购绩效的关键因素、决策运行的风险点、与同类项目差异部分，等等。重要业务活动包括资金规模量大、对产出影响大、脱离内部控制以及异常活动，等等。

（3）确定审计方法。按照政府采购绩效审计特征，审计方法一般包含审计取证法和审计评析法。审计取证法主要是按照审计目标要求，识别政府采购绩效的业务特征、资金规模、时间地点等多个方面。审计评析法主要根据审计目标、共性和个性特点、项目绩效影响等来确定，从而确保审计评析客观公平。

（4）编制审计方案。针对每个审计项目编制总体审计方案，包括被审计项目名称、基本情况、审计目标及范围。编制总体审计目标后需要确定具体审计目标。假如被审计项目规模很大，审计业务比较繁杂，需要在编制总体审计方案的同时，编制具体方案，对审计程序做出具体详细安排。编制的审计方案经审核后，报审计机关批准后实施。

（二）政府采购绩效审计取证阶段

（1）搜集审计证据。审计人员根据审计目标和重点，按照审计评价标准，搜集有关审计证据。政府采购绩效审计搜集证据的方法包括三类：一是审查法、观测法、计算法等；二是调研法，采取访谈、座谈等方式获取资料；三是邀请专家召开研讨会，分析研究有关的案例。

（2）编撰审计工作底稿。搜集审计证据后，需要编撰审

（一）编制政府采购绩效审计方案阶段

（1）了解政府采购项目。审计人员应全面了解政府采购项目相关情况，主要包括政府采购项目性质、内容、目计工作底稿，主要包括审计证据、评价标准、评价标准差异、分析差异以及审计评价结论等。编撰审计工作底稿后，需要进行核查，避免发生错报漏报问题，提高审计取证的实效。

（三）政府采购绩效审计报告阶段

（1）政府采购绩效审计报告形成过程。一是撰写审计报告。需要经过以下步骤：由审计组深入讨论明确确定审计报告的结构；按照已经确定的审计报告框架，撰写审计报告初稿；修改完善审计初稿；向审计机关征求意见，并根据意见修改审计报告。向其他的相关部门或者审计机关外部的相关部门进行意见的征求，然后对审计报告初稿进行修改。二是征求被审计单位的意见。通过征求意见，达到互动沟通的效果，从而审计报告应客观公正评价审计项目，提高审计报告质量。三是修改审计报告，再报送审计机关复核，最后确定审计报告。

（2）绩效审计报告框架。政府采购绩效审计报告主要包括：审计摘要、审计背景、审计开展情况、重要审计发现、审计意见、被审计单位有关以及审计机关说明。审计机构提供审计报告应客观反映被审计单位的意见，从而方便读者了解绩效审计报告的效果，增强审计机关同被审计单位的共识。

（四）政府采购绩效审计后续跟踪阶段 政府采购绩效审计完成后，需要进行后续跟踪。后续跟踪采取随时审查、简单复查、后续审计三种方式，审计政府采购绩效的成效。

（1）随时审查。重点是同被审计单位紧密联系，沟通了解其有关情况，搜集被审计单位落实审计决定和采纳审计建议的情况。审计工作人员采取电话、网站等各种方式及时了解被审计单位的运营情况。

（2）简单复查。政府采购审计刚实施完后，有关审计人员需要对被审计单位的整改意见和相关材料进行简单复查。如果发生特殊状况，要求要审计人员走访单位时，审计人员应及时到现场实地检查，审查有关材料。

（3）后续审计。后续审计主要是审计机关对检查被审计单位的落实审计建议、执行整改措施是否经济有效。在确定是否开展后续审计前，审计人员需要认真审阅审计单位落实审计建议的回复，然后判断是否通过随时审查和简单复查达到跟踪目的，如果确实必要再实施后续审计。

二、四川省政府采购绩效审计分析评价

（一）四川省政府采购绩效审计基本情况 四川省政府2008年开展采购绩效审计工作，依据《采购法》有关规定，组建了采购中心，属于省机关事务管理局管理，实现执行与监督两个机构分离，增强监督独立性。2015年2月到5月，省审计厅审计调查了省政府2013年到2014年度采购绩效情况。四川省政府通过扩大采购领域和规模，不断提升经济社会效益。2013年和2014年四川省政府采购情况如表1所示。

表1 2013年和2014年四川省政府采购情况

（1）审计调查目标。通过审计四川省政府采购绩效情况，笔者了解到，采购绩效审计存在长周期、低效率等问题。本文重点评估政府采购绩效审计执行状况，评价分析政府采购绩效是否经济有效、是否完成了既定目标。审计的范围包括2014年四川省政府采购资金预算的制作、审批、配置、拨发及使用状况，如果需要，可审计有关的年度。审计对象是省政府采购管理部门、政府采购中心和有关采购人员。完成审计立项后需要收集有关资料，重点采取以下方式：到纪检机关走访，搜集有关举报信息；发放调查问卷，收集监管部门监管违规行为的有关资料；抽查采购部门的档案资料，通过交流沟通，掌握相关的审计证据；审查有关集中采购目录、审查采购是否标准，查找存在超标的例证。审查是否建立了评审专家库，对有关采购开展定期核查；与省政府采购办要2013年至2014年采购汇总表；审查采购计划是够按时发送，审批手续是否完善等等；通过政府采购网等方式调取全国各地相关的资料，并开展对比分析。整理汇总的资料包括：审计可行性报告、研究方案和其他有关印证资料；有关会议纪要和法规政策文件；财政资金配置方案、采购合同和财务管理情况；审计组织开展实施情况等等。

（2）审计内容。审计政府采购监管部门内容包括：政府采购制度是否完善，运行机制是否有效；政府采购方式是否合法规范，对违规招标采购是否严格审查；考核省政府采购中心落实采购政策效果，向社会公布结果，审查采购人员是否违规并对违规行为处罚；审查政府采购范围，评估采购资金使用情况，采购支出在财政总支出中的占比，识别指标是否合规。

审计政府采购执行部门内容包括：审计是否执行有关法律法规，审计政府采购效率情况；识别政府采购流程是否达到标准化、程序化的要求，执行过程是否高效快捷；审计采购计划和标准落实情况，审计采购合同履行情况。调查从业人员状况，从数量、素质、能力、教育水平等方面进行综合评价，分析从业人员对政府采购产生的影响；审计政府采购价格和产生的效果，需要对比同行业、同产品的价格，评估政府采购是否符合有关规定，如果价格高于市场价，需要分析产生问题的原因。

审计政府采购单位内容包括：审计采购单位年初计划数量是否符合采购预算要求，主要目的严格控制采购预算数量，核实采购计划和资金使用情况；审计货物采购以及验收明细，评析采购人以及供应商落实情况；审计采购商品质量，抽查采购的具体设备是否符合规定要求，评价政府采购服务的质量和水平。

（二）四川省政府采购绩效审计成效分析 通过审计四川省政府采购绩效得出，从2004年开始实行政府采购，随着经济快速发展，政府采购也不断改进。从2013年到2014年政府采购情况分析，政府采购每年都提高，采购的数量和项目也不断拓展，政府采购水平也得到了采购单位和供应商的肯定。

（1）四川省政府采购绩效审计基本达到了预期效果。在具体审计过程中，传统审计存有较多问题。如审查工作不够仔细，有关资料搜集不全面、已收集的信息真实性难以保障等等，这些问题都严重影响了审计效果。在案例审查时，审计工作人员采取计算技术开展政府采购绩效审计业务，有效填补了传统审计的缺陷。此案例中，从四川省政府采购中心取得了2013-2014有关采购数据，资金节约率仅为全国平均水平的1/2,这反映了四川省政府采购的整体效益。以2014年的数据为例，从采购方式分析，根据从高到低的顺序把采购方式的资金节约率对比分析，公开招标占的资金节约率为8.25%，竞争性谈判的资金节约率为6.6%，询价、竞价采购的资金节约率为2.29%，邀请招标的资金节约率为1.76%，单一来源采购的资金节约率为1.15%，协议采购的资金节约率为0.86%。从采购目录分析，采购物资类金额占比较大，达到89.36%，资金节约率为4.39%；工程类采购金额占比为9.75%，资金节约率为8.76%；服务类采购金额占比0.88%，资金节约率为2.75%。因此，物资类商品影响省政府采购效益最大。

（2）省审计机关采取结果导向和问题导向两种分析法对政府采购绩效实施审计，在掌握和以及实施过程中相当熟练。结果导向分析法，主要是对实际审计结果和计划审计标准的偏差进行量化，从而检查原定目标和要求能否实现统一，审计两者的偏差，最后做出有效的评价。在案例中，有关审计人员整理汇总2013和2014年两年间四川省政府审批采购代理单位的采购资金节约率，对比全国采购资金节约率的平均数，得出了有效的结论。问题导向分析法重点是在实施审计时发现问题，全面分析产生问题的主要原因，针对每个问题提出有效的整改措施。

（3）运用大量数学分析方法评析政府采购绩效。在本文案例中得出，审计人员按照四川省政府采购中心的采购电子数据。根据采购项目编号分组，整理计算采购额，采购额高于等于30万元的项目有490个，将此作为样本总量，按可信赖程度99%，容忍误差为3%，测算随机抽取样本260个。通过审查对电子数据，筛选了95公开招标项目列为样本，通过审计得出结果，成功采购项目45个，成功采购金额6435.88万元；失败采购项目50个，失败采购金额7235.58万元。如表2所示。

按照四川省政府采购专家抽取系统的有关记录，有242个采购项目都是抽取2名专家（如果算上1名采购人，共有3名专家），有170个采购项目都是抽取4名专家（算上1名采购人，共有5名专家）。在案例中，采取综合评分法分析抽取的样本，技术分占2/5、商务分占1/5，价格分占2/5的采购项目，根据专家数目分组，并计算采购项目专家的技术分、商务评分的标准差，绘制了标准差图，如图2所示。从趋势线走向可知，3名专家组评分值偏离度相对大一些，主要由于专家组与专家组之间的计分标准不一样。3名专家得到的评分值都是有效的，而5名专家的专家组需要去掉最高分和最低分，再去剩余三个有效评分的平均值。

表2 95个公开招标样本情况

图2 各采购项目专家评分值标准差趋势图

（4）广泛运用计算机审计技术。计算机技术在审计四川省政府采购绩效时发挥了重要作用。在审查专家建设库时，更能体会到计算机技术的有效作用，通过数据模拟，很容易判断采购绩效审计数据表标准。此案例中，有关审计人员在通过计算机才能够获取采购专家抽取系统数据库的资料，通过对各种数据进行审查，评析采购专家规模和专家抽取是否存在违规问题。

三、政府采购绩效审计实效提升策略

（一）完善政府采购绩效审计标准 当前，各级审计机关不断探索政府绩效审计，但在实际操作中缺乏统一标准。就先进国家的经验分析，政府绩效审计之所以快速发展并得到认可，关键是建立了一套完备的政府绩效审计标准。应该充分借鉴国外的先进经验，总结已经实施的政府绩效审计的做法，编制符合我国实际的政府审计准则，制定出符合实际的政府绩效审计准则，作为省级政府应该先行一步，积极为政府绩效审计趟出路子。特别是对政府采购绩效审计，需要尽快完善有关的制度体系，提高政府采购审计的科学化水平，有效防止审计风险。

（二）建立政府采购绩效审计评价体系 政府采购绩效审计重点对繁杂的政府采购活动进行审计，所以审计人员不能沿用以往的评价标准，但很难编制一套有效的政府采购指标体系。因此，审计人员需要根据审计整体框架进行分解落实。政府采购绩效审计评价指标主要是概括政府采购绩效评价的内容，制约审计材料搜集，也影响审计结果。所以，需要立足于审计目标，充分借鉴发达国家先进的经验，积极构建符合实际的政府采购审计评价体系，为实施政府采购审计奠定基础。可将政府采购指标体系分为定性指标体系和定量指标体系两部分，设计定性指标，主要应从从政府采购行为和政府采购效果两方面来设定；设定定量指标，重点根据政府采购的经济、效率、效果、和公平四个方面来设定。

（三）提高政府采购绩效审计手段 一是总结经验做法。由于我国政府采购审计起步比较晚，成熟的经验不足，所以必须认真总结开展审计的做法，不断积累经验，为建立政府采购绩效审计模式提供条件。二是积极探索绩效审计技术。在实施政府采购绩效审计时，审计人员应积极探索适合政府采购特点的审计办法，除常规审计办法外，应尝试国内外提出的新的绩效评价办法。三是运用信息化开展审计业务。充分利用审计信息化平台，建立绩效审计信息管理系统，提高绩效审计的规范化水平。同时，拓宽计算机在审计中的使用范围，提高政府采购绩效审计的质效。

（四）加强政府采购事前和事中监督 要坚持事前和事中对政府采购开展监督，从源头实施绩效审计。特别是在制定预算、编制规划、开展采购、签订合同等各个环节，都应做好监督工作，及时发觉在政府采购中发生的违规违纪以及铺张浪费等现象，制定有效措施加以整改，对于违法乱纪的，要加大惩处力度，更好地发挥警示作用，将违规操作遏制在萌芽状态。另外，要分清有关人员的责任，强化责任追究，提高政府采购绩效水平。

（五）提高政府采购绩效审计队伍整体水平 政府采购绩效审计涉及面广、知识需要宽，需要不断提高审计人员的整体素质。审计人员要不断更新知识，跟上时代发展的变化，加强计算机、经济、法律等方面的学习，增强知识多元化。要不断充实审计人才，改善审计人才知识结构，适应政府采购绩效审计的需求。要加大审计人员的培养力度，采取继续教育、在职培训、外出进修等措施，提高审计人员的素质，努力培养复合型人才。同时，对于特殊专业技术人才，要采取建立绩效审计专家库的方式，加强外部人才的有效利用，让其参与政府采购审计工作，从而提高政府采购绩效审计水平。

[1]陆颖淡：《浅谈地方财政支出绩效审计评价指标体系的构建》，《审计月刊》2009年第10期。

[2]温美琴：《基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究》，《审计研究》2007年第6期。

[3]张彦庆、杨滨：《政府采购审计重点及问题分析》，《审计月刊》2013年第3期。

（编辑 周 谦）