自由执业背景下导游管理模式与制度研究

李 平，王红林

（中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100）

自由执业背景下导游管理模式与制度研究

李 平，王红林

（中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100）

2016年5月，国家旅游局为贯彻全国旅游会议精神，决定正式启动导游自由执业试点工作，取消导游必须经旅行社委派的规定。在新形势下，我国现行的导游管理体制已不适应导游发展的需求，自由执业后导游管理面临一系列的问题。文章建议采用三位一体的管理模式，以导游协会自治为主体，结合政府的宏观监督和相关企业的内部管理，从导游进出机制、权益保障、监督和奖惩四个方面进行相关制度建设，以期顺利实施导游自由执业改革。

导游；自由执业；管理模式

导游是为旅游者提供讲解和向导等相关工作的旅游服务人员，被称为“旅游业的灵魂”“旅行社的支柱”“参观游览活动的导演”。但近几年人们提到导游，往往会联想到“导游变导购”“导游骂人事件”等新闻。而且随着旅游业的发展，导游供需矛盾日益突出，一方面对于服务提供方来说，不合理的薪酬制度和狭窄的执业渠道阻碍导游的进步发展；另一方面对于服务需求方来说，现有的导游服务已经不能满足游客对高质量、本土化、个性化、专业化的需求。因此，导游管理体制改革迫在眉睫。2016年5月，国家旅游局为贯彻全国旅游会议精神，决定正式启动导游自由执业试点工作，这也是导游管理体制改革的重要举措。

虽然导游自由执业刚刚进行试点，但关于导游自由化改革的相关研究，一直是学界研究的热点。陈天啸从人力资源的角度来解析导游管理体制改革，分析了过去导游管理体制的导游人才使用单位的封闭性、聘用主体的短视行为和队伍结构的“三低一高”等问题，提出了以自由职业身份为中心，通过合理竞争、适度流动、系统培训和高效监管来疏通进出关、搭建竞争平台和发展平台，实现导游资源的合理配置[1]。王晨光对大陆的行政管制模式、台湾的协同治理模式和香港的市场机制主导模式进行比较，提出大陆的导游管理体制改革中要强化市场的主体地位，淡化行政管制，要大力培育导游协会等中介组织，使导游走向职业化的发展道路[2]。一些学者也对改革措施的实行，提出了自己的看法，杨光明从公共管理的视野来解析旅游行政部门在导游管理体制改革中所扮演的角色和履行的职能，政府作为宏观的调控者，需要进一步规范导游管理秩序，加强政府的规制管理来进一步提高导游管理的质量和水平，通过转变政府的职能来完善导游管理体系[3]。吴秩源从政府职能、市场失灵和人力资源保障三个方面提出，通过完善导游日常监督管理机制来进行体制改革，建立导游信息共享平台和人力资源管理体系、职业保障机制来进一步促进导游的健康发展[4]。马莉娟指出，在坚持强制和自愿相结合的原则下，通过规范导游人员的劳动关系，完善现行的社会保险制度来推动导游人员参加社会保险[5]。彭璠认为导游薪酬的保障是管理体制改革的关键，而导游能否签订劳动合同、有无工资保障的关键环节在于要求现有的导游公司向劳动派遣性公司转型[6]。刘劲柳提到导游管理体制改革的基点是建立合理透明的薪酬制度，强力保障导游人员的权益[7]。

相关文献从人力资源、保障、薪酬、监管等各个角度分析了导游管理体制改革，但是在导游自由化真正执行之后会面临什么问题，在体制改革中需要实施哪些配套措施以应对执业自由化的新形势，却缺少相关论述。本文梳理了导游自由执业的相关概述和必要性，针对自由执业化以后面临的问题，探讨导游管理制度建设，提出了“三位一体”的导游管理模式，希望对我国现行的导游管理体制改革有借鉴意义。

一、导游自由执业实施的必要性

（一）导游自由执业概念

自由执业是指摆脱了公司与企业的制辖，自己管理自己，以个体劳动为主的职业，如律师、自由撰稿人等。导游自由执业包括线上和线下两种模式。线上导游自由执业是指导游向通过网络预约平台预约其服务的消费者提供单向讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式；线下导游执业方式是指导游向通过旅游集散中心、旅游咨询中心、A级景区游客服务中心等机构预约其服务的消费者提供单向讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式[8]。线上线下同时开展，真正地实现导游职业的自由化。

（二）实施导游自由执业的必要性

1.现行导游管理体制有问题。在旅行社委派制下，导游的基本工资、带团补贴少或者是没有，有时甚至要上交一定的“人头费”，而小费制在中国还没有形成，因此导游将薪酬寄希望于回扣，使导游工作的本质发生转变，导游变导购。在福利待遇上，很少有公司愿意为其购买各种保险，导游的人身、财产安全得不到保障。导游自由执业正是对现行管理体制的改革，只有实现导游薪酬福利待遇合理化、市场化，才能促进导游行业的长远发展。

2.旅游市场发展有变化。首先，游客需求在变化。2015年中国接待国内外旅游人数超过41亿人次，但是根据国家旅游局2015年全国旅行社调查统计，旅行社共接待国内外游客不到2亿人次，低比例的跟团游反映出当前旅游散客化、自助游的倾向，自由执业在一定程度上满足了游客的个性化、多样化、专业化的旅游需求。其次，供给侧改革的要求。邓德智认为“改革开放以来，我国共有352项有关导游的制度和政策,而它们基本都是一些需求推动型的，存在明显的供给不足或供给滞后的问题，已经无法适应现在的市场需求”。导游自由执业拓宽了执业渠道，改变了过去不合理的薪酬制度，导服费由游客根据导游的星级标准自愿支付，这就与导游自身工作技能相匹配，激励导游不断提升自己工作技能，为游客提供更加优质的服务，从而获取高额报酬。

3.导游自身职业发展有需求。在旅行社委派制度下，导游只需要按照旅行社已经设计好的线路和行程规划做好简单的线路讲解和向导工作即可，其本身真正的价值并没有充分发挥，职业价值感和荣誉感不强。在自由执业以后，衡量导游工作好坏的指标是游客满意度，为了提升游客满意度，导游需要充分挖掘自己的潜能，不断提升自身的工作技能。在这个过程中能充分激发导游的潜能，提升导游的职业荣誉感。另外，在过去的制度管理下，导游执业渠道窄，由于没有执业权，多数兼职导游持证不能上岗，自由执业以后，灵活的工作方式激发了持证导游的工作积极性。

二、导游自由执业后面临的问题

改革必然会导致一些相关者的利益失衡，产生一系列的问题。姚小云等将导游业务的利益相关者分为核心、关键和边缘利益相关者[11]，下文主要从核心利益相关者（导游、游客、导游相关企业）和关键利益相关者（旅游行政部门、导游协会）的角度探索自由执业面临的问题。

（一）游客的利益保障

一是时间成本和导服质量的不确定性。自由执业化后，面对平台上纷繁复杂的信息，游客需要花费更多的时间成本寻找适合自己的导游，而且相比改革前，导游没有经过旅行社筛选，线上平台的导游信息真实性不能保证，难以保障导服质量。二是权益保障的成本。改革后导游要独立承担所有相关责任，游客的合法权益保障的不确定性增多，当旅游者权益受损后，导游不愿承担或者无力承担，旅游者为了维权，必须进行诉讼，而且实际获得赔偿的概率受制于导游赔偿能力，增加了旅游者维权的成本。

（二）导游的责任与权益

一是薪酬福利问题。自由执业下的个体导游在旅游淡季面对僧多粥少的局面怎么保障基本收入？另外，自由执业下导游虽然摆脱了组织对自己的控制，但是同样享受不到组织给予的福利保障待遇。自由执业后导游的薪酬由市场确定，但市场化的导游薪酬福利能否达到导游预期，游客是否能接受市场化的导服价格都是未定的。二是责任承担问题。在实施自由化以后，个体导游由无独立民事地位的服务人员转化成为具有独立资质的民事主体，要独自承担所有相关责任。三是保险保障问题。虽然要求自由执业的导游要购买相关保险，但现有险种均偏向于保障游客的权益，忽略对导游群体的保障，如导游自由责任保险，它是用于对旅游者和第三人人身财产的损害赔偿，而其他商业保险，大部分导游出于经济考虑并不会主动购买。四是权益保障问题。办法中规定相关的机构不能篡改交易、评价、投诉等数据信息，但是对游客的恶意评价却没有明确任何相关的监督和惩罚机制，而且游客一旦不确认交易会造成导游拿不到报酬，上诉又会耗费时间和金钱成本。

（三）旅游企业的转型

导游自由执业政策的推行，势必会有大量导游转战在线平台，对传统旅行社、导服公司形成一定的冲击，需要投入大量资源转变经营模式以应对改革。而作为在线平台企业，在发生旅游事故时不仅需要承担“先行赔付”的责任，作为责任主体之一也有一定的赔偿责任，加大企业运行风险；加上导游市场竞争加剧，企业如何保障利润，也是需要考虑的问题；同时，目前中国游客的消费习惯依然是从旅行社预约导服，其自主在线寻找导游的消费习惯还没有养成，企业需要花费大量的人力物力来引导、培养这种习惯。

（四）导游协会工作面临的挑战

自由执业化推动了导游资源的社会化水平，导游协会作为社会化管理的主体，在面临改革时需要尽早适应以推进导游社会化的发展。协会需要探索导游保险制度，积极引导导游参加到改革中，做好导游、游客和旅游行政部门之间的沟通桥梁等工作，这不仅增加了协会的工作量，同时也是对协会工作的一大挑战。

（五）行政机关监管的难度

自由执业以后政府由原来的旅行社集中管理变为现在的个体导游分散管理，监管难度和工作量增加。自由执业后活跃在市场上的导游参差不齐，游客和导游之间又存在着信息不对称，游客为自身利益会不断压低价格，导游面对不高的报酬可能会不断降低服务质量，致使平台整体服务质量下降，导游市场出现混乱，为相关行政机关的工作带来挑战。另外，活跃在市场上的导游，政府无法准确掌握其具体收入情况，税收工作更加复杂化。

三、自由执业下导游管理模式及制度建设

（一）管理模式构建

解决导游管理问题首先要明确管理主体以及其权、责、利，才能实施对导游的有效管理。我国目前的导游管理模式是旅游行政部门、旅行社、导服公司多头管理，不适应自由执业化的发展需要。在新形势下，笔者提出旅游行政机关、导游协会和导游相关企业共管的“三位一体”模式（见图1），并对相关部门在改革中所扮演的角色进行深入分析，以适应导游自由执业的发展。

图1 导游管理体制共管模式图

1.政府的宏观监管。导游的市场化发展会出现资源的分配不均情况，激化社会矛盾和增加市场风险，而政府正是调节这些矛盾的最佳角色。在自由执业化后需要政府发挥宏观监督作用，尽快出台相关法律法规，规范市场发展，保障导游市场的稳定。但是新时期政府在监管的过程中也需要注意几个问题：一是不要越权。旅游行政机关不要受过去惯性思维的影响，过度干涉。改革后，政府的角色转变为立法者和执法者，行业内部的专业化发展等具体工作要交给行业内部的组织机构——导游协会来管理，它更加了解如何推动导游的专业化发展。二是不要撒手不管。自由执业以后并不意味着行政机关可以放手不管，相反行政机关的权威性更有助于对导游行业的监督。

2.导游协会的行业自治。导游协会管理是行业自身的自我管理和自我约束，具有很强的自治特征。自治主要体现在四个方面：一是作为个体导游的集合体，当行业受到外部侵害时要保障导游员正当权益；二是通过行业内部的法规和惩罚制度来约束导游员行为，以保障良好的发展环境；三是积极推动导游培训再教育和福利保障事业；四是积极打造行业品牌和进行形象推广。

作为独立的自治机构，导游协会在管理中的主体地位有利于推动行业专业化、市场化发展，与其他组织相比，协会对行业发展了解更加深刻、专业，管理也更加公平公正。行政机关要充分尊重其自我管理，对其具体工作只监督其合法性，而不行使指导权，积极放权于协会。

3.企业的内部管理。导游相关企业作为营利性组织，需要通过有效的管理提供更好的产品或服务，以建立企业的核心竞争力，而竞争力的提升关键在于导游人才选择。企业要想在竞争激烈的人才市场中吸引优秀的导游人员需要做到两点：一是设计一个合理的利益分配机制，如导游网络平台可以实行提成制度，从达成交易的游客或导游中抽取提成，也可以从广告商中抽取提成，对导游和游客免费；旅行社、导服公司可以实行传统的工资制，根据导游人员的资历、工龄和创收等付给导游人员薪酬；当然对于有突出贡献的员工还可以实行股份制，采取年底分红，激励员工的工作积极性。二是通过完善自身建设吸引导游入驻，如塑造品牌，为导游提供方便周到的服务，以更加精细化的营销为导游争取更多的业务等。

构建旅游行政机关、导游协会、导游相关企业的共管模式的最终目的是为了保障导游人员权益，促进导游行业的专业化发展。导游人员权益的保障是导游工作正常开展的前提条件，而内外部的共同监管正是为了更好地保障导游员的各种合法权益，为导游员建立良好的发展环境。面对竞争更加激烈的市场，导游要想获得更多游客的青睐，就必须提高其专业化的服务水平。

（二）相关制度建设

在三位一体管理模式的指导下，针对导游自由执业实施后导游管理可能面临的问题，本文结合行业现状，从导游进出机制、权益保障、监督和奖惩四个角度提出相关制度建设，希望促进导游管理的健康发展。

1.严格导游进出机制。为了提升整个导游行业水平，必须严格把控导游执业准入机制，严格执行执业资格培训机制以及培训结果的审查。为改变过去形式化的培训机制和宽松的进出机制，提高执业培训工作的实操性、专业性和有效性，可以建立实习制度，对于实习不合格的导游人员一律不发放导游证。可以将执业资格培训工作交给导服公司、旅行社或其他的导游培训中心等经过旅游行政部门审核批准的组织机构，导游人员要想换取导游证必须拿到合格的实习证明，实习地点可由导游人员自行决定，实习期不能低于一个月，对于实习证明的审查工作可以交给导游协会。同时，各级旅游局需要建立导游公共服务监管平台，实现对导游的全过程、动态化监管，对违规操作的导游人员进行严惩或取消执业资格；对于三年不从业的导游人员要取消执业资格，实行再执业再培训，以此优化导游队伍。

同时，为了改善导游的结构性矛盾，可以扩充专家型导游队伍，聘请其他专业领域中的精英人才为特约专家导游，聘请高校旅游类教授为特约高级导游，鼓励外语类、摄影类等其他领域的人才考取导游证，鼓励现有的导游人员考取更高级别或小语种类导游证。导游协会要积极开展培训活动，尤其在旅游淡季要开展讲座、游学等各种形式的培训，以此提高导游工作技能、提升自身素质和行业水平。

2.健全保障机制。为了保障导游人身安全，首先国家旅游局和相关机构需要联手为导游提供一个安全的执业环境，如推动导游专座的落实工作，加强导游保险管理；其次行政机关对于侵害导游人身安全的行为，如辱骂、殴打等要进行严肃执法；最后导游行业协会要督促相关单位为导游人员提供干净、卫生的住宿和餐饮环境等。在劳动权益保障上，要通过开展导游劳动权益保障督查，维护导游的合法权益。在保险保障措施上，通过政府补贴、社会捐助、导游自主缴纳形式帮助导游购买社会保险、执业保险；鼓励有实力、负责任的企业建立导游诚信基金、导游伤残基金等，以健全导游保险保障体系；对于自由执业的导游还可以通过缴纳保证金的方式来购买导游自由执业责任保险，以保证导游安心执业。同时鼓励企业推出更多的导游商业保险，全方位地保障导游执业。

3.完善监管体系。李克强总理说：“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。”导游监管体系主要是改变目前政府对导游的全方位监督，简政放权，加强导游协会和其他组织对导游的社会化监督管理，也就是由政府的宏观监督和导游协会自我监督为主，并辅以社会监督。

首先，旅游行政机关负责把握导游发展的整体方向不偏离法律要求，制定导游相关的法律章程并严格执法。在立法上，完善合同法，规范导游服务合同，让旅游者获得真实的信息，防止恶意行为扰乱导游市场；在执法上，要建立“投诉+仲裁”和巡回法庭的联合机制，实施多元化、灵活性的治旅方式；在执法机构上要明确各自的职责，避免多头管理。同时要构建导游公共服务监管平台，加强游客和导游之间的信息沟通，防止信息不对称引起的导游市场混乱，通过全方位的监管促进导游自由执业的顺利开展。

其次，导游协会要发挥自律的作用，加强对行业的自我监管。积极组织对执业资格的审查，执业过程的检查，建立导游星级评价制度以期监督导服质量，同时惩罚服务质量失准的导游。

最后，作为社会监督主体的游客和导游相关企业要发挥网络机制的评价作用，让导游、游客和企业可以进行三方互评，达到共同监管的目标。旅游企业尤其是第三方平台要加强对入驻平台导游资质的审查，以保证信息的真实性。各相关部门还可以实行暗访机制和鼓励投诉机制，鼓励全社会人员参与到导游自由执业的监督机制中。

4.规范奖惩机制。要严格执行政府颁布的导游奖惩法律条文和导游协会编制的导游奖惩行业规范，做到违法必究，执法必严。尤其是要落实惩罚机制配套措施，加强对导游执业的事前、事中和事后的审查；建立导游激励机制，如导游协会和旅游行政机关可以举办导游大赛、导游模范人物评比等活动，增强导游的荣誉感，对获奖者进行物质奖励和精神激励，让优秀导游在获取更多收益的同时，有更多的职业荣誉感和归属感。

四、结语

导游自由执业的实施，只是导游管理体制改革的一个尝试，还需要大量的配套措施保障其顺利执行，从根本上解决“黑导”、导游薪酬不高、导服质量差等问题，实现旅游业的健康发展。笔者尝试构建旅游行政部门、导游协会和导游相关企业“三位一体”的管理模式，并从进出、监督、保障和奖惩机制方面进行详细论述，以期解决自由执业下导游面临的问题。但本文只是一个初步探讨，缺乏实证研究验证。导游自由执业试行之后，相关问题到底如何解决，需要具体问题具体分析。同时，导游自由执业还处于试点阶段，有很多未知的局面无法预料，需要不断进行探索和完善。

[1]陈天啸.导游管理体制改革的现实思考[J].湖南商学院学报，2005（2）：59-60，66.

[2]王晨光.海峡两岸暨香港导游管理体制比较与启示[J].旅游学刊，2014（8）：28-36.

[3]杨光明.公共管理视阈中我国导游管理体制改革研究[D].昆明：云南大学，2011.

[4]吴秩源.广东省导游管理问题及改革研究[D].电子科技大学，2013.

[5]马莉娟.论导游人员参加社会保险的法律障碍与制度完善[D].南京：南京大学，2013.

[6]彭璠.薪酬保障是导游管理体制改革的关键[N].中国旅游报，2015-07-08（004）.

[7]国家旅游局监督管理司，刘劲柳.导游管理体制改革的目标和路径[N].中国旅游报，2011-09-26（011）.

[8]国家旅游局.导游自由执业试点管理办法（试行），[EB/ DL].（2016-05-08）[2016-09-10].http：//travel.sohu.com/ 20160508/n448301957.shtml.

[9]姚小云,邓国荣.利益相关者视角下的导游薪酬制度改革创新[J].江苏商论，2008（8）：69-71.

（编辑：赵刘 张雪梅）

On Management System and Mode of Self-employed Tour Guides

LI Ping,WANG Hong-lin
（College of Management,Ocean University of China,Qingdao,266100,China）

In May 2016,after the national tourism conference,China National Tourism Administration declared pilot project for self-employment of tour guides,who previously had to be authorized by travel agencies.With this change,China’s current management system is not fit for the management of self-employed tour guides,therefore,the management is faced with many problems.This paper proposes a three-in-one management mode,and discusses the system construction from the four aspects：mechanism of tour guide employment and dismissal,protection of tour guide’s rights and interests,and measures of supervision,reward and punishment.

tour guide;self-employed worker;management mode

F 590

A

1671-4806（2017）02-0044-05

2016-11-28

李平（1972—），女，山东诸城人，副教授，硕士生导师，旅游系副主任，研究方向为旅游企业管理；王红林（1992—），女，安徽安庆人，硕士研究生，研究方向为旅游企业管理。