太行山地区金融精准扶贫的困境与对策

段洪波，张岳

(1.中国人民大学 商学院，北京 100872；2.河北大学 管理学院，河北 保定 071002 )

太行山地区金融精准扶贫的困境与对策

段洪波1,2，张岳2

(1.中国人民大学 商学院，北京 100872；2.河北大学 管理学院，河北 保定 071002 )

太行山地区是我国重点连片特困区，区域内经济较为落后，贫困形势严峻。为实现区域内扶贫工作的顺利进行，需要将金融行业引入扶贫工作，发挥金融行业优势，推动有针对性的精准扶贫。探讨了在实施金融推动精准脱贫的过程中，太行山地区面临的一系列问题与困境，并提出了解决措施，以期加快改善区域内贫困现状。

太行山地区；金融发展； 精准扶贫； 区域发展

自2013年11月习近平总书记考察湖南湘西时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示后，关于精准扶贫课题就成为学术界关注的重要内容之一。精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制。金融行业在市场上起着资金融通的作用，随着精准扶贫的进一步推进，将金融行业引入扶贫工作已经成为一种必然。太行山-燕山地区是重点的连片贫困区，也是全国14个集中连片特殊困难地区之一，而其中的太行山地区由于地理环境、历史积累等原因，使得贫困问题尤其严重。为此，本文以太行山地区作为研究对象，重点探讨本地区利用金融推进精准扶贫的可行性、路径以及所遇到的问题，以期寻找太行山地区实现金融发展、促进精准扶贫的有效措施。相比于以前的研究文献，本文更加关注金融在促进精准扶贫中所起到的作用，研究金融发展与精准扶贫的内在原理，将研究重点主要聚集在太行山地区，找出本地区在发展金融推动扶贫过程中遇到的一系列问题并找到解决措施。

一、太行山地区经济发展现状

太行山地区是《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中提到的14个集中连片特殊困难地区之一，散落着河北省大多数国家级贫困县。该区域受地形影响，基础设施特别是交通设施较为落后，经济发展水平较低，区域内生产生活条件较差，某些严重贫困乡村缺少应有的生活保障，部分地区基础教育、医疗卫生设施不健全，交通不便，环境破坏严重。

以太行山连片地区内的保定市为例，保定市域范围内共有4个国家级贫困县(阜平县、涞源县、顺平县、唐县)全部位于太行山区域，此外区域内还包括涞水县、望都县等经济较为落后的县。通过对阜平县、涞源县的调查发现，2015年阜平县生产总值仅为32.79亿元，涞源县生产总值为71.4亿元，两县生产总值之和仅为保定市全域生产总值的3.47%，这一比例在2012-2014年间变动不大，2015年呈现明显下降(表1)。阜平、涞源两县生产总值之和的增长速度明显慢于保定市的经济增长速度，而涞源县在2015年生产总值呈现下降趋势(图1)。

表1 2012-2015年阜平、涞源两县GDP情况

资料来源：依据各县、市2013-2016年度政府工作报告整理得到。

图1 2012-2015阜平、涞源两县GDP合计与保定市GDP变化情况

阜平县农村人均可支配收入由2012年的3 262元增加到2015年的5 815元，增长速度比较快，但在整体上仍明显低于河北省农村人均可支配收入，特别是2012年和2013年阜平县人均可支配收入与2011年公布的全国贫困标准线2 300元相差不大，2014年起才产生了明显的差距(图2)。

图2 2012-2015年阜平县、河北省农村人均

在国家的高度重视下，经过地方推进扶贫工作，尤其是河北、山西沿太行山省份地区的不懈努力，太行山地区贫困状况在近些年得到一定缓解，从“十二五”期初至2015年底，阜平县贫困人口由10.81万人下降到6.08万人，贫困发生率由54.4%下降到30.5%。涞源县截至到2015年底已经完成了152个贫困村、9.2万贫困人口精准扶贫建档立卡工作。

太行山地区的贫困问题虽然有所缓解，但依然严峻。针对这种严峻的贫困形势，从国家到河北省再到县、乡政府都提出了解决贫困问题的有效措施，并明确到2020年农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的总体目标。为实现这一目标，2015年12月16日召开的全国金融助推脱贫攻坚电视电话会议具体部署了扶贫开发金融服务各项工作。明确要进一步完善金融扶贫机制，建立并完善一个以服务“弱势人群、弱势产业、弱势地区”为主要目标的普惠金融体系。

二、金融精准扶贫的理论基础与运行机制

(一)金融精准扶贫的理论基础

20世纪以后，国际性贫困问题越来越突出，学术界对于贫困问题的研究成果也越来越多。多位学者提出了非常经典的贫困理论。纳克斯的“贫困恶性循环理论”认为，发展中国家的贫困问题主要根源在于存在着恶性贫困循环，如果要打破这种循环就必须大规模增加投资。纳尔逊的“低水平均衡陷阱理论”认为，发展中国家必须大规模增加投资，使投资与产出增长速度超过人口增长，实现人均收入大幅度提高。缪尔达尔认为，制度层面的落后往往也会导致贫困，实现制度的改革与变化往往能促进收入增长，增加穷人消费。因此，精准扶贫政策的提出可以有效实现贫困人口收入的增长。Gulli认为，对消除贫困贡献最大的就是建立一种可持续发展的金融机制。金融的发展可以有效实现资金融通，将资金供给者与需求者联系起来，使投资项目具有充足的资金来源，促进投资的增加[1]。而这种金融机制不可能完全依靠市场来形成。Stiglitz认为，要想培育有效率的金融扶贫体系，必须依靠一些社会性、非市场的要素去支持它，为了弥补市场的失效部分，有必要采用诸如政府适当介入金融市场的措施。尤其是对于贫困地区，金融吸引力小、金融资源难以聚集，政府采取措施进行政策补偿就尤为重要[2]。综上所述，发展金融促进精准扶贫是改变目前贫困状况的最好办法。

精准扶贫就是运用“具体问题具体分析”的原理，针对不同地区特点、不同农户状况，运用合理有效的甄别方式对扶贫对象进行精确识别，根据贫困户具体情况实现精确帮扶、精确管理的治贫方式。但是根据以往的仅靠有限的财政资金进行扶贫的方式，根本难以满足扶贫攻坚的需要。所以，将金融引入扶贫工作，让其积极参与扶贫，把财政资金和金融资金有机结合起来，发挥金融资金在扶贫攻坚中的作用，形成集中攻坚的强大合力，才能顺利完成精准扶贫、精准脱贫攻坚任务。

(二)金融精准扶贫的运行机制

要有效实现金融精准扶贫，就要大力推动金融与财政联动模式，明确金融、财政各自的服务对象(图3)。财政资金重点支持公共福利性项目，而对于具备收益创造能力的项目主要依靠金融资金支持，辅助以财政设立的风险补偿基金。

图3 财政资金与金融资金的服务对象

要实现金融对于收益创造性项目的有效支持，就必须实现金融的大发展，这应该是运行机制的第一步。由于贫困地区的金融吸引力低、金融环境差，不能单纯以市场为主导来发展金融，政府必须使用“有形之手”加以调控，引导金融资源流向贫困地区，必要时采用补贴方式实现正向激励。

第二步是要保证扶贫的精准性。太行山连片地区地域范围广、经济发展不平衡，准确识别贫困村、贫困户，以建档立卡为依据，利用农村信用体系建设成果，有针对性地掌握贫困人口的数量、分布、贫困程度、致贫原因等，将金融资源重点投放在区域内基础设施差、环境恶劣的核心贫困区，加大对这些地区的支持力度。第三步是要建立有效的扶贫手段。根据太行山地区特点、贫困人口自身特性，有针对性地解决他们最急迫的问题。例如，对于在太行山地区落户的中小企业，金融机构应提供有效的资金支持，解决本地区中小企业融资难问题；而对于农户自身的小额资金需求，金融机构可以采取小额贷款的方式进行资助；另外受地形条件的限制，本地区基础设施特别是交通设施比较落后，对于基础设施建设应以财政资金投入为主。

三、太行山地区金融精准扶贫的困境

经过多年的金融发展以及金融体制改革，太行山地区金融体系有了很大的进步，金融对于本地农村建设与发展起到了相当大的作用。但是不可否认的是，目前本地农村金融体系仍然不健全，还存在很多问题。

(一)金融机构少，金融产品单一

国有大型商业银行、股份制商业银行和城市商业银行在本地服务网点覆盖率比较低。截至到2016年11月，阜平、涞源两县县域内没有一家全国性股份制商业银行，大型商业银行的分支机构也比较少，金融机构体系仍以信用社为主(表2)。2015年河北省每万平方公里的五类金融机构数(大型商业银行、股份制商业银行、城商行、信用社、村镇银行)为519.65个；每万人的五类金融机构数为1.33个*数据来源：《2015年河北省金融运行报告》。而阜平县、涞源县每万平方公里的五类金融机构数分别为112.9个、163.4个，均不及河北省平均水平，差异较大。阜平县每万人享有的五类金融机构数为1.23个，低于河北省平均水平；涞源县这一指标为1.33个/万人，与河北省平均水平持平。分析以上数据可见，太行山地区金融机构少、网点覆盖率低，可获得性差。

表2 阜平县、涞源县县域内金融机构数

资料来源：依据各银行网站列示的经营网点数整理得到。

① 包括中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、交通银行。

② 包括兴业银行、华夏银行、招商银行、广东发展银行、深圳发展银行、上海浦东发展银行、民生银行、中信实业银行、光大银行、恒丰银行和浙江商业银行。

此外，农村金融机构的经营管理仍然处于落后状态，创新产品的能力不足，信贷产品仍以传统的抵押贷款、担保贷款为主，形式单一[3]。且抵押物仍集中于房屋等不动产，担保人仍倾向于公务员、企事业职工。近年来，农村金融机构对金融产品的创新在不断加强，但是随着农村经济的发展，农村金融机构的产品创新力度没有赶上农业经营主体的变化速度，使得农村金融机构难以适应当前农村经济发展的新形势。服务农村的中小金融机构，没有根据客户类型的不同进行差别化金融服务，在一定程度上增加了企业和农民的融资成本负担。

(二)农村金融机构从业人员少，素质参差不齐

农村地区由于自身环境差、吸引力低，导致人才大量流失，金融机构从业人员数量不足，从业者素质参差不齐。农村金融机构长期的招聘选拔机制都是过分注重会计核算、出纳等业务，忽视了对员工在管理控制、风险评估等方面的考核，员工知识结构比较单一。

对于主要为农村地区提供服务的农村地区的商业银行、中小型金融机构，从业人员少，三类机构的单位网点人员数仅为11.58人，大型商业银行、股份制商业银行这一指标分别达到了23.6人、21.09人，差异悬殊，而且每个农村金融机构网点服务范围广、服务对象多，较少的人员难以保证其服务质量(表3)。农村地区金融从业人员整体素质参差不齐，部分人员缺乏系统的金融专业知识和全面的业务操作技能，难以适应多元化金融竞争局面。缺乏必要的高级管理人才和创新人才也是农村地区金融发展滞后的原因之一。以太行山地区的山西省为例，历年统计显示，山西省农村信用社从业人员中有72.69%属于大学专科学历，只有1.09%的从业者达到硕士学历[4]。

表3 2015年河北省主要金融机构从业人数

资料来源：《2015年河北省金融运行报告》

③ 小型农村金融机构包括农村商业银行、农村合作银行和农村信用社。

④ 新型农村金融机构包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。

(三)本地金融扶贫仍然缺乏有效的激励约束机制

金融企业要追求利润最大化的目标，由于金融机构在农村贫困地区难以实现持续赢利，因此贫困地区对金融机构的吸引力很低。全国范围内四类农村金融机构的净资产利润率都比较低，以2015年为例，农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、新型农村金融机构的净资产利润率分别为12.40%、12.30%、12.86%、11.55%，而大型商业银行、股份制银行的资产利润率达到了14.58%、14.53%，四类农村金融机构的净资产利润率均低于大型商业银行和股份制银行，甚至低于全行业平均水平(12.98%)(表4)。

表4 2012-2015年全国银行业资产利润率变化情况(%)

资料来源：依据中国银行业监督管理委员会网站数据整理得到。

近年来，大型商业银行逐渐退出农村金融市场，不断撤销在农村的营业网点，农村地区金融资源进一步流失。太行山地区作为全国重点连片特困区，经济不发达，难以吸引金融机构。同时，政府难以为农村金融机构提供有吸引力的优惠政策，使得这些金融机构难以形成提高贷款额度、创新金融产品的热情，进一步加剧了农村金融机构经营的恶化。虽然党和政府高度重视扶贫开发和“三农”领域发展，连续出台了一系列的支农惠民扶持政策，对于缓解融资难问题起到了重要作用，但是农村地区金融机构较高的贷款成本和经营风险难以依靠有限的财政扶持来化解。另外，财政资金拨付不及时、不到位的情况也时有发生，使得补贴资金得不到有效落实。

(四)信用体系亟待完善

当前，我国整体经济下行压力仍然较大，呈现“三期叠加”的阶段性特征，社会信用环境较差，小微企业及个人信用信息透明度低，信息搜集成本高，信息不对称情况严重，且失信惩戒机制尚未有效建立。截至到2016年5月，央行个人征信中心征集到的信用数据仅仅覆盖了全国3.8亿人*数据来源：中国人民银行网站(http://www.pbc.gov.cn/)，仅占全国人口的28%，农村地区这一比例更低。此外，违约成本过低也已成为制约金融机构发放“三农”和小微企业贷款积极性的重要因素之一。

表5 各类银行不良贷款率(2015年底)

资料来源：中国银行业监督管理委员会。

首先，贫困地区信用环境较差，未形成较强的信用意识。受贫困地区经济发展落后等因素影响，全国各贫困地区整体信用意识不高。全国范围内农村商业银行不良贷款率最高，达到了2.5%，远高于其他各类银行，也高于商业银行平均数值0.8个百分点(表5)。因此，完善信用体系，提高农村地区信用水平已经成为当务之急。

其次，我国法律法规和司法体制尚不健全，追究失信行为责任的诉讼成本比较高，农村地区执法环境薄弱，部分群众的对抗性也比较强。这就使得失信行为不能及时得到制裁和处理，反而激励了农户和小微企业违约，最终导致不良贷款难以回收，银行进一步放弃放贷，形成恶性循环。

四、促进太行山地区金融精准扶贫工作的对策

针对太行山地区金融精准扶贫所面临的问题，为有效实现金融发展、推动精准扶贫工作顺利进行，最终实现区域内脱贫致富，可以从以下几个方面入手。

(一)提高太行山地区金融服务的覆盖率

建立多种机构并存的金融机构体系，加快推进金融改革，允许民间资本流入金融行业。鼓励金融机构在本地区设立服务网点，完善金融服务覆盖区域。目前太行山地区金融机构网点覆盖率依然较低，难以单纯依靠市场引导金融机构在此布点，因此，政府应对在本地区设立的金融分支机构给予一定的政策支持。对银行网点、ATM机的布点安防进行合理规划与部署，尽最大限度地提高每个网点的服务范围[5]。

为解决本区域内金融机构获利水平低、金融吸引力差的问题，政府应强化正向激励，加强财政政策扶持力度，实现“财政+金融”的扶贫资助模式。对金融机构发放的助农、惠农贷款提供一定补贴，丰富贴息方式，充分发挥财政贴息资金的杠杆作用。建立风险基金以减轻本地区金融机构的经营风险。建立健全财政资金配套机制并切实将资金落实到位。积极推动落实助农、惠农等一系列奖励政策，并积极协调有关部门，对在扶贫开发工作中贡献突出的金融机构给予费用补贴、税收减免、不良贷款核销等优惠政策，提高金融机构的赢利能力以及开展扶贫工作的积极性。

此外，加大对民间融资的监督管理。建立有效的市场竞争机制，加强金融服务的覆盖率。对于在本地区设立的小微金融机构要给予一定的政策扶持与财政支持。

(二)提高从业人员素质，增强银行自身管理水平

较高的管理水平需要有高水平的管理人才做支撑，针对目前太行山地区金融机构网点从业人员少、人员整体素质不高的情况，金融机构应做以下方面的改进。

1.逐步提升现有员工的综合能力。加强对基层员工的业务培训力度，全面提高从业人员业务水平和道德素质。对基层员工实行业务考核制度、开展业务技能大赛，激励员工提升业务水平。鼓励基层从业人员参与成人教育、继续教育，鼓励有条件的员工考取MBA、MPA研究生，从多渠道提升本地区金融机构从业人员的学历水平[6]。

2.上级分行可实行人员帮扶制度，由省、市分行委派高水平管理人员挂职本地区县支行，采取薪酬激励等方式增加高水平人才的工作热情。

3.提高新进人员的素质水平。严格用人制度，对新招聘的从业人员严格把关，有条件的分支机构可以逐步提高招聘的学历水平要求。实行多种激励方式以增加本地区分支机构的人才吸引力。

4.建立有效的绩效考核标准。绩效考核标准不能仅从业务完成量这一角度设计，要兼顾员工的“德”与“才”，配合以绩效工资发放，形成完整的绩效考评制度。

提高分支机构的自身管理水平，成立由专业技术人员组成的决策小组，负责对本分支机构的项目、投资等进行决策。设立完整的内部控制机制，始终坚持“各司其职、各负其责”的原则，不能让内部控制成为一纸空文。建立健全风险防控机制，在实际工作中形成相互监督、相互制约、相互配合的有机关系。建立费用预算考评制度，科学管理资产，整合资源，降低经营成本，提高基层网点在贫困地区的生存能力。

(三)创新金融产品开发，提供多种形式的金融服务

为满足农村地区多层次的金融需求，控制农村金融机构风险，提高农村金融机构竞争力和盈利性，必须加快金融产品开发力度，提供多形式的金融服务。

首先，积极创新金融产品，增加贷款业务品种。鉴于农业生产经营规模小、农村经济落后的情况，立足于农村地区贷款需求“数额小、期限短、为生产服务”的特点，开发新品种贷款业务，推广小额贷款、联保贷款等形式[7]。扩大贷款担保品品种，例如在太行山区域的定襄县已经试点采用土地使用权进行抵押，未来政府可以将试点扩大到太行山区域其他贫困县。除贷款产品以外，本地区金融机构也要积极开发适合农村地区的储蓄产品，将成熟的城镇储蓄产品引入本地，尽可能满足农民不同的存款需要。

其次，创新信贷管理机制。优化农村信贷产品，适当降低贷款条件，适度提高信贷额度，简化交易手续，缩短交易时间。灵活选择贷款项目的利率与期限。为适应本地区中小企业贷款需求，可适当增加并创新中长期贷款项目，加大对龙头企业、特色农业等项目的资助力度。对立足本地区的创业项目提供金融扶持，加强与人力资源、社会保障、财政等部门的协调配合，强化政策宣传与指导，进一步加强片区就业政策与信贷政策的有效衔接，集中政策结合优势，实施精准扶贫。

再次，拓宽服务形式。充分利用新型网点布局方式，通过推动自助服务来替代全功能的网点，降低服务成本。推广新型金融服务方式，鼓励采用电话银行、社区银行、手机银行等进行金融业务办理。借鉴国外代理机构模式，将非银行金融机构(如药店、零售店、彩票销售点等)发展为银行代理机构，将银行功能分解、外包，在非银行机构的商业网点为客户进行基础性金融服务，以最小成本来提高服务效率，让更多的人享受到便利的金融服务[8]。

(四)完善信用体系，加强风险管理

为减轻农村地区信息不对称所带来的道德风险和信用风险，国家尽快建成农村征信体系，扩大征信体系覆盖面，将贫困地区作为重点监管对象，弥补征信体系空白[9]。

首先，建立农村公共信息平台，构建多方参与的农村征信体系。传统的征信体系建设以中国人民银行为核心，由于农村地区信用信息分散，不便于收集。因此，必须广泛开拓信用信息来源渠道，尝试构建由政府、税务、金融、法院、公安、工商等多部门联合的征信体系，尽最大可能完善信用信息，共同打击失信行为。

其次，顺应“互联网+”时代潮流，充分发挥大数据的作用。利用科技手段提升征信水平，通过“手机银行”“支付宝”等软件的下载使用以及网络购物等，一方面提高金融服务的效率，另一方面可逐步完善个人消费行为、借贷行为信息，进而增强本地区的征信水平[10]。

再次，建立严格的奖惩制度。对有不良记录的企业与个人进行惩罚，对信用记录良好的主体逐步提高信用额度、提供优惠政策。坚持多部门联合执法，对违约行为进行共享，使失信主体寸步难行，从而达到净化市场、规范行为的目的。

最后，健全法律机制，加强宣传力度。对农村地区征信活动实行严格的法律监督，依据中国人民银行颁布的《征信机构管理办法》《征信机构信息安全规范》等，规范信息的采集、加工、保存、查询等环节[11]。在本地区积极开展金融培训，有条件的地区可以创建一个志愿者培训团队，选出一批金融拔尖人才参与到培训团队中，加强对志愿者队伍的建设。派出志愿者队伍投入到农村地区进行金融教育，切实加大对本区域内农村地区金融政策和金融知识的宣传培训力度，持续推进农村金融教育培训活动，提高居民信用意识，从而降低违约概率。

[1]刘汉成，程水源. 湖北省连片特困区扶贫开发战略研究[M].北京：中国经济出版社，2014：78-82.

[2]李季刚. 农村金融资源配置研究——基于新疆新农村建设的背景[M].北京：中国金融出版社，2012：5-9.

[3]苏畅，苏细福.金融精准扶贫难点与对策研究[J].西南金融,2016(4):23-27.

[4]郝桐森. 农村信用社从业人员职业素养建设研究[D].晋中：山西农业大学，2014.

[5]郑中华，特日文. 中国三元金融结构与普惠金融体系建设[J].宏观经济研究，2014(7)：51-57.

[6]蔡旺. 村镇银行人才队伍建设研究[J].广东农业科学，2012(6)：177-180.

[7]刘霄，袁紫嫣. 我国新型农村金融机构存在的问题及解决对策[J].云南农业大学学报，2012，6(3)：42-47.

[8]焦瑾璞，王爱俭. 普惠金融基本原理与中国实践[M].北京：中国金融出版社，2015：37-38.

[9]丁忠民. 中国农村金融市场成长机制与模式研究[D].重庆：西南大学，2008.

[10]朱莉，李天德，贾立. 城乡差异背景下农村征信体系的构建对策[J].农村经济，2015(11)：86-91.

[11]杨小玲. 城市化进程中农村征信体系建设困境[J].西南金融，2011(7)：65-67.

【责任编辑 郭 玲】

The Study on Predicament and Countermeasures of Implementing Accurate Financial Poverty Relief in Taihang Mountain Region

DUAN Hong-bo1,2,ZHANG Yue2

(1.College of Business,Renmin University of China,Beijing 100872;2.College of Management,Hebei University,Baoding,Hebei 071000,China)

The Taihang mountain region is China's key cluster of poverty-stricken areas that connect with each other geographically, with laggard economy and severe poverty situation in the region. To carry out poverty relief smoothly in the region, it's needed to introduce the financial industry into the relief efforts, so as to take advantage of the financial industry and promote targeted accurate poverty relief efforts. The article explores a range of problems and predicaments the Taihang mountain region is facing in the process of implementing accurate financial poverty relief, and puts forward solutions, in an attempt to accelerate improvement of the poverty situation in the region.

Taihang mountain region;financial development;accurate poverty relief;regional development

2016-12-12

河北省社会科学发展研究课题“普惠金融，精准扶贫与美丽乡村建设路径研究”(201603020211)；河北省人力资源和社会保障厅科研合作课题“农村金融与基层创业发展研究”(JRSHZ-2016-01140)；河北省人力资源和社会保障厅课题“基于京津冀协同的社会保障基金风险控制研究”(JRS-2016-2035)；保定市社会发展课题“普惠金融与精准扶贫研究”(2016074)

段洪波(1980—)，男，河北沧州人，中国人民大学商学院博士研究生，河北大学管理学院副教授，主要研究方向：社会保障。

F832.7

A

1005-6378(2017)02-0126-07

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.02.018