精细社会视角下中国农村精准扶贫的制度选择

李博+左停

[摘要]精准扶贫作为一项新型制度，对当前中国农村扶贫开发提出了新的要求。从精细社会理论视角探究精准扶贫的制度建构，可以将精细社会“精、准、细、严”的核心思想内化为农村精准扶贫的制度性选择。根据精细社会所包含的制度领域的精细化标准，精准扶贫的制度建构应该进一步强化制度的精细化建设，提高制度运行的规范化与协同化能力，确保制度设计的理性化和专业化，从而使扶贫开发的制度供给侧改革向精细化和精准化转型。

[关键词]精细社会；精准扶贫；扶贫开发

一、引言

按照现行人均年纯收入2300元的标准，中国仍有7017万贫困人口，减贫任务异常艰巨。精准扶贫作为脱贫攻坚阶段中国在扶贫开发领域提出的新型战略，成为十三五时期全面建成小康社会新的制度性引擎。而精准扶贫作为一项新的反贫困制度，如何在设计、运行、落地过程中保证其合理性与科学性已经成为决定减贫成效的重要保证。自2014年精准扶贫被国家确定为一项新的制度并实施以来，无论从制度运行过程还是预期成效来看均对当前农村反贫困做出了一定贡献。但是，从这项制度运行的实践逻辑来看，农村社会结构、治理机制、政权运作方式的复杂性和地方性使其制度运行仍然缺乏一定的科学性，这一方面体现在制度形成过程中对于基层经验的梳理和总结不够，缺乏系统性和长效性；另一方面体现在制度的运行与当前农村社会政治生态相脱嵌，制度的实践性和匹配性较弱，这一切都在倒逼精准扶贫在制度建构层面作出新的改革和创新，进而来指导当前中国农村反贫困的实践。

精准扶贫是指“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作的长效机制。从当前学术界对于精准扶贫的研究来看，大部分是从制度层面来解析精准扶贫的运行逻辑。在不同学者对于精准扶贫的研究中，有的侧重于从扶贫政策的缺陷出发论述精准扶贫机制实施的实践困境。有的侧重于从精准扶贫的实际执行效果出发阐述精准扶贫的难点、对策与路径选择。有的则分别从宏观、中观、微观三个层面对精准扶贫过程中的精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核进行介绍。还有的从国家治理角度出发，探讨了精准扶贫和国家扶贫治理体系的构建。不同学者对于精准扶贫的研究，主要是对精准扶贫基本框架和运行逻辑的介绍，而缺乏从一定理论高度对精准扶贫制度建构的透视。总体来看，学术界对于精准扶贫的研究还处于起步阶段，仍具有很大的理论建构空间。基于此，本研究将从精细社会理论角度出发来建构精准扶贫的制度性选择，并为今后中国农村的精准扶贫提出制度性参考。

二、精细社会理论：精准扶贫的社会学解读

所谓精细社会就是以科学知识和技术为基础，以精简、合理、高效为原则，借助职业化和劳动分工实现生产、管理、社会服务各部门、各领域有效链接，促进人和社会健康全面发展的社会状态。“精细社会”可以简单理解为精细化管理和运行的社会，是精细化的管理理念扩展和延伸到整个社会的结果。“精细社会”理论是对农业领域的“集约化经营”以及管理学领域“精细化管理”思想在社会学层面的抽象。精细社会理论涉及到社会生产的政治、经济、文化、知识、制度、以及人等各个领域。精细社会的核心理念是“精、准、细、严”，其中“精”是指精致、精准、精确和精益求精；“准”是指准确、明确、及时和恰到好处；“细”是指细节、细致、细分、仔细；“严”是指严格执行各项制度和标准，严格监督管理，严格控制偏差。在此基础上所形成的社会运行逻辑抽象到社会学层面被称为精细社会，精细社会涉及到社会运行的政治、经济、制度、文化知识、公民素质等领域。精细社会理论的基本内涵可以分为以下几个方面：首先，精细社会是以精简、合理、优质、高效为原则的社会；其次，精细社会是整个社会运行系统的精细化，而不只是某个或者某些行业、部门或领域的精细化；最后，精细社会是以人为本的价值理念占主导的社會。精细社会所涉及的制度领域的精细化将为精准扶贫制度建构提供理论依据。

作为人和社会的中介，制度通常会以准则、规则、规范等形式呈现，这些准则、规则、规范高度集中、抽象和概括之后就构成了制度，作为中介人和社会的工具，制度使规则与规范既具有一定的工具理性又具有一定价值理性，而在此过程中如何使一项制度的制定、运行、落地各个环节与社会运行的机制、生态相适应，将成为释放制度红利和进行制度供给侧改革的最佳方式。社会的精细化是精细化意识、思想、理念通过制度作用于人来实现的。所以从社会运行的有机体来看，只有实现整个制度设计、运行与实施的精细化才能实现整个社会运行的精细化，而只有实现社会运行的精细化才能构建精准化的扶贫治理体系。笔者从精细社会理论的视角出发，主要讨论在我国脱贫攻坚阶段如何通过制度精细化促进整个精准扶贫治理体系建设，从而为十三五时期全国性的脱贫攻坚提供制度参考。

三、精细社会视角下精准扶贫治理体系的制度建构

中国扶贫经历了从20世纪80年代以贫困县为扶贫单元的区域瞄准，到2001年开始以贫困村为扶贫单元的村级瞄准，再到现在正在实施的14个连片特困地区精准扶贫战略的历程。从整个扶贫治理体系转型来看，瞄准单元的精细化和精准化仍然是其遵从的基本逻辑。但是，正如不少学者所提出的，在扶贫资源不断增加的情况下，扶贫系统内部愈发精细化和复杂化，但却难以实现从“救济式”向“开发式”转变进而达到可持续发展的减贫目标，反而陷入到难有实质性发展的刚性结构之中，即所谓的“内卷化”。此种现象是由于基层治理活力欠缺和失效使制度在落地过程中走样，进而失去制度设计的初衷，这也是目前扶贫研究领域多数学者一直坚持的观点。但是，从精细社会的视角来看，精准扶贫在精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等基层实践层面遵从的标准同顶层制度设计二者之间的势差仍然是影响精准扶贫实施成效的主要障碍。所以，在精准扶贫治理过程中，制度设计的精细化将是实现精准扶贫的首要任务。笔者将在精细社会的制度层面，分别从制度设计的精细化，运行的规范化，实施中的系统化、理性化、专业化等几个方面来对精准扶贫的制度框架进行建构。

（一）精准扶贫制度设计的精细化

一项制度发挥作用的大小主要取决于这项制度是否具有统揽全局的功效和辐射局部的功能，从而做到制度设计的细化。所谓细化是指制度的设计必须因地制宜，因人而异，分类指导，由大及小，由整体到局部。从中国扶贫治理体系的变迁来看，扶贫瞄准单位和对象不断精细化和精准化带来了举世瞩目的减贫成效。从20世纪80年代的救济式扶贫到2000年以来的开发式扶贫，再到近两年提出的精准扶贫，细化一直是制度设计追求的目标。截止2015年我国仍有7017万贫困人口，减贫任务异常艰巨。实现这部分人的脱贫必须要有健全的制度来保障。而从当前精准扶贫的制度设计来看，基层在精准扶贫实践层面的精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等环节缺乏相应的制度参考。如在村镇一级对于谁来识别贫困户、谁来帮扶、谁来管理、谁来考核等事宜仍然没有具体明确的制度和规范，一些基层工作人员面临扶贫工作中遇到的现实问题时无章可循，这也导致基层扶贫实践只能通过一些非正式制度或者隐性规则来实施，大大削弱了减贫成效，也导致精准扶贫在识别、帮扶、管理、考核等方面目标靶向的偏离。出现这些问题的主要原因是由于制度在设计层面还存在一定的不足，尤其是在制度设计细化层面欠佳，对于贫困问题的复杂性缺乏有效调研和思考，制度设计层面的缺陷影响了脱贫攻坚进程。

（二）精准扶贫制度设计和运行的规范化

制度的规范化是指制度的运行必须按照相应的规则、程序、法律、章程来实施，从而减少人为等不确定因素对制度运行的干扰，做到制度运行的透明化和公平性。从精准扶贫制度运行的情况来看，制度的规范性仍然成为困扰制度实施的主要障碍，主要表现在制度实施过程中规则的非科学性，程序约束的欠佳，法律监督的缺失等。在目前农村反贫困中，农村熟人社会不规则的制度运行环境在一定程度上消解了制度的规范化，这一方面与制度设计有关，另一方面是由于制度运行缺乏相应的监督机制。如在当前扶贫项目申报和审批过程中，一些项目的设置和申报仍然不具有科学性，项目扶强不扶弱的现象致使部分长期处于贫困状态的村庄仍然无法获取项目，一些贫困村在扶贫开发过程中由于缺乏相应的项目配套资金而丧失一定的发展能力，制度在设计和运行中的非科学性仍然比较普遍。一项制度的执行必须要有相应的法律、章程等的监督。在农村精准扶贫过程中，由于相应法律、规则等制约性因素不到位和缺失导致扶贫开发违法乱象仍然比较常见。如2015年发生在广西壮族自治区的扶贫对象造假事件，2015年发生在四川凉山的五起扶贫款贪污事件，根本原因是在精准扶贫过程中制度监督的缺失。精准扶贫的立法以及监督章程缺失使得制度运行丧失了一定的规范化。在脱贫攻坚阶段，加强制度运行的规范化、法制化是亟需解决的问题，也是确保扶贫法制化运行的有力保障和有效措施。

（三）精准扶贫制度实施的协同化

制度实施的协同化是指制度设计和运行必须由多部门、多组织、多项制度有效衔接和匹配来完成，以避免条块化、细碎化的制度困境。扶贫治理是一项综合性和系统性工程，多项制度的衔接和协同化运作是提高制度运行效率的重要保障。实现扶贫开发制度建设与农村发展、乡村治理、生态文明建设、社会保障、乡土文化传承等多项制度的衔接、匹配和协调是进行扶贫综合治理的基本要求，也将极大避免扶贫开发过程中“头痛医头，脚痛医脚”的条块化治理格局。从目前各地区的扶贫实践来看，扶贫治理的协同化仍然较弱，各个职能部门在扶贫开发过程中缺乏有效配合、互动与交流，各项制度缺乏有效衔接，部门之间各自为政，各行其是的现象仍较为普遍。特别是在教育扶贫、电商扶贫、金融扶贫、生态扶贫等需要多部门参与和配合的扶贫开发中，各个职能部门协同化治理能力仍然较弱，导致一些扶贫措施发展厚劲不足，缺乏可持续性。另外，在扶贫治理层面，东西合作，驻村帮扶等制度虽然已经开始实施，但是从执行效果来看仍没有发挥较大作用，驻村第一书记在村庄融入、帮扶单位支持等方面仍存在一定的困难。中央和地方职能部门在制度衔接、匹配方面的协同化治理能力有待加强。

（四）精准扶贫制度的理性化

制度理性化也可以稱之为制度合理性，从马克思·韦伯的理解社会学思路，以及法理学对于公正的理解，制度的合理性包括两个基本层面，即实质合理性（价值理性）和形式合理性（工具理性）。在精准扶贫实践中制度的理性化具体体现为制度所要实现的目标必须以贫困地区和贫困人口的基本特征为前提，既要注重减贫的效率又要兼顾一定的合理性，从而使有效的制度惠及到最贫困的人口，切忌制度的不切实际和理想化。在精准扶贫过程中，单纯以收入为衡量标准的贫困识别显然缺乏一定的理性化。从贫困户的致贫原因来看，收入只是其中一个维度，导致贫困的原因是多维度的，以人均年纯收入低于2300元作为衡量贫困户的标准仍然缺乏一定的理性化。另外，产业扶贫等相关扶贫措施实施上，一些产业安排仍然缺乏相应的合理性。依托产业偏离了贫困地区的自然条件和区位条件，没有充分考虑到贫困户在人力资本、社会资本、金融资本等方面的条件。从精准扶贫制度运行的合理性方面来看，以追求价值合理性为目标的扶贫治理在工具理性方面还存在着不合理性的因素，这些不合理的因素导致了在实现扶贫的价值理I生方面功能式微。

（五）精准扶贫制度运行的专业化

所谓专业化是要摒弃传统式简单式的经验主义，要求制度的制定者和执行者必须为某个领域的行家里手，从而实现专业性的工作由专业化的人员来实施。在精准扶贫制度的专业化层面，既包括制度设计的专业化又包括制度实施的专业化。从当前基层精准扶贫的执行情况来看，专业化仍然是困扰减贫效果的主要原因。这种专业化既包括扶贫组织机构的专业化又包括扶贫队伍结构的专业化，也包括扶贫措施和技术的专业化。在脱贫攻坚阶段，扶贫机构、人员组成以及技术措施必须不断专业化。而从目前的现实情况来看，一些县乡等扶贫部门人员短缺，专业技能和素质低，一些乡镇层级缺少独立的扶贫机构，扶贫工作主要由其它科室来辅助完成，对于精准扶贫制度和政策理解不到位的现象较为普遍。另外，在对贫困人口的识别、减贫效果的评估层面缺乏专业组织、专业团队的有效介入，如社会组织和科研团队等第三方力量的参与不足。在技术层面，扶贫大数据平台的研发、推广等仍然缺乏专业组织与人员的参与，精准扶贫在技术层面的滞后对于精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核均产生一定负面影响。

四、构建精准扶贫制度的基本路径

精细社会强调整个社会运行系统的精准化和精细化。在精准扶贫过程中必须将精细社会“精、准、细、严”的核心思想内化为精准扶贫的制度性准则，并贯彻和运用到精准扶贫的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核整个过程的始终。在脱贫攻坚阶段，脱贫任务和减贫目标异常艰巨，笔者认为做好制度的精细化建设将是实现精准扶贫的首要任务，也是制度供给侧的精细化改革，具体改革路径应该从以下几个方面来实施。

（一）强化制度的精细化建设，为精准扶贫提供全方位制度参考

精准扶贫必须以精细化的制度建设来作为保障，而要做到这一点，应该从以下几个方面来实施：首先，在扶贫制度设计上要根据不同地区，不同贫困人口的贫困程度，分类指导，从贫困分布的基本情况来看，14个集中连片贫困带由于受自然条件和社会经济等多种因素影响，致贫原因、贫困深度均存在一定差异，所以，中央和地方在制度设计上应该有所不同；其次，在贫困地区建立网格化的扶贫治理机制，对每一个网格内的贫困程度进行有效分析，监测和评估，对贫困人口的致贫原因、怎么扶、谁来扶进行有效明确，为贫困村和贫困户落实帮扶单位和帮扶人员，使制度在设计上做到精准化；最后，建立从中央到地方科层式的制度设计框架，中央要做好精准扶贫的总体性制度规划，地方要在中央制度的框架内根据地方实际情况，在扎实调研基础上进一步完善细化各项制度，建立从中央到省、市、县、乡层层的制度设计框架，确保扶贫目标靶向的精准。

（二）加强制度运行的规范化，提高精准扶贫的效率

制度的规范化是制度运行效率的基本保障，在精准扶贫中实现制度运行的规范化必须从以下几个方面着手：首先，进一步完善相关法律、法规的建设，加快扶贫开发的立法进程，各个地区要结合地区实际情况颁布精准扶贫的相关条例条令，严厉惩处精准扶贫过程中的资金挪用、扶贫对象造假、贪污腐败等乱象，确保制度在阳光下运行；其次，在精准扶贫的各种项目申报、资金使用过程中进一步规范其项目申请流程和资金使用透明度，同时加强对于项目实施的验收和对资金使用的审计力度，将有限的资源用在最需要的地方，提高扶贫资金使用效率，避免内卷化；最后，制度的规范化通过人的实施来体现，在制度实施过程中要不断提高扶贫公职人员的法律意识与职业道德，在扶贫实施过程中切实按照相关法律法规，减少人为等因素所导致的精准扶贫目标靶向的偏离。

（三）加强精准扶贫制度协同能力，构建综合性扶贫治理体系

精准扶贫中制度的协同化是扶贫综合治理最有效的方式，也是避免精準扶贫细碎化和条块化的根本途径，可以从以下几个方面来进行。首先，构建由多部门参与的扶贫治理协同化机制，主要包括农业、科技、财政、卫生、社保、金融、电信等多个职能部门，加强这些职能部门之间的合作和在扶贫攻坚中联合行动的能力，构建大的综合性扶贫治理体系；其次，扶贫协同治理离不开社会组织和民间力量的有效参与，在脱贫攻坚阶段，大力支持诸如非政府组织（NGO），企业、社团、行业、协会、科研机构等参与扶贫开发的积极性，构建由政府力量和社会力量共同参与的扶贫开发联合机制，有效补齐扶贫开发中社会力量参与不足的短板。最后，在制度设计层面，各个部门和组织要做好有效沟通和互动，建立有效的协商机制，例如在产业扶贫、扶贫移民搬迁、生态扶贫、教育扶贫等涉及多项职能的扶贫方案设计与实施中做好协调，避免制度冲突而造成效率低下。

（四）追求精准扶贫的工具理性和价值理性，确保扶贫过程中制度设计的理性化

精准扶贫需要在实施过程中遵从理性化的逻辑，避免理想化的工作模式和不切实际的扶贫方案。具体应该从以下几个方面来实施：首先，在精准识别过程中要破除以收入单方面识别贫困人口的方式，除了“一看房、二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”，还应该从贫困户所处的生存条件、生计面临的脆弱性、可持续发展能力等多维度来识别贫困人口，并且着手建立起一套行之有效的识别标准体系；其次，扶贫开发的实施一定要在充分考虑贫困人口所持资源禀赋和发展能力的基础上进行，以产业扶贫为主导的扶贫模式的实施要符合贫困地区和贫困人口的基本特征，避免扶贫目标靶向的偏离。最后，在精准扶贫过程中既要追求扶贫开发模式、方式等工具理性，又要注重减贫目标、成效的价值理性，严格避免喊口号、采取强压措施，设定硬性指标而实现所谓的数字脱贫，花瓶脱贫、迎检脱贫，避免脱贫目标设定的盲目性和随意性。

（五）通过强化基层扶贫机构和扶贫队伍建设提高精准扶贫的制度专业化

在脱贫攻坚阶段，扶贫开发的专业化需要进一步强化，专业化是决定精准扶贫目标靶向精确化的主要因素。在今后几年的脱贫攻坚过程中，精准扶贫的专业化需要从以下几个方面来推进：首先，不断提高扶贫职能部门人员职业技能和业务素质，尤其是基层一线扶贫工作人员的职业素养，通过培训等形式，提高其工作积极性和工作效率，不断提升贫困村驻村第一书记的基本素质和工作能力；其次，在精准扶贫过程中构建由科研机构为主的第三方评估体系，由专业人员对阶段性的减贫规划、任务、成果进行评估和监测，鼓励和吸纳农村减贫与发展方面的科研工作者、专家团队参与地方减贫规划和制度设计实施；最后，构建精准扶贫的大数据平台，将先进的现代科学技术运用到扶贫开发中去，通过大数据、电子商务平台对贫困人口进行有效识别和帮扶。

[责任编辑 刘传磊]