对县区级公安机关大部门大警种制改革的再思考

□杜剑虹

（宁波市公安局北仑分局，浙江 宁波 315800）

○公安改革研究 主持人：潘晶安

对县区级公安机关大部门大警种制改革的再思考

□杜剑虹

（宁波市公安局北仑分局，浙江 宁波 315800）

2016年12月1日，浙江省公安厅宣布在先期试点工作成功的基础上，在全省全面推进大部门大警种制改革。浦江、南湖两地公安机关在大部门大警种制改革中，切实解决了突出问题，取得了良好成效。在充分调研各地大部门大警种制改革面临的问题及民警思想状态的基础上，应进一步把握方向、找准改革的路径；加大力度，抓好工作落实，努力将大部门大警种制改革形成更多特色，打造成为“浙江品牌”。

县区级公安机关；大部门大警种制；公安改革

大部门大警种制改革是国家治理体系和治理能力现代化的题中之义，是牵动公安机关全局改革的“牛鼻子”，也是2017年公安工作的“重头戏”。2015年9月，浙江省公安厅正式把浦江县公安局、嘉兴市公安局南湖分局定为全省县级公安机关大部门大警种制改革的试点单位，经过一年多的大胆尝试，改革总体成功，为全省的改革提供了“范本”和“参考答案”。2016年12月1日，浙江省公安厅在浦江县召开现场会，宣布在先期试点工作成功的基础上，在全省全面推进大部门大警种制改革。[1]县区级公安机关是大部门大警种制改革的重点，也是突破口，其改革力度是近年来少有的，必然会遇到许多阻力和困难，能否顺利完成大部门大警种制改革，发挥改革应有效益，提升公安工作的整体效能，是对县区级公安机关领导干部能力水平的检验与考验。笔者结合浦江、南湖两地公安机关改革情况，对县区级公安机关大部门大警种制改革进行再思考，以抛砖引玉，与各位同仁共同探讨。

一、大部门大警种制改革的背景

大部门制即为大部门体制，是指在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。[2]大警种制是公安机关按照大部门体制对自身机构设置提出的一种警务管理体制，其概念与大部门制相同。浙江省公安厅决定在全省全面推进大部门大警种制改革，有其深刻背景。

（一）从国际情况看。上世纪70年代以来，以美、英、法、日、澳为代表的市场化国家，纷纷掀起了以大部门制改革为特征的整体政府建设浪潮，以期通过整合政府部门职能，消弥官僚制的弊端，向公众提供更加完善的公共服务。目前，大部门制已经成为市场化程度较高的国家普遍实行的政府治理模式。[3]这种政府治理模式也被国外警察机关广泛吸收。英国伦敦警察厅总部仅下设五大部，即特殊犯罪与行动部、地区警务部、特别行动部、职业化部、警令部。美国洛杉矶市警察局仅下设八个处，即行政处、行动处、刑事处、教育训练处、职业化标准处、风险管理与权益保障处、反恐与刑事情报处、技术支援处。日本都道府县警察局本部下设七大部，即总务部、警务部、生活安全部、刑事部、交通部、警备部、地域部。警察机关实行大部门制已成为世界现代警务发展的趋势和方向。

（二）从国内情况看。从1982年开始我国已进行过六轮机构改革，政府机构从以前66个减少至现在25个。2007年10月，党的十七大首次在党的报告中提出了“大部门体制”的概念。2008年2月，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，对探索实行大部门体制提出了指导性意见，这一轮大部门制改革为转变政府职能迈出了关键的第一步。2012年10月，在党的十八大报告中，再次提及大部门制，要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。2013年2月，党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，同年11月，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对“加快转变政府职能”，要求“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制”，表明我国大部门制改革成为全面深化改革的客观要求。

（三）从公安情况看。2015年2月，中央审议通过了公安部《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，明确了四个总体目标和七个方面的主要任务、100多项改革措施，其中，在总体目标中提出“建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制”、在主要任务中提出“完善公安机关管理体制”。2015年9月，在大连召开的全国公安厅局长座谈会提出，要“按照精简统一效能原则，精简机构、整合力量，推行扁平化指挥、合成化作战模式”。2016年年初，中央政法工作会议又提出，要“在基层探索试行大部门大警种制改革，优化警力资源配置，提高效率”。2016年，全国公安厅局长会议则强调，要“积极探索推行大部门大警种制，坚持顶层设计与基层探索相结合、自上而下与自下而上相促进，努力在警务体制改革上有所突破”。这表明大部门大警种制改革是中央和公安部的重大决策部署。

二、浦江、南湖公安机关大部门大警种制改革的实践探索

（一）解决的问题。浙江省委常委、省公安厅厅长徐加爱在省公安厅全面深化改革领导小组第二次会议上说：“大部门大警种制改革不是机构简单的撤拼重组，而是职能的优化和警务流程再造，追求1+1＞2的效果。”[4]县区级公安机关大部门大警种制改革正是通过追求这种效果来解决当下公安工作面临的突出问题。浦江、南湖两地公安机关的改革解决了突出问题，回应了基层广大民警的呼声。

1.破难题，解决机构林立、分工过细问题。“一些好改的、能改的我们已经在改或者改完了，剩下的都是难啃的‘硬骨头’，都是涉及体制性、源头性的‘老大难’问题”。[5]浙江省公安厅党委副书记、常务副厅长洪巨平在浦江现场会上对此作了深入的剖析。浦江、南湖两地公安机关通过大部门大警种制改革，已经啃下“硬骨头”，破解了“老大难”问题，浦江是一鼓作气、强力推进，南湖是先易后难、循序渐进，两局将原有26个和32个内设机构精简整合为8个和9个，分别减少18个和23个，均少于公安部上一轮机构改革8+3的规定数。

2.增警力，解决一线缺警、警力不足问题。警力不足，尤其是一线警力紧缺是县区级公安机关长期以来存在的最突出问题，依靠大量投入、持续增加警力的外延扩张式发展模式难以为继，必须走警力无增长改善的内涵式发展之路。浦江、南湖两地公安机关通过大部门大警种制改革，把警力推向一线，有效缓解了派出所警力紧缺状况。以浦江县公安局为例，改革后，机关警力数下降了23.2%，派出所警力从132名增至199名，警力数占全局总人数比例从32%提高至49%。（见图1[6]）

图1 浦江县公安局警力配置（单位：人）

3.激活力，解决合力不够、忙闲不均问题。由于目前县区级公安机关层级过多、分工过细，警种间警力分散、多头管理，特别是领导、指挥员多，骨干、战斗员少的现象普遍存在，导致合力不够、忙闲不均问题十分突出。浦江、南湖两地公安机关通过大部门大警种制改革，实现了“局领导变中层，中层变民警”的转变，将指挥员、战斗员职责融为一体，无论是“大治安”还是“大刑侦”都实行内部动态用警，民警原则上没有警种细分，视工作需要动态用警，哪项工作、哪项任务需要就承担相应的警种角色，真正从体制机制上解决了存在问题，形成大警种合力。

（二）取得的成效。实践是检验改革成效的唯一标准。通过大部门大警种制改革，浦江、南湖两地公安机关都取得了明显实效。2016年7月以来，浙江省公安厅改革办组织相关专家、业务骨干，对两地公安机关的改革进行了全面评估和深入论证，对改革成效予以充分肯定。

1.警务效能得到提升。以浦江县公安局为例，2016年以来，全县110总接警数同比下降9%，案件警情数同比下降21.3%，其中主要侵财警情数同比下降37.4%，“两抢”和盗窃警情数同比分别下降56.3%和40.8%。（见图2[7]）

图2 浦江县公安局案件警情走势（单位：起）

2.社会效果得到提升。以浦江县公安局为例，从2015年起，公众安全感、满意度开始“提档进位”，从2014年的两个第八位，升至2015年的第三和第四位，再到2016年上半年的第一位，实现“两年两级跳”。（见图3[8]）

图3 浦江县安全感满意度全市排名（金华市公安局委托第三方机构评议）

3.队伍干劲得到提升。以浦江县公安局为例，改革后，局领导由分管变直管，中层干部由“听我说”变“跟我干”，现在全局有100多位中层，中层办案成为常态后，形成了可观的战斗力。截至目前，全局中层主办案件已达462起，占全局办案总数的35.3%，同比上升143.6%。

三、大部门大警种制改革面临的问题及民警思想状态

（一）面临的问题。大部门大警种制改革是触及利益的全面改革，牵一发而动全身，必定会遇到各种问题与矛盾。从调研的情况看，主要有以下方面的问题。

1.职级、职数、待遇问题。这是全警关注的问题，也是最现实的问题。虽然浙江省公安厅在《关于推进全省县级公安机关大部门大警种制改革工作的指导意见》中规定，坚持职级不变、职数不减、待遇不降原则，但县区级公安机关“三定”方案的核定审批权在地方党委政府，要达到“不变、不减、不降”，必须由省级公安机关出面协调或联合发文明确，以确保改革各项工作顺利推进。

2.投放一线警力问题。这是关系到公安工作全局和公安队伍稳定的大事，必须科学决策、有情操作、稳妥实施。下沉警力中，受冲击最大的是老民警。对于他们，既不能搞“一刀切”，硬性规定年满50周岁的老民警都到基层一线单位去，也不能搞“横向比”，不顾实情和工作任务，盲目参照浦江、南湖两地公安机关的投放一线警力数。得当的方法是组织决定与个人意愿相结合，充分发挥从领导岗位退下来的民警和年龄偏大民警的经验、特长，最大限度地实现警力集约化使用。

3.民警能力素质问题。大部门大警种制改革对绝大多数民警，尤其是中青年民警提出了新的更高的要求，就是“专科医生”要向“全科医生”转变，实现一警多能、一警多用。如果那种懂基础的不办案、会办案的不做群众工作、办刑事案件的不会办行政案件、管交通的不会处理事故的“偏科”民警不抓紧学习各种知识和技能，提升能力素质，很有可能会影响和阻碍改革的持续推进。

4.上下部门对口问题。这是县区级公安机关反映最强烈的问题。县区级公安机关处在公安机关的最基层，一头连着人民群众，一头连着地市公安机关，虽然大部门大警种制改革原则上在省、市、县三级公安机关同时开展，明确规定不得要求机构设置上下对口，但改革后，县区级公安机关的内设机构都还在，只不过精简整合到一个大部门大警种，并且人员减少、任务不减，这就需要一方面地市公安机关要积极推进改革，尽快改变部门林立、机构众多的现状，另一方面要为县区级公安机关推进改革提供空间和支持，转变上下一致的条线思维，取消各条线的考核排名，重新修订综合性的绩效考评办法，做到不仅不要求上下部门对口，而且排除随意压任务、压指标的干扰。

（二）民警思想状态。大部门大警种制改革犹如一石激起千层浪，目前已成为基层广大民警关注、热议的话题，了解和把握民警队伍对改革的思想状态，是推进改革顺利进行的重要保证，也是浦江县公安局“改革先改心”的经验所在。基层民警的思想状态主要有以下几种。

1.期盼改革。广大民警深知全面深化改革是我国近年来的主旋律，改革所带来的工作效率的提高以及待遇的改善，已经使民警有更多的获得感，享受到了改革带来的红利，因而想往改革、期盼改革、拥护改革代表了广大民警的心声，是民警队伍的主流。

2.不明改革。就是不少民警对大部门大警种制改革的指导思想、目标任务、基本原则、主要路径和工作要求还不了解、不明白，有的认为这项改革还处在理论研究阶段，只不过发些调研文章而已；有的认为这项改革只是在个别县区级公安机关开展，还没有到全面推进阶段；还有的认为这项改革只是撤并机构，合了又撤，撤了又合，在搞老一套、走老套路。不少民警对改革心存疑虑。

3.担忧改革。全省全面推进大部门大警种制改革的消息公布后，一些机关民警看到浦江、南湖两地公安机关把机构整合得这么少、把机关人员精简得这么缺，担忧改革会触及到自身利益，特别是一些长期在机关的无派出所经历、无个人特长、无专业知识的民警最为担忧，最为不安。

4.等靠改革。在全省全面推进大部门大警种制改革有了时间表和路线图后，广大民警都认识到这项改革已经离自己越来越近了，从中既看清了上级公安机关全面推进改革的坚定决心和信心，也看清了自身面临的新挑战和新机遇。等改革、靠改革抓住机遇、重选岗位、改变现状，也是一部分民警的思想状态。

四、全面推进大部门大警种制改革的深入思考

（一）把握方向，找准改革的路径。大部门大警种制改革是一次战略性变革，对县区级公安机关来说既是新生事物，又是全新课题，如何既借鉴浦江、南湖两地公安机关改革的成功经验，又贯彻上级公安机关对改革的部署要求，需要充分开展调查研究，把握方向，找准改革的路径。

1.拆“庙”，即整合机构。在全面厘清职能，最大限度明确一项职能就一个部门承担的前提下，按照综合管理机构、执法执勤机构两大板块和“决策、指令、执行、监督、保障”五个序列的要求，除保持派出所、看守所（拘留所）不变外，对局机关职能交叉、重叠、近似的内设机构进行重组整合，参照浦江、南湖两地公安机关的做法，综合管理机构可设置四个，执法执勤机构可设置四个，总机构数控制在八个。

2.去官，即去官增兵。机构整合后，由于实行大部门大警种制，必然涉及到领导职位的调整与变动，总的做法是取消相应职位、虚化以往内设科室概念、减少层级，要求局领导由分管变直管，原来的中层领导，由指挥员变为指挥员、战斗员兼顾。浙江省公安厅已率先作出示范，取消科长、副科长，处领导由分管变直管，把原来的科长、副科长都变成了办事员，所有任务都由处室分管领导直接分配、统一负责。

3.通“壁”，即打通壁垒。大部门大警种制改革，既要达到机构设置精简统一效能，又要拆除“隔离墙”，形成责任共扛、资源共享、任务共担、合成作战。浦江、南湖两地公安机关的做法是大部门大警种的“一把手”由局领导兼任，与民警同址办公、同体运转，直接指令到岗、指挥到人，指挥层级从原先的至少四层压缩到现在的最多两层，把以往分散在多个部门的警力、信息、手段等资源集中起来统一调配使用，彻底破除各自为战、信息壁垒、部门利益、手段封锁的局面，提升整体实战工作效能。

4.转制，即转变机制。大部门大警种制改革是破旧立新，必然带来一系列颠覆性变化，促使传统工作机制的转变。借鉴浦江、南湖两地公安机关改革的成功经验，在管理机制上，应由民警、中队、大队、局领导四层转变为民警、局领导两层；在办案机制上，应由办案民警、法制员、所领导、法制部门、局领导五级转变为办案民警、所领导、局领导三级；在刑侦机制上，应由驻所刑侦中队转变为片区责任刑侦中队；在勤务机制上，派出所应由多队共管转变为分区包干，交警应由事故中队集中处理事故转变为路面中队包干处理事故。

5.沉警，即下沉警力。这是大部门大警种制改革的一个重要指标，也是改革成效的体现。机构改革释放的警力要最大限度地向一线执法执勤部门和基层派出所投放，实现“经费向一线投、警力向一线流”。浦江县公安局通过改革共向派出所投放警力67名，全局49名50周岁以上的老民警，近70%主动选择到基层一线单位工作。南湖分局改革以来已累计下沉警力89名，派出所警力达到全局的49.3%。

6.创新，即创新完善。浦江、南湖两地公安机关改革总体成功，取得了明显实效，说明大方向是对头的，但不能说已经尽善尽美。浙江省公安厅在全省推广他们的经验与做法，不是给县区级公安机关提供“标准答案”，而是提供“参考答案”，各地要在学习中创新，在借鉴中超越。如浙江省公安厅在对两地改革的评估报告中提出的机构名称设置的规范问题和执法管理的合理性问题，各县区级公安机关首先应当研究完善，同时，结合自身实际，在改革中不断创新，创出亮点、创出特色。

（二）加大力度，抓好工作落实。2017年上半年，省公安厅要对全省公安机关大部门大警种制改革试点工作开展督查，2017年下半年开始，要对全省各地大部门大警种制改革进行评估。这项改革的成功与否关键要靠县区级公安机关各级领导进一步理清思路，因地制宜，把握时间节点、围绕目标任务，扎实推进。

1.要主动积极汇报、争取党政支持。虽然大部门大警种制改革是公安机关自下而上的改革，但在《公安机关组织管理条例》还未修订完成、警员职务序列和警务技术职务序列尚在试点未在全国全面推开、中央正在对公安机关职能进行调整完善的情况下，县区级公安机关大部门大警种制改革始终是对内改革，而对内改革又涉及多个方面，必须在地方党委政府的领导下稳步开展，离开了党委政府的领导，改革不仅无法启动，而且难以坚持。县区级公安机关党委要主动积极向当地党委政府专题汇报，使党政领导和有关部门了解这项改革、支持这项改革、保障这项改革。

2.要建立改革专班、精心谋划实施。大部门大警种制改革是一项涉及广、动作大的系统工程，浦江、南湖两地公安机关推进这项改革都经历了统一思想、调查研究、汇集警意、精心谋划、反复论证、落地实施这一过程，尤其是南湖分局。2013年起整整花了三年时间逐步推进大部门大警种制改革。这也说明改革并不是一帆风顺的。要高度重视这项改革，特别是试点的县区级公安机关要举全局之力，集全警智慧，选调精兵强将组成改革专班，迅速开展学习考察、调查研究、谋划方案等工作，党委层面要成立改革领导小组，加强领导、统筹和协调，确保改革方案精心谋划，顺利实施。

3.要抓实全警发动、凝聚改革共识。浦江县公安局改革的经验告诉我们，大部门大警种制改革的难度并不在于改革本身，而在于改革之人、改革之心。这就要学习借鉴该局“改革先改心”的做法，抓实全警思想发动，从队伍建设入手。首先，宣传工作要先行。要层层下压宣传责任，充分利用内部的各种平台和载体大造声势，加大宣传引导，营造浓厚氛围。其次，领导意识要增强。要利用各种会议灌输改革的精神要求，大力强化领导的改革意识，促使他们深化认识、转变态度、增强责任，自觉做改革的促进派。再次，思想发动要跟进。要及时召开全警动员大会，结合队伍思想状态，讲清改革的深刻背景、目的意义和政策原则，使全体民警消除疑虑、统一思想、形成共识，积极投身到改革中去。

4.要上层作好示范、上下同步推进。大部门大警种制改革的重点是县区级公安机关，浙江省公安厅确定浦江、南湖两地公安机关为试点单位的用意是放手让他们大胆去闯、去试，杀出一条血路，闯出一番天地。两地公安机关的改革总体成功，但“倒金字塔”的警务管理体制更加凸显，如果下面全改、真改，而上层慢改、不改，这项改革是不可能让基层广大民警真心拥护，从中受益的。要改变这种状况，除了省级公安机关继续加大力度，加快进度推进改革外，地市公安机关要抓住机遇，迎头赶上，对一些职能相近、职责交叉的部门，该合并的要尽快合并，该合署的要尽量合署，为县区级公安机关大部门大警种制改革作好示范，做到上下同心，同步推进。

5.要领导担当作为、全力保障改革。浦江、南湖两地公安机关大部门大警种制改革之所以总体成功，主要有三个原因：一是党委政府的领导支持；二是领导干部的担当作为；三是广大民警的理解拥护，其中领导干部的担当作为是决定因素。大部门大警种制改革既涉及到普通民警的利益，更涉及到领导干部的利益，摘“帽子”，挪“位子”，难免会触动某些人的既得利益，有些阻力、有些阵痛不可避免，改革能不能平稳推进，取决于领导干部的担当作为，这既是对每个领导干部的最好考验，也是对抓班子、用干部的最好检验。要学习借鉴浦江县公安局制定出台的选人用人十条指导性意见，在改革中既要做“减法”，也要做“加法”，通过完善动态选人机制，以竞争择优来约束干部、培养干部、选配干部，真正发挥领导干部担当在前、勇立潮头的作用，为改革提供全力保障。

[1][5]谢佳.浙江全面推进大部门大警种制改革[N].人民公安报，2016-12-19（1）.

[2]百度百科.大部门体制[Z].[2017-01-04]http://baike.baidu. com/link?url=iVI10x1RvLWiJC_Ya_XsO2qIlzpBVsUP3Z3Ax-4OEHH fshRhlnpDq5CFOmQBX_higFLIISR9hLRca4YfhKgboscHQiaO8oT17wa ZRA0B3ZKgrWfe__y6ON2SsHzDUMiaQ3cVliTUl7BKJ5xAXmdU_

[3]张伟.地方公安机关大部门制改革的困境及实现路径[J].公安研究，2016（7）.

[4]徐加爱.关于全面深化公安改革的若干思考[J].浙江警察学院学报，2016（6）.

[6][7][8]吴勇.警力推向一线警务效能提升[N].浙江日报，2016-10-28（11）.

（责任编辑：潘晶安）

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：1674-3040（2017）02-0095-05

2017-01-20

杜剑虹，浙江省宁波市公安局北仑分局副调研员，主要研究方向为公安学。