谈谈被征地农民问题

李明适

摘 要：随着我国工业化和城市化的推进，必然要求大量农业用地转为非农用地，为发展工业和城市扩大提供建设土地。因此农地非农化、农民与土地相分离、农村劳动力向非农产业转移是消除城乡二元经济结构、推进现代化建设的必然现象。

关键词：工业化；城市化；征地农民

随着我国工业化和城市化的推进，必然要求大量农业用地转为非农用地，为发展工业和城市扩大提供建设土地。因此农地非农化、农民与土地相分离、农村劳动力向非农产业转移是消除城乡二元经济结构、推进现代化建设的必然现象。从中国经济发展情况看，工业化和城市化任务还远未完成，全面建设小康社会还必须继续征收占用耕地，还会继续產生被征地农民。但是，说被征地农民的出现是经济社会发展的正常现象，这并不等于说产生“被征地农民问题”也是正常现象。经济社会的发展与实践中存在的大肆侵害被征地农民利益现象并无直接因果关系。在和平时期，牺牲农民的利益、低价强制征收土地的正当理由何在？扩大城市规模，建设工业园区，目的在于从根本上缩小城乡差距，消除城乡二元结构，更好地提升社会生产力发展水平，不断改善包括广大农民在内的全体人民群众生活水平和生活质量，从而使被征地农民在为社会发展做出贡献的同时，也能真正分享到改革开放所带来的成果，以更大限度地促进社会进步和发展。因此，在农民利益与城市和经济发展的天平上，应该寻找平衡点，被征地农民的利益应该受到尊重。如果农民数目减少的同时，改变了户籍和生活习惯的被征地农民却沦为新的社会弱势群体，其结果不仅会严重影响工业化和城市化进程，阻碍现代化建设步伐，而且会严重影响社会稳定的大好局面。

本文所说的“被征地农民”是指由政府统一征收农民集体土地而导致全部失去土地或大部分失去土地且其占有的土地不足以维持基本生活的农民。本文所说的“被征地农民问题”是指在现行农村土地征收中侵害被征地农民的各种权益而产生的问题。从国内情况来看，我国被征地农民问题的产生萌芽于20世纪50年代的计划经济时代，到21世纪初到达高潮。1949年新中国成立后，城市建设、基础设施建设都征收了大量的农地，但是由于当时实行的是集体经营土地方式，没有产生大量的被征地农民。1978年改革开放以后，伴随着快速城市化，我国在20世纪80年代中、20世纪90年代初曾发生过两次“圈地热”，被征地农民问题已经产生，但在政府计划安置下，被征地农民问题和矛盾没有激化。直至2000年以后出现了以开发区热、高尔夫球场热、大学城热为形式的全国性的第三次圈地浪潮，加之大量的基础设施建设占地，越来越多的农村集体土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的形式变为城镇建设用地，被征地农民数量庞大，并且不断增加。根据劳动和社会保障部的《城镇化进程加快过程中被征地农民社会保障制度研究报告》，目前，我国被征地农民的数量在4500万人左右。按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2001～2010年，全国还需安排非农建设占用耕地1850万亩，其中90%以上为集体土地。按目前全国人均耕地水平和现阶段每征收一亩耕地大约造成1.43个农民失去土地进行测算，非农建设占用耕地1850万亩，将有近2646万被征地农民需要陆续安置，年均需要安置被征地农民265万人左右。国土资源部统计公报显示，仅2003年全年净减少耕地3806万亩，其中，建设占用耕地344万亩，一年就形成被征地农民492万人。从2000～2030年，我国城市化过程中占用的耕地将超过5450万亩，新增被征地农民数量将超过7800万人。这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，对农地转非农使用实行严格的审批，但地方政府为了追求经济发展的高速度，采取了许多变通性办法，违法征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料显示，违规用地数量一般占用地总量的20～30%以上。