英国高等教育与科研体系改革趋势

王雪双

摘 要：2016年5月16日，英国商业、创新和技能部发布了白皮书《知识经济时代的成功：卓越的教学、社会流动和学生的选择》。该白皮书的发布开启了英国政府对高等教育和科研体系的改革，从以下三个方面提出主要政策决议和改革措施：一是鼓励高等教育市场化竞争，增加学生的知情权和选择权，促进学生社会流动，提高教学质量，实施卓越教学框架；二是改革高等教育管理体系，建立学生办公室；三是改革研究和创新服务体系，建立单独的研究和创新机构——英国研究和创新委员会。文章主要从英国此次出台白皮书的背景、过程，以及其中提出的改革决议等方面，对英国此次高等教育改革进行评述。

关键词：英国；高等教育改革；科研体系改革；高等教育政策

《知识经济时代的成功：卓越的教学、社会流动和学生的选择》（Success as a Knowledge Economy： Teaching Excellence，Social Mobility and Student Choice）白皮书开启了英国高等教育和研究体系的一系列改革，由英国议会负责实施该白皮书中的一些措施。白皮书的颁布以英国商业、创新和技能部（Department for Business，Innovation & Skills，DBIS）于2015年11月所发布的绿皮书《实现我们的潜能：卓越的教学、社会流动和学生的选择》（Fulfilling Our Potential：Teaching Excellence，Social Mobility and Student Choice）为基础。绿皮书从引入卓越教学框架、促进社会流动和扩大参与、改革高等教育体系、减少科研资助中的复杂性和官僚性四大方面进行改革意见的征询，共收到618项关于高等教育改革的回应，这些回应来自不同的利益方，包括高等教育机构、个人、学生联盟（Students Unions）、代表机构（Representative Bodies）、专业机构（Professional Bodies）、商人和雇主、慈善机构、工会和资格认定机构等。[1]

最终，白皮书确定的对英国高等教育机构进行改革的措施包括以下八项。第一，使高质量的高等教育机构更加容易获得学位授予权和大学头衔。第二，要求所有的大学发布详细的申请信息，包括课程信息、升学率，以及在性别、种族和弱势群体方面的分析。第三，发布就业和毕业生工资收入方面的数据，尽量为即将入学的学生提供最全面的信息。第四，建立学生办公室（Office for Students，OFS），作为所有高等教育机构的新的管理部门。随着学生办公室的建立，英格兰高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）和公平入学办公室（Office for Fair Access，OFFA）将随之解散。第五，执行教学卓越框架（Teaching Excellence Framework），首次将教学方面的资金投入与教学质量联系起来，而不僅仅只考虑数量。这一原则在科研方面早已经建立，即科研卓越框架（Research Excellence Framework，REF）。第六，建立一项新的保障措施，运用以风险为基准的方法（Risk-based Approach）进行调节，以维护学生和高等教育部门的声誉。第七，创建英国创新和研究委员会（UK Research and Innovation，UKRI），负责研究和创新方面的拨款，同时维持每个研究理事会（Research Council）和创新委员会（Innovate UK）独立的身份和单独的预算，这将是英国首次通过双重支持体系来保障科学研究。第八，发起速成课程和转学或转专业方面的倡议。[2]

同白皮书一起颁布的还有关于“卓越教学框架如何在第二年执行”的建议咨询，以及“速成课程和转学或转专业”咨询报告：《卓越教学框架：第二年的技术咨询》（Teaching Excellence Framework： Year 2 Technical Consultation）和《速成课程和转学或转专业：征求意见》（Accelerated Courses and Switching University or Degree： Call for Evidence）。我们可以看出，从白皮书的出台到实施都是建立在广泛征询不同利益方意见的基础之上，以保证高等教育改革的政策措施具有代表性，保障这些措施更好地实施。

一、白皮书出台的背景

英国高等教育改革政策文本的出台，是对知识经济时代国家和社会发展的总体需要、高等教育自身发展到一定阶段的变革需要、个体对高等教育供应需要的响应；具有社会和高等教育自身发展的基础，有前期高等教育改革的基础，有不断征询社会各利益相关主体的基础，更是在这一系列的“需要”和“基础”之上的创新与突破。

（一）知识经济时代国家和社会发展的需要

知识经济时代，国家的成功与高等教育的发展密切相关。英国要确保其高等教育体系能够发挥最大的潜能，向学生、雇主和纳税者传递良好的价值。高等教育在英国被置以关系国家经济和社会发展的重要位置之上，被视为保持英国国际竞争力的关键要素。正如在2003年《高等教育的未来》（The Future of Higher Education）白皮书中所强调的：“高等教育是一项巨大的资产，无论对个人来说还是对整个国家来说，都是如此。”通过高等教育发展技能、创造力并进行研究，是整个国家成功地创造就业机会和促进国家经济繁荣的关键要素。大学和学院在扩大教育机会和促进社会公平方面扮演着重要的角色。同时，高等教育对个人发展来说，其意义也是深远的[3]。对高等教育的投资是一种持续的、有力的财政投资和个人投资。[4]

（二）高等教育自身发展的需要

英国自1992年高等教育立法改革以来，其高等教育情况已发生根本变化，这留给英国改革大学及其高等教育体系相当的空间，以发挥高等教育的潜能和确保英国大学在全球的地位[5]。在当前的英国高等教育体系中，高等教育领域缺乏足够的竞争且无法提供给学生获知多样化选择的途径。

英国的高等教育体系构建于20世纪90年代，当时大学数量有限，学生的数量也处于控制之中，大多数学校通过公共拨款支持学校发展。然而，随着英国高等教育的发展，高等教育机构现在主要的资金来源是学费。2014-2015年度，在高等教育拨款委员会所资助的130家高等教育机构中，有90家得到的拨款只占到其总收入的15%，甚至更低。同时，继续教育学院的增长和多样化的高等教育机构的出现已经极大地改变了市场和学生的学习方式，因此，高等教育管理需要跟上这些改变。[6]

许多高等教育机构想要获得学位授予权和大学头衔。这些高质量的机构将有助于增强英国高等教育世界一流的声誉。然而，当前获取大学头衔需要很长时间，这对高质量的高等教育机构来说是复杂的和不必要的负担[7]。因此，建立获得学位授予权和大学头衔的简单路径是极其必要的。提升高等教育质量和增加学生选择，可以使更多的人从中受益。

（三）已有改革的基础

英国政府从20世纪90年代开始推行扩大高等教育入学机会的政策，旨在扩大高等教育规模的同时，更加注重增加弱势群体学生的比例，使他们有机会参与到高等教育并从中获益，在增加学生数量的同时，兼顾质量和公平，促进社会和谐发展。英国已经建立了一个强有力的扩大高等教育参与率的框架。英国政府每年投入资金来促进弱势群体学生接受高等教育并从中获得成功。2012年开始的学费改革也为此次高等教育体系和结构的改革奠定了基础。2014年4月，英国商业、创新和技能部发布了扩大高等教育入学率的国家调查。这是对该领域工作的重新定位，政策覆盖了学生的整个学习周期。[8]

高等教育白皮书中的改革内容建立在之前的政策文本基础之上，并有重大的突破和创新。早在2003年，英国教育和技能部（Department for Education and Skills，DfES）发布的《高等教育的未来》白皮书强调卓越的研究、扩大高等教育参与率、公平入学、改进学生资助，以及减少高等教育中的官僚化。2011年，英国商业、创新和技能部发布的白皮书《高等教育：学生处于中心》（Higher Education： Students at the Heart of the System）提出了促进卓越的教学，通过公平入学来改进社会流动，并提议创建一个新的、适用的高等教育管理框架。在已有基础上，此次白皮书有了实质性的进展，提出了教学卓越框架，改革高等教育管理机构，建立学生办公室，促进高等教育的创新，建立研究和创新委员会，正式开启了高等教育体系和结构的改革。

二、白皮书的主要内容

（一）引入市场机制，鼓励竞争，提供多样化和高质量的高等教育机构

市场激励环境中的高等教育机构之间的竞争会激励这些机构提升自身品质，提供卓越的教学和高质量的教育。英国政府想通过一个全球竞争的市场支持高等教育多样化发展，但当前还没有做出足以打开高等教育市场的决定性举动。根据英国竞争和市场管理局（UK Competition and Market Authority，CMA）关于高等教育部门竞争方面的报告，当前的高等教育体系会阻碍机构间形成较大竞争，这一问题需要得到解决[9]。在高等教育部门中鼓励高质量的成熟的机构和新的机构之间的竞争是一项很具争议性的话题。如果太过于关注原有高等教育机构是否已经获得的良好的业绩，那些新的高質量的、可靠的高等教育机构将被排除在外。[10]

高等教育是一个关键性的人才培养出口部门，接受过高等教育的毕业生对知识经济的繁荣来说极为重要。在高等教育机构的自身构建方面，新的、具有创新能力的高等教育机构继续面临重大的且不均衡的挑战。使这些高等教育机构能够更加顺利地进入高校行列，将有助于促进高校整体教学标准的提高，增加学生的学习机会，提升政府和高等教育部门教育管理的灵活性，促进社会流动和经济增长。

增加高质量的高等教育机构可以从两方面服务于国家的经济发展。第一，高学历的毕业生有助于提高劳动生产力。英国政府公布的有关全国研究生和经济增长之间关系的数据表明，拥有学士学位的劳动力每增加1%，从长期来看就会提高生产力0.2%～0.5%，1982-2005年间英国经济增长中大约20%是毕业生技能积累的直接贡献；同时，伦敦政治经济学院最近的研究也表明，开办大学与经济的快速增长之间有非常强烈的关联[11]。第二，通过增加高质量的新晋高校，满足国际学生日益增长的留学需求，促进教育出口。[12]

（二）增加学生选择，改变学生支持体系，引入教学卓越框架

为了使高等教育市场的竞争能够产生最好的结果，学生必须能够进行知情选择。高等教育机构需要提供其教育质量和费用方面的充足信息，使学生能够做出知情决策。对于大多数学生来说，高等教育的最重要的结果之一就是就业，学生所接受的教育会改变他们的生活机会。但当前英国的高等教育机构在提供给学生已有毕业生的就业去向和结果方面的信息不足，这就可能会导致学生们产生不当决策。英国高等教育学院（Higher Education Academy， HEA）的高等教育政策研究所（Higher Education Policy Institute，HEPT）的学生学习体验调查（Student Academy Experience Survey）发现，在英格兰超过1/3的本科生认为他们的课程相对于他们所花费的金钱来说只实现了微薄的价值。同时，英国的一家消费者组织也有相似的发现，有3/10的学生认为他们在高等教育中获得的学习体验不值其所花的费用[13]。不仅对学生来说，对纳税者和整个经济发展来说，这一问题都非常重要。这就需要重新定位市场并有计划地进行调节——清晰地将聚焦点放在学生的需求之上。因此，此届英国政府选择了将学生的选择作为高等教育改革策略的核心。[14]

处于此项改革中心的是提高教学的标准和地位。在很长的一段时间里，倾斜的激励政策使教学的地位被极大地降低。因此，应建立一个强有力的框架来收集信息以在更广阔的意义上评测教学，就像当时英国在科研方面所做的一样，英国在20世纪80年代引入科研评估体系（Research Assessment Exercise，RAE），即当前的研究卓越框架。英国社会已经长期接受了以质量为基础来资助研究的原则。“现在，我们会将此扩展到教学中。因此，就像我们在宣言中所提到的一样，我们这届政府会引入教学卓越框架，白皮书中如是说道。教学卓越框架会为学生提供清晰的、容易理解的信息，并推进大学教学标准的提高[15]。每个高等教育机构中的学生应该被给予两倍于当前的教学接触时间（Taught Contact Time）或超过两倍的独立学习时间[16]。引入教学卓越框架，英国将积极应对教学质量评价和测量方面的挑战，使学生得到更好的服务。因此，英国将以2017-2018年度作为试验年来运行该框架。[17]

英国也对学生支持体系（Student Support System）做出了重大改变，使学生能够更灵活地学习。在2015年11月，开支审查（Spending Review）首次宣布在职学生可以使用保持贷款。同时，在2016年3月的预算中，政府确定了其贷款适用于想要取得任何层面资格证书的成人，从基本的技能习得一直到攻读博士学位。[18]

（三）改革高等教育管理架构和科研创新体系，建立学生办公室

之前，英国有10个政府机构负责高等教育和科学研究的运行，此次改革将削减为2个。英国将会建立一个单独的市场调节机构——学生办公室，以及一个单独的研究和创新资助机构——研究和创新委员会，确保教学和研究处于同等重要的地位，并在国家和机构层面进行协调，包括通过教学卓越框架认可由教学引导的研究的价值，考虑教学和研究之间的相互作用；确保通过未来的立法，学生办公室同研究和创新委员会能够在共同的领域中共事，使他们能够共享相关的信息、数据和经验。[19]

学生办公室将明确鼓励竞争和学生选择，并确保高质量的高等教育体验是来自所有背景的学生都可以获得的。这是第一次将学生的利益放在高等教育管理架构的中心，使学生获得更好的学习体验，保护纳税者的利益，促进经济发展。[20]

之前，英国的科研资助和创新体系由9个公共机构（NDPBs）组成，每个机构只负责单一的科研和创新任务，并且要完全根据立法规定提供相应经费。这阻碍了现有机构支持、管理和分配跨学科的资金[21]。此次除了要创建一个新的研究和创新的管理与问责体系，英国也充分认可双重支持和科研决策的重要性，将在英格兰建立双重支持体系，并且首次通过立法手段强化已有的保护措施。坚持霍尔丹原则（Haldane Principle），即研究计划的批准最好由研究者通过同行评议的形式自主决定。[22]

《知识经济时代的成功：卓越的教学、社会流动和学生的选择》白皮书开启英国在高等教育和研究体系方面的一系列改革。该白皮书中所列的计划大部分要通过主要基本法来执行，这会确保英格兰高等教育和研究体系有一个光明的未来。

三、 总结与启示

《知识经济时代的成功：卓越的教学、社会流动和学生的选择》白皮书的颁布，开启英国对高等教育的全面和深入的改革。相对于2003年颁布的《高等教育的未来》白皮书和2011年颁布的《学生处于中心》，白皮书有了突破性的进展，是对整个高等教育体系进行的重新调整，从而适应知识经济时代全球、国家和个人对高等教育发展的需要。

首先，学生办公室与研究和创新委员会的建立简化了对高等教育科研的管理，减少了科研管理中的复杂性和官僚性；同时鼓励新的高质量的高等教育机构进入高等教育市场，增加学生选择，简化这些机构在学位授予权和获得大学头衔方面的程序。这有助于高等教育市场的健康、持续和高效的运行，让个体从高等教育的发展中获益，从而促进全社会的繁荣与发展。

其次，对教学的重视与强调，提升教学的地位，提出并实施教学卓越框架。教学卓越框架的提出旨在提高教学在大学中的地位，从而提升教学质量，就如同科研卓越框架对科研的重视和强调一样。当前，世界范围内的大学大都有“重科研、轻教学”的倾向，英国的此次改革对于扭转教学的地位来说具有关键性的推动作用，对高等教育的发展来说具有深远的意义。

再次，要求高等教育机构提供给学生尽可能多的有价值的信息，在学生进行择校和接受高等教育之時，保证学生有知情权。英国政府将通过立法的形式对“透明的职责”（Transparency Duty）进行规定，要求高等教育机构发布全面的和综合性的信息，包括学生的数量，学生申请了哪些大学，收到了多少份录取通知书，以及有多少人从高等教育中退学，打破从关键学科层面在性别、种族和社会背景方面进行分类的信息提供局面。

最后，在政策实施和执行过程中循序渐进，广泛征询各方意见。白皮书的出台建立在2015年11月发布的绿皮书的基础之上，绿皮书收到了来自各利益方的积极响应和建言献策，高等教育改革政策的出台是建立在广泛征询意见的基础之上的综合结果。

参考文献：

[1][2]Higher Education： Success as a Knowledge Economy-White Paper[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/publications/higher-education-success-as-a-knowledge-economy-white-paper，2017-01-29

[3]Department for Education and Skills（DfES）： The Future of Higher Education 2003， P4[EB/OL]. http：//dfes.gove.uk/higher education/hestrategy/ 2016-11-19

[4]Introduction to the UK Higher Education [EB/OL].https：//www.google.com.hk/webhp？hl=zh-CN&sourceid=cnhp&gws_rd=cr，ff，ssl#safe=strict&hl=zh-CN&q=higher+education+in+UK.pdf，2016-10-16.

[5][6][7][9][10][11][12][13][14][15][16][17][18][19][20][21][22]Department for Business & Skills（BIS， 2016）： Success as a Knowledge Economy： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/523396/bis-16-265-success-as-a-knowledge-economy.pdf， 2017-01-29.

[8]BIS（2016） Fulfilling our Potentials： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/474227/BIS-15-623-fulfilling-our-potential-teaching-excellence-social-mobility-and-student-choice.pdf， 2016-11-19.

编辑 吕伊雯 校对 李广平