突发事件应对管理探析

吴艳彬

【摘 要】面对频繁发生的突发事件，怎样有效应对是世界各国需要思考的问题，就我国而言，要从构建和谐社会，保障人民群众生命财产安全的战略高度，增强危机意识，建立健全应对管理机制，掌握应对管理知识，提高应对管理能力。

【关键词】突发事件；应对管理；问题；思考

和平与发展仍是当今世界主题，随着世界格局多极化趋势日益明显，各类矛盾和问题及一些自然和人为因素会引发不同程度的突发事件，这些难预测、非常态的突发事件对人类的生存和发展会造成无法预料的灾难性后果，对世界的稳定与发展产生重大影响，如2001年美国的“9.11”事件、2003年我国的“非典”公共卫生事件和当前正在部分国家和地区肆虐的“寨卡病毒”公共卫生事件等，都给我们敲响了警钟。突发事件管理是任何国家和地区政府必须认真对待的重大问题，如何有效应对突发事件是执政党必须思考的，它是执政能力建设的重要内容。目前，我国正处在深化改革，全面建成小康社会的关键时期，因此，要从构建和谐社会，保障人民群众生命财产安全的战略高度，增强危机意识，建立健全应对管理机制，掌握应对管理知识，提高应对管理能力。

一、突发事件应对管理概述

1.突发事件概念。它是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

2.突发事件的分类：一般来讲，突发事件主要包括自然灾难、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。（1）自然灾害。主要包括水旱灾害、冰雹、高温、台风、暴雨、风雪、沙尘暴等气象灾害；地震、滑坡、山体崩塌、泥石流等地质灾害；海啸、风暴潮等海洋灾害；森林火灾和生物灾害等。我国特有的地质构造条件和自然地理环境易发生自然灾害，有种类多、频度高、分布广、损失大特点，是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。如2008年的冰雪灾害、2010年西南地区的旱灾和2016年的洪灾等。（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。如2015年天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库爆炸案等。（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。如2003年的“非典”疫情和三鹿毒奶粉事件等。（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件、重大刑事案件、大规模群体性事件等。如2014年昆明火车站暴恐事件和各地发生的群体性事件等。

3.突发事件的级别：根据《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》的规定，各类突发事件按照其性质、严重程度、可控范围和影响范围等因素可分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），预警标识按Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级分为“红橙黄蓝”四级。如果法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。事件级别的不同决定了采取的预防和处置措施不同。

4.突发事件应对管理概念。它是指为避免或减少突发事件所造成的损害而采取的事件预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等系列管理行为。管理目的是为提高对突发事件的事前预见能力、事中处置能力及事后恢复能力。由于突发事件具有突发性、危害性、风险性、不确定性、公权介入性和社会性等特点，应对管理中要考虑一些事实要素，即要清楚认识突发事件的发生、发展具有突发性和破坏性；可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限；事态发展后果很难预料。突发事件管理是特殊类型的管理，具有不可逆转性，它要求应对者在有限的时间里做出快速反应，进行重大决策。

二、我国突发事件应对管理存在的主要问题

（1）法律框架脆弱，立法工作需进一步加强。我国先后制定了《戒严法》《防震减灾法》《防洪法》《消防法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》《反恐怖主义法》等，但这些法律法规本身具有较强独立性和专业性，部门管理色彩较浓，配套规定不完善，部门法直接衔接不够紧密，难以适应形势需要。（2）综合协调机构职能发挥不充分。我国具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门职能发挥有限，处理不同突发事件之间的协调机制不完善，一旦多种突发事件并发或是需要调配各方资源的重大突发事件爆发，可能应对措施就会执行不到位，应对效率不高；（3）突发事件应对网络松散。我国具有传统的应对突发事件的政治优势和组织保证，但目前的社会组织以及民众普遍缺乏较强的危机意识和较高的应对技能，易造成突发事件发生后无法充分动员全社会力量应对的局面。高效的突发事件应对管理须有完善的应对网络，整体上要形成纵向垂直、横向沟通交流协调、信息和社会资源充分共享、组织机构完备及指挥协调高效的全国性突发事件应对网络系统。要有完备的应对预案和高效的核心处置机构以及志愿者组织、国际援助等资源。（4）社会预警体系不完善。突发事件相关信息的收集、分析和公布制度统一规划不够，资源亟待整合。一些职能部门有专门的信息系统，但相互间沟通不够，各自为政，存在重复建设问题，信息资源整合不够。日常动态下信息的收集、整理、汇总渠道分散，难以对突发事件进行全面监测和预警。对紧急状态下的舆论宣传还不能完全及时有效应对，舆论管理的观念和方式亟待改变。传统的信息传递方式早已不适应形势要求，当今的时代，信息传播速度快、范围广、影响大，特别是网络媒体、手机、短信、微信、微博等新型传播形式在引导社会舆论方面的巨大冲击。（5）专家咨询队伍薄弱。应对突发事件中专家作用非常必要，如在抗击“非典”和汶川大地震救援和天津港爆炸事故处置中咨询组织和专家就充分发挥了作用。但现实中对专家的作用发挥重视程度不够，如重庆开县井喷事故造成惨重的后果就是处置中没有咨询专家，处置方法有问题。我国专家参与政府决策的机制仍不健全，专家参与带有随意性，缺乏完备的制度规范，对于哪些决策须有专家参与、在哪些环节参与、以什么方式和途徑参与等问题的规定不细，专家参与政府决策取决于决策机关及领导意愿，带有明显随意性。

三、加强突发事件应对管理的思考

不同类型突发事件应急措施有不同，如自然灾害应急应以国家救助性和保护性措施为中心，辅之以限制性措施；社会冲突应急以国家限制性措施为中心。因此，突发事件管理体系设置及国家机关应急职权的行使，须与突发事件种类相适应，分类制度是体系建设的首要基础。加强突发事件管理体系建设，需要遵循“预防为主、常备不懈”的方针，制定完善的突发事件应急预案，建立健全突发事件管理法制、体制机制，即做好“一案三制”工作。

1.加强预案建设。按照《突发事件应对法》规定，应急预案体系由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案六大类构成，应急预案需根据种类的不同由相关部门事先制定。

2.加强应急管理法制建设，使突发事件应急管理走向规范化、制度化和法制化轨道。目前我国突发事件应对法律体系已基本形成，据统计，现有相关法律36件、行政法规37件、部门规章55件、有关法规性文件111件。2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》是应对突发事件的总章程。加强应对突发事件的立法要做好“立、改、废”工作，使法律规范统一、协调、有效发挥功能。

3.加强体制建设，建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。从应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等方面加强建设，实现“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效”目标。重视发展和完善突发事件咨询组织，充分发挥专家的咨询参谋作用，做到科学决策、科学执行、科学服务，遵循科学规律应对突发事件。要把建立专家库和专家队伍作为应急管理工作的重要环节。发展和完善突发事件的咨询组织，建立健全门类齐全的、不同部门的专家库，既要有技术专家、管理专家，还要有社会心理学家等，经常开展咨询活动，实现活动常态化、制度化。同时，突发事件的应对要遵循相关原则，《国家突发事件总体应急预案》确定了“以人为本、减少危害；居安思危、预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质”六大工作原则，《突发事件应对法》强调突发事件应对工作遵循“预防为主、预防与应急相结合”原则。

4.加强机制建设。应急管理机制是行政管理组织体系面对突发事件运用有效运转的机理性制度，它包括应急监测预警机制、信息沟通机制、分级负责与呼应机制、应急决策和协调机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、社会治安综合管理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、志愿者机制、奖惩机制、国际协调机制等应急机制等。概括讲，就是从机制方面做好预防、处置、法律责任追究等环节的工作，针对可能发生的突发事件，预先进行组织准备和应急保障，如组建机构和救援队伍、人员培训、应急演练、经费保障、物资储备、通讯保障、宣传教育等，关键是加强“人、财、物”等管理和制度建设。

在培养危机意识和提高应对能力方面，我们强调从孩子抓起，各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。重视宣传教育与应急演练的实效性是有目共睹的，如安县桑枣中学校长兼党支部书记叶志平，他坚持每学期组织一次全校师生紧急疏散演练。汶川大地震袭来时，全校2200余名师生无一伤亡。强烈的安全意识、坚固的楼房和长期训练是桑枣中学师生得以保全的真正原因。对全民进行应急知识的宣传教育和演练，加强相关知识的学习，如哲学、法律、政策、市场经济、社会学、自然灾害防范、医疗卫生防疫、舆论传播学、现代科技、领导管理学和心理学等，掌握应对突发事件的技能，如情绪控制、快速疏散、语言表达、分析预测、调查研究、快速决策、宣传动员、组织协调、媒体公关、自我心理调适、公文写作、电脑网络使用等技能，以此增强应对突发事件的知识和能力。

参考资料：

[1]《国家突发公共事件总体应急预案》

[2]《中华人民共和国突发事件应对法》

[3]《国务院法制办主任：制定紧急狀态法迫在眉睫》 2004-05-17来源：新华网