全球治理视域下私营安保产业国际化研究

肖河

摘要：自出现起就一直面临合法性质疑的私营安保产业经历了百年的发展后，最终成为了全球经济与社会中难以分割的重要部分。国际社会和学术界也因此逐渐将研究的重点由合法性争论转移到全球治理与规制上。2004至2014年间，《蒙特勒文件》、《私营安保服务供应商国际行为守则》等相关国际规约陆续问世。出于保护日益增加的海外利益的需求，发展私营安保产业、参与相关全球治理已成为对中国的必然要求。为此，中国应当充分理解和积极参与这一新兴的全球治理进程，利用好后发国家的优势和中国的既有禀赋，保证私营安保体系自起点开始的规范发展，最终达到增强中国海外利益保护能力的目的。

关键词：私营安保；全球治理；海外利益保护

中图分类号：D269

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2017）01-0050-07

一、为什么要发展私营安保产业并参与全球治理

随着中国“走出去”战略的不断深化以及“一带一路”倡议的持续铺开，“海外中国”也变得越加庞大和重要。至2015年底，海外各类中国籍劳务人员已达1027万人、留学人员将近200万人，境外注册的中资企业超过3万家、总资产达64万亿美元。但是就在海外利益增长的同时，不断发生的侵害事件也愈发深刻地暴露出中国海外利益保护能力较弱的缺陷。仅2015年驻外使领馆就处理了8万多起领保案件。自2006年至2015年，仅外交部就处理了数百起绑架、袭击事件。据估计，自2004年至今，每年至少有1000名中国公民在海外死亡。在海外安保需求持续增长的同时，受限于经费、国际影响和海外行动能力，中国政府不可能直接进行海外保护；另一方面，中国的海外投资大量聚集于高风险的第三世界国家，所在国政府也很难因为中国的外交交涉而实质性提高治理能力、改善安全环境。综合这些因素，中国政府、企业和学术界在探索过程中，日益认识到利用市场化的海外安保机制保护中国海外利益的必要性。

然而，中国在私营安保领域又是不折不扣的后来者。自80年代中期起，中国才开始建立半市场化的保安产业，后者带有强烈的行政干预色彩。所有的安保从业公司不仅都由中国公安部门直接组建和管理，同时后者还是前者的行政主管机关。这决定了中国的安保产业长期呈现出高行政干预、低竞争和“地方割据”的特征。在2010年国务院颁布《保安服务管理条例》后，保安业才开始进行以管办分离和市场开放为主要内容的改制。此后，国内才涌现出一批以海外安保市场为主要目标的私营安保企业。由于起步慢、底子薄，尽管至2014年底在国内已经出现了多达4000家的保安和安全管理公司，但是其中从事海外业务的不到20家。在这些公司中，真正有成规模海外业务的可能只有3至4家。大多数私营安保公司的业务集中于低端的安全培训和海外派遣，推行“国内以培训维持日常生存，海外争取派遣项目赢得利润”的模式。它们虽然着眼于海外，但是受政策与能力所限，基本上都是以安全培训、人员派遣和风险咨询为主要业务的小型企业。这一业务能力的限制也直接制约了中国利用本国私营安保产业保护海外利益的可能性。

因此，发展中国自身的安保产业，并使其具备在海外行动、保护中国利益的能力就成为了当前的重要课题。要想实现这一目标，不仅需要打破旧观念的束缚，将这一产业本身做大做强，还需要了解和掌握相关的国际规则，避免“帮倒忙”或者“火上浇油”。这些都要求中国要充分理解并积极参与到私营安保领域的国际治理中来。在接下来的部分中，本文将从私营安保的合法性以及全球治理推进进程的角度来简述这一问题。

二、私营安保合法性的国际审视

所谓私营安保（Private Security）是指社会部门通过市场化方式所获得的、与安全相关的产品和服务，与之相对的是由国家提供的公共安全（Public Security）。严格来说，私营安全的提供者按照其所提供服务的性质可以被大致分为私营安保公司（Private Security Company， PSC）和私营军事公司（Private Military Company， PMC）两类。就服务性质而言，前者一般提供的是预防性安全（preventive security），后者提供的则是主动安全（proactive security）[1]，特别是具有军事意义的攻击行动。[2]当然，也有观点认为无论性质如何，一切向国家军队提供直接和间接服务的私营公司都应当被称为私人军事公司。[3]在实际管理中，判断两者区别的标准一般为“是否直接参与战斗”，部分拥有相关立法的国家和国际组织也对雇用后者制订了更为严格的规定、甚至是完全禁止。[4]不过就目前的总体趋势而言，相关的主要国际规约并没有明确私营安保和军事公司间的区别，而是统称为私营军事和安保公司（Prviate Military and Security Company， PMSC）[5]或者“私营安保公司与其它私营安保服务提供者”（Private Security Companies and other Private Security Service Providers），简称为私营安全公司（PSC）。[6]因此宽泛而言，私营安保公司可以指代所有提供私营安保和军事服务的企业。

私营安保公司并非是新事物。世界上第一批私营安保公司于1900-1940年间出现于北欧和英国，例如当今私营安保业巨头杰富仕（G4 Securicor Group， G4S）就是由当时成立于丹麦、瑞典和英国的多家夜间警备和消防公司经过多次合并重组而成。不过，直到二战结束，这些私营安保公司才开始将重心转向于企业安保以及海外业务。此外，1950年后逐渐加剧的冷战竞争和美国的意识形态偏好也促使一大批“国内政治导向”的私营安保公司出现于以拉丁美洲为代表的第三世界各地，[7]在80年代中期西方国家掀起公共部门的私有化浪潮后，私营保安公司开始呈現出全面扩张之势，并在此后一直保持着稳定的高速发展。[8]时至今日，私营安保产业已经拓展出了一个空前庞大的世界安保市场。

但是，长期以来，私营安保一直遭受着合法性问题的困扰。与一般的产品和服务不同，由于安全的极端重要性，其在大部分社会文化中都处于不适于商品化的范畴。[9]因此，当私营安保公司于20世纪80年代起开始承担原本属于国家的“核心职能”时，自然引发了对其“侵蚀国家主权”、打破了后者对合法暴力手段垄断的深刻担忧。[10]其中，一些国家将对外安全职能外包给私营安保企业更是引来了最为严厉的批评，而后者在伊拉克、阿富汗等冲突地区的表现更是印证和加剧了各方对其的指控。正因如此，有观点强调私营安保公司在海外冲突地区的活动在根本上缺少合法依据，甚至还会连带损害相关国家行为的合法性。[11]

然而，尽管以上质疑始终不绝于耳，但是各发达国家在经历了80年代安全供给中的“平静革命”后，[12]私营安保产业实际上已经成为前者社会体系中无法割舍的一部分。对于美国式的“合同国家”（contract state）而言，其国家军事部门甚至已经无法在伊拉克和阿富汗式的反叛乱战争中脱离私营承包商。[13]面对这一基本现实，学术界也开始逐渐倾向于理解其存在的功能与合理性。很多研究也逐渐发现私营安保产业不仅不应被过于简单地看作是对国家主权的侵蚀，安全的私营化也并非公共安全职能的单纯转移，而是安全供给结构发生了范式变化：主权国家从唯一的安全供给者转变为一张更庞大、更多样化的安全供给网的中心节点。[14]在一般安全职能上，国家的首要任务已经不再是直接提供安全供给，而是管理分权后的各供给中心和安全资源。[15]

在充分认识到安全供给结构已经发生重大变化的基础上，学术界最终提出了全球安全聚合（global security assemblage）这一概念，指出当代安全供给的结构变化不仅存在于主权国家和私营部门之间，还存在于各类国际行为体与主权国家之间，因此实际发生的是主权国家的“解体”（disassembling）及其与各类国际、国内安全行为体的再聚合。[16]在这一进程中，国家的相应能力和权威没有因为开放对合法暴力的垄断而受损，相反还通过安全供给的专业化和多样化而得到增强，这一点在部分发展中国家表现得最为突出。①①在尼日利亚和塞拉利昂，国家通过构建由全球资本、跨国私营安保公司、地方警察、国际警察顾问组成的多层次安全体系的方式，增强了自身在安全领域的能力和权威，甚至增进了国家暴力的合法性。另一方面，在国家通过分权提高总安全供给的同时，私营安保公司也更加依赖于借用国家权威来增强合法性，而非表现出更强的独立性。由于安保企业的盈利性质和安全服务的重要性，私营安保公司往往无法通过纯粹的市场经济原则来构建独立合法性，这也是它们与一般非政府组织的重要区别。因此，私营安保产业往往需要持续地向社会做出合法性证明，[17]其中最普遍的途径就是以不同方式获取国家认可、借取国家象征，并从公益（无论是维护公共安全还是保护海外利益）而非市场效率的角度来维护自身的声誉。[18]在人道主义干预或者维和行动中，私营安保企业的合法地位更加脆弱，尤其需要从作为雇主的国家和国际组织获取合法性支撑。[19]837

与产业发展状况类似，长期以来，中国既缺少私营安保产业的现实存在，同时也不认可私营安全文化。因此，中国学界对该领域的研究最初针对的是美国私营军事公司在伊拉克、阿富汗等地的不良表现，其主旨通常是揭露“外包战争”背后的资本主义政治经济学。[20]大多数研究对私营军事公司、相关产业链以及反映的“资本主义国家的扩张性”持强烈的批判态度。[21]然而在2013年后，中国学界明显改变了对私营安保产业的态度，表露出利用其保护中国海外利益的浓厚兴趣。虽然仍有观点坚持要“一分为二”地看待私营安保的影响，[22]但是大部分研究开始侧重于强调中国应当适应现实需要和国际形势的变化，在联合国、国际海事等权威国际组织在该议题上的态度已趋于积极的环境下果断调整中国的国内法律体系。[23]这些国内外的变化也说明，伴随着现实的发展，关于私营安保产业的合法性争论已经告一段落。

三、私营安保的全球治理进程与结构

联合国最初对私营安保和军事公司的活动持有高度疑虑甚至是反对的态度。在冷战即将结束的1987年，联合国人权理事会（Commission of Human Rights）就通过决议（Resolution 1987/16）设立了“关于以雇佣军为手段侵犯人权并阻挠行使民族自决权的特别报告员（Special Rapporteur on the use of mercenaries as a means of violating human rights and impeding the exercise of the right of peoples to self-determination ）”一职，负责调查和汇报雇佣兵违反人权、侵犯民众自决权的情况。[24] 1989年，联合国起草了《反对招募、使用、资助和训练雇佣兵的国际公约》（International Convention against the Recruitment， Use， Financing and Training of Mercenaries），该公约于2001年通过。然后，尽管公约规定了雇佣军以“直接从事战斗”、“不属于冲突地区公民”、“得到冲突方给予各类回报的许诺”或者“意在损害国家宪法秩序和领土完整”为四项主要判断标准，[25]但是各方对于私营安保和军事公司是否属于雇佣兵仍然存在严重分歧。

由于标准本身存在的模糊性和各国的利益差异，不仅美国、中国、俄罗斯、英国、日本、法国、印度在内的主要军事大国没有加入公约，联合国相关委员会也逐渐认识到私营安保公司与典型的冷战“雇佣兵”确实存在区别。[19]831因此在美军入侵伊拉克的2004年，人权理事会又通过决议（Resolution 2004/5）进一步要求特别报告员有针对性地关注在国际市场上提供军事支持、咨询和安全服务的私营公司对民众行使自决权的影响。在这一时期，担任特别报告员的巴列斯特罗斯（Enrique Bernales Ballesteros）的看法反映了当时国际社会的主流看法：活动于冲突地区的“私营安保公司”在实质上仍然是雇佣兵，只是由于国际法中的漏洞，这些公司仍然能合法开展海外活动。[26]在这种气氛下，尽管曾任联合国秘书长的安南（Kofi Annan）早在1995年时就曾经考虑过利用私營安保公司（Defense Systems Ltd.）来保护设在扎伊尔的卢旺达难民营，[19]838但是此类提案最后都无果而终。

然而，这一“既不承认也不否认”的合法性僵局很快就遭遇了美、英等国在阿富汗、伊拉克战争中大量雇用私营安全和军事公司的做法的严峻挑战。后者的种种劣迹迫使美英两国无法继续满足于原本的“灰色”框架，相反必须进行某种程度的“亡羊补牢”，即在促使国际社会承认私营安保公司合法性基础上来对其规制。[27]与此同时，由于对私营安保和军事公司的长期反对始终效果不彰，联合国人权理事会的工作思路也发生了变化。于2004年继任巴列斯特罗斯的沙梅姆（Shaista Shameem）就指出在私营安保公司议题上应当推动“范式转变”（paradigm shift），即在各国无法就雇佣兵的定义和法律责任达成共识的情况下，先确定国家和私营安保公司在保护人权方面的责任，鼓励暂时以行业自我监管（self regulate）来代替迟迟无法实现的国际监管。[28]正是在这一环境中，由瑞士和国际红十字会提出的《蒙特勒文件》倡议实际汇聚了国际社会所能取得的最大共识。对于坚持利用私营安保公司的国家而言，该文件意味着私营安保企业终于在国际法中获得了其它非国家行为体相同的合法地位；对于意图约束私营安保公司的国家而言，在无法获得有法律约束力的国际公约的情况下，至少能够先将自愿行为守则（voluntary codes of conduct in transnational society）作为某种程度的代替和对国内监管的补充。[29]这一转变直接促成了相关全球治理机制的建立和迅速扩展。

此后，国际社会先后通过了三份关键性治理文件，它们分别是2008年的《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》（Montreux Document On Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict， MD），2010年的《私营安保服务供应商国际行为守则》（International Code of Conduct for Private Security Service Provider， ICOC），以及2012年的联合国《私营安保公司武装安全服务使用指南》（Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies）。其中，《蒙特勒文件》确定了本国、地域所属国和缔约国所需要承担的相关国际法律责任，强调国家必须为与其相关（包括以上三类关系）的私营安保企业侵犯人权的行为负责，[30]应当建立起相应的授权、监督和问责体系。《行为守则》作为行业间标准则要求所有签字企业需接受《蒙特勒文件》所提出之原则，必须承担起对雇员、客户、供应商、股东以及当地居民的人道主义责任，并制订了由“总体承诺”、“雇员行为守则”以及“管理与治理承诺”三部分组成的企业责任体系。[31]

除了规范指导以外，在《蒙特勒文件》和《行为守则》的基础上还建立了两个国际组织。其一是于2014年成立、意在推动文件落实的国家间组织《蒙特勒文件》论坛（Montreux Document Forum）；其二则是根据守则相关条款建立、作为独立实体对缔约公司的履约状况进行监督的《国际私人安保服务行为守则》协会（International Code of Conduct for Private Security Service Providers Association， ICOCA）。后者是由国家、企业和非政府组织组成的多边共管机构，各方分别派出4名代表组成管理委员会，以保持各方利益的平衡。[32]

这一协会能发挥两点重要作用：第一，它能夠在国家司法权不能有效行使、没有能力履行相应义务、或者不愿意建立有效管理体系的情况下通过协会的独立机制来实现对签约企业的监督、问责和处罚，[4]26这可以称之为“替代”机制；第二，《行为守则》协会的成员资格可以作为企业资质审查的关键指标供采购相应服务的国家和国际组织参考，这可以被称为“预审查”机制。对于主要西方国家和国际组织而言，协会的成员资格都已经或者正在成为正式的资质证明。例如，澳大利亚、瑞士等国就明确将拥有该资格设为进入采购程序的必要前提，而英国和美国则将其作为优先考虑条件。[33]特别值得强调的是，联合国安全和安保部于2012年公布的《私营安保公司武装安全服务使用指南》（Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies）中明确规定必须拥有《行为守则》协会成员资格，才能成为联合国相关采购合同的缔约方，[34]此举极大增强了后者的权威性。可以预见，《行为守则》协会这一国际行业协会所发挥的“替代监督”和“准入审查”作用还将持续增强，其成员资格甚至会发展为进入国际私营安保市场的关键“通行证”。

以2008年《蒙特勒文件》出台为标志，国际社会在关注人权保护的国际组织、平衡国际声誉和政策利益的主要大国以及意在占据市场优势的跨国私营安保企业的联合推动下，迅速形成了一整套关于私营安保产业的全球治理体系。其中，一批主导国家通过权威性的政府间组织和专业化的国际行业协会，成功建立起既符合其价值观、又能满足其长期政策偏好的合法治理规范，并逐步通过市场激励机制予以有效扩展。这也是当前私营安保产业全球治理的根本结构特征。

四、中国应当如何参与私营安保产业的全球治理

中国应当接受当前国际社会对私营安保产业的新认知，将其视为正常的国家经济部门和维护海外利益的普通渠道。诚然，利用私营安保公司、尤其是私营武装安保确实存在一定程度的外交和道德风险。但是从国际伦理发展和全球治理实践来看，不仅联合国、欧盟等权威性国际组织已经确认了其合法性，私营安保公司的活动还要受到本国、所在国、签约国的法律约束。因此，只要履行了《蒙特勒文件》和《国际行为守则》中的相关责任，利用私营安保公司本身并不会产生合法性问题。只有转变认识，中国才能进一步探索对私营安保企业合理监管，才能引导后者积极提高海外能力和国际竞争力。

此外，還应当将私营安保产业视为正常的市场经济秩序的一部分，不能将其视为需要保护性政策的“特殊产业”，特别是考虑到该产业主要是要在中国的司法管辖权以外活动，因此尤其需要注意与国际规范接轨。因此，与通过行政干预扩大市场需求相比，放宽政策限制，改善私营部门的安全供给对市场机制的扭曲更符合市场经济规律。更何况，中国私营安保产业之所以基础薄弱，很大程度上是受到了国家政策的长期限制。

事实上，中国目前开展包括武装护航等业务在内的私营安保公司，正处于暧昧的灰色地带。这是因为根据体现属地原则的《刑法》第7条，如果在不违反所在国法律的情况下于境外触犯中国刑法、但是最高刑为三年以下有期徒刑的，又可以不予追究，而非法持枪又正好属于这一范畴。因此，中国私营安保公司在海外武装业务正属于“非法但不予追究”的法律状态。外界普遍认为这表明中国政府持“既不支持，也不反对”的立场。不过，维持现状虽然能免去大量的法律修订问题，但是长此以往，将会导致中国安保公司一直在本国监管缺位的法律真空状态中运作。一方面，这会限制中国私营安保公司的能力培训、尤其是对枪支的熟练与合理使用，使得它们在允许持枪的海外地区缺少行动能力和国际竞争力；另一方面这又会使得中国私营安保公司缺少与枪支获取、持有和使用相关的政府监管和行业约束，增加了在海外行动中出现事故和违背现有国际规范的可能性。一旦发生事故，无疑会严重损害中国私营安保产业乃至国家形象。

因此，中国继续对相关的法律法规进行系统性的修改，放宽对私营安保产业发展的政策限制。同时，放宽限制并不意味着放松监管，相反一旦做出相应法律调整，就意味着中国必须承担起《蒙特勒文件》中所规定的法律责任，必须建立一整套包括资质认定、市场准入、行为监管和问责赔偿机制。换而言之，也是要求国家有针对性地提升相关治理能力，以此推动私营安保产业的规范化、国际化发展，最终形成有效的安全供给能力，满足保护中国海外利益的需求。

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责任编辑：刘遗伦