成都市城乡要素平等交换合理配置体制机制研究

王莉

摘要：在国家经济体制改革的大背景下，成都市作為全国统筹城乡综合配套改革的重要试验区，针对土地、劳动力、资本等重要要素，坚持以培育城乡统一的要素市场为目标，推进土地制度改革、产权制度创新、户籍制度改革、金融机制创新，探索建立城乡要素平等交换合理配置的体制机制。随着改革的推进，一些深层次问题和矛盾凸显，改革进入了深水区，进一步深化改革，除了需要解放思想，开拓创新，大胆践行外，也需要横向（国内外）和纵向（历史经验）的经验支持，需要顶层架构设计的完善等。本文分析了成都市统筹城乡过程中，要素市场交换的历程、经验及问题，为构建要素平等交换合理配置机制体制提出了政策建议。

关键词：生产要素；统筹城乡；平等交换；土地产权；户籍制度

中图分类号：F127

文献识别码：A

文章编号：1001-828X（2016）036-000477-02

一、引言

生产要素，指进行社会生产经营活动时所需要的各种社会资源，它是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程所必须具备的基本因素。传统西方经济学认为生产要素包括劳动力、土地、资本、企业家才能，随着科技的发展和知识产权制度的建立，技术、信息也作为相对独立的要素投入生产。城乡要素平等交换是指拥有不同要素禀赋的地域（城市、农村）或利益主体（市民、农民），站在对等的地位上，在要素市场上，对其所拥有的要素条件进行自主充分交换，以实现要素的生产力效用和收益的最大化。在目前城乡存在较明显发展差距的状况下，土地、劳动力、农村产权等要素的主要载体是农村，资本、技术、城市产权等要素的主要载体是城镇。当前由于以城镇化为导向的要素流动引导机制的驱动，农村生产要素向城市转移已经形成初步机制和较大的规模，但城市生产要素向农村流动的制度机制尚不具备，出现了生产要素从农村流向城市远远大于从城市流向农村的不平衡格局。

为了快速推进工业化进程，中国采取了半个多世纪的城乡二元分割模式，在此模式下，中国的城乡发展表现出明显的城乡分割、进程缓慢等特点，由此造成城乡发展差距拉大、城乡间要素流动受阻。人口的转移集聚必然带来土地流转、资金流动等等，户籍制度的背后是土地制度，农村金融创新也与土地产权、房产制度密切相关，因此，所有问题都主要集中在二元化的、不平等的城乡土地、金融、人力等生产要素方面，因此归根到底还是城乡二元化的不平等的要素制度。

以牺牲农村、农业与农民利益为代价的城乡要素不平等交换具有不可持续性，打破直至消除城乡二元体制，提高要素的使用效率，解决好城乡之间生产要素交换不平等、经济社会发展不平衡等问题，是目前我国改革的重点问题，也是成都试验区改革的重要内容。近年来，成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，针对土地、劳动力、资本等关键要素，坚持以培育城乡统一的要素市场为目标，在全国率先探索建立城乡要素平等交换的体制机制，“成都模式”为全国统筹城乡发展提供了宝贵经验。作为西部地区经济核心和全国特大型城市，成都市深化改革的探索能够有力的辐射和带动四川省、乃至西南地区的经济社会发展，也能为全国其他地区的提供经验和借鉴。

二、成都市推进城乡要素平等交换合理配置的探索

1.明晰农村产权，盘活农村产权交易

2008年以来，成都市改革和完善农村产权制度，赋予农民更多财产权利。改革的总体思路是：建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村集体产权制度，落实农民对土地、房屋等的财产权，推动农村资产资本化。

（1）确实权颁铁证。农村产权改革，首要内容是“确权”。2008年，成都市发布“一号文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》，正式启动成都农村产权制度改革。截至2014年底，全市已基本完成农村产权确权颁证，实现了“应确尽确、应颁尽颁”，累计颁发各类产权证和股权证共计883.54万本。

（2）探索产权“长久不变”。成都市自2009年开展“长久不变”试点。截至2014年底，全市共有32001个村民小组对农村各类产权达成“长久不变”决议，占农村产权制度改革涉及村民小组35970个的89%。

（3）成立首家农村产权交易所。2008年10月13日，成都农村产权交易所正式挂牌成立，它是全国第一家综合性农村产权流转服务平台。搭建了成都范围内的市、县（区）、乡（镇）三级交易平台，加上村在内而形成的四级服务体系，称之为“三级（交易）平台、四级服务体系”。

2.深化土地改革，促进农村土地流转

成都的土地制度改革可以概括为：增加现存征地制度的弹性，探索在非征地模式下配置土地，以确权为基础，为逐步缩小征地范围、全面改革征地制度准备条件。

（1）创新集体建设用地的流转制度。成都市在全国率先建立集体建设用地流转的制度体系，明确提出，凡是合法取得并经过确权、登记的集体建设用地，包括乡村工业用地、乡村公益用地、农村房屋用地，可以出让、转让、出租、抵押、作价入股和合作等方式流转使用。

（2）城乡建设用地增减挂钩。成都积极探索以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的有效途径，取得很好的效果。截至2015年底，成都市已批复566个城乡建设用地增减挂钩项目，规划整理面积32.03万亩，累计投入项目资金480亿元，实施完成300余个挂钩项目，复垦面积15.20万亩，近200万农民生活居住条件得到改善。

（3）耕地保护经济补偿机制改革。成都市率先在全国实施以经济补偿和契约式管理相互结合的耕地保护基金制度，使其“老有所养，老有所依”。

3.创新金融服务，优化农村金融生态环境

（1）农村产权抵押融资。成都市于2009年出台了《农村产权抵押融资总体方案及管理办法》等文件。随着相关配套政策的逐步完善，持续推进农村集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权直接抵押融资工作。

（2）创新农业保险产品。成都目前全面推行政策性农业保险险种8个，自主探索开展特色农业险种11个，截至2014年底，实现保费收入19.7亿元，累计为农村提供892亿元风险保障。

4.破除身份壁垒，建设城乡统一公共服务体系

（1）户籍制度改革。2011年1月，成都对流动人口推行居住证管理。根据《成都市居住证管理规定》，拟居住时间在一年以上，且在当地从事务工、经商及买房租房人员，并交纳社会保险六个月以上的，可以办理居住证。持证人员在劳动就业、医疗卫生、计划生育、法律援助等12个方面享有与成都户籍人口同等的权利和保障。

（2）健全社会保障体系。2014年，成都市出台《成都市城乡养老保险关系转移接续暂行办法》（成人社发[2014]55号文），为全市城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险提供了“换算转入”和“补差转入”两条途径，居民可以根据自己的实际情况来选择用换算或补差来保障此前的参保年限权益，真正实现无障碍的自由转接。

三、成都市城乡要素平等交换合理配置的政策建议

1.深化农村产权制度改革，激活農村“沉睡”资源

（1）加快建立现代农村产权制度。第一，进一步深化农村产权登记颁证工作。充分尊重确权颁证成果，推进土地经营权、农村养殖水面经营权、农业生产设施所有权、小型水利工程所有权等产权登记管理。第二，建立农村产权制度常态化服务机制。将财产权利登记服务转变为政府的常年服务内容，将所有农村产权登记纳入常态化、信息化管理。第三，完善农村产权保护体系建设。健全农村产权纠纷调处机制，畅通农村产权维护法律援助通道。

（2）深化农村产权“长久不变”。第一，巩固长久不变改革成果。继续坚持和落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，建立二轮承包期到期后自动续期的制度，实现农村产权投资的长远预期。第二，探索农村产权“长久不变”法律和制度支撑。如制定集体经济组织成员身份界定的地方性法规，规范集体资产股权长久不变决议的程序和内容，为产权改革提供法律保障。

（3）加快农村产权交易平台建设。第一，健全农村产权交易制度和管理服务体系。推动农村产权交易公开、公平、规范流转。健全区（市）县农村产权交易分所的平台和功能，对区县及市州产权交易平台进行标准化改造，推进其与成都农交所整合。第二，扩大成都农交所辐射范围和影响力。加强农交所信息平台建设，完善产权交易信息系统，强化村级农村产权流转信息宣传，形成功能健全、综合服务、覆盖全省的平台支撑，努力将其打造成为全省乃至全国区域性的农村产权交易中心。

2.改革城乡土地管理体制，促进城乡土地流转

（1）创新集体建设用地开发利用协调机制。第一，健全和完善集体建设用地价格指导体系。依托成都农村产权交易所，加强农村产权流转管理服务体系建设，同步完善流转管理办法和交易规则，积极开展集体经营性建设用地抵押融资试点。第二，完善“城乡建设用地增减挂钩”机制。提高增减挂钩项目验收效率，降低土地复垦项目资金成本。允许将农村集体建设用地整理项目节余的指标在市域乃至省域范围内公开交易、按规划落地使用。鼓励有条件的农户有偿腾退宅基地。

（2）完善宅基地管理和有偿退出机制。第一，探索农民住房保障新机制。对农民住房财产权作出明确界定，完善宅基地权利保障和取得方式，保障农户依法取得的宅基地用益物权。第二，推进宅基地有偿退出的机制。针对进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出宅基地，探索采取“货币化非集中安置+整理形成建设用地或指标”等方式，积极探索农民自愿有偿腾退宅基地进城购房落户试点，促进有意愿、有能力进城购房落户的农民有序向城镇转移，同步配套完善城乡基础设施和公共服务。

（3）推进农用地保护及流转体系建设。第一，建立和完善农用地流转准入和退出机制。明确农村产权长久不变，形成农用地承包权长久不变机制，保护农民的财产权益。第二，建设农用地流转配套服务机制。加快培育基于合作社的中介组织，建立农业经理人管理示范点，吸引具有丰富农业现代化生产管理经验的人才回乡创业服务，建立长效人才保障机制。第三，建立耕地保护配套机制。政府应该建立吸引资金投入现代农业发展的各项配套激励机制，如发展规模化现代农业购置农机具的财政补贴、技术改良和良种补贴等等机制。

3.创新农村产权抵押融资，完善农村金融体系

（1）创新农村产权抵押融资。第一，完善农村产权抵押融资管理办法和配套措施。修订完善农村土地产权抵押融资管理办法，进一步明确抵押年限，规范抵押行为。探索扩大农村产权抵押融资范围。第二，加快建立农村产权价值评估机制。要积极培育发展农村产权专业评估机构和评估人员，为农村产权价值评估提供服务。第三，完善农村产权抵押融资风险防控机制。制定完善农村产权抵押融资风险基金实施细则，进一步优化风险基金补偿流程，规范风险基金的筹集、使用、监督等，充分发挥农村产权风险基金作用。

（2）加快完善农村金融服务体系。第一，创新新型农村金融主体。要发挥政府的财政投资导向功能，支持组建主要服务“三农”的金融租赁公司，规范发展小额贷款公司，丰富农村金融服务主体。第二，推进农村金融服务向基层延伸。深入推进农村支付服务环境建设，支持在蓉银行及金融机构向农村延伸金融网点，丰富银行自助设备和服务网点，探索助农贷款、汇款、转账和手机支付等多种形式，推动农村金融服务互联网化发展。

4.深化城乡户籍制度改革，推进公共服务一体化

（1）进一步深化户籍制度改革。第一，深化户籍制度改革，提升人口服务管理水平。分阶段、有步骤、有弹性地推进户籍管理制度改革，建立城乡统一的户口登记、管理制度，进一步放宽城镇入户条件，清理限制居民自由迁徙的不合理规定，分类明确落户政策，支持符合条件的农业转移人口在城镇落户，引导市内农业转移人口就近就地落户、有序市民化。第二，建立统一开放的劳动力市场体系，促进城乡人力资源自由流动。逐步建立按需配置、多层互补的城乡就业服务供给体系。创新就业服务，建立以政府投资为主、社会力量参与的多元化资金投入机制，建立培训对象的分层瞄准机制，根据不同培训群体实际需求提供培训服务。

（2）完善公共服务体系建设。第一，持续推进村级公共服务和社会管理改革。按照“公益性服务政府承担、经营性服务推向市场”的思路，构建村级（社区）公共服务和社会管理分类供给机制。建立村级公共服务购买社会组织服务目录，细化政府向社会组织购买服务的许可领域，扩大基层公共服务和社会管理民主决策范围。第二，大力发展城乡社会事业，推进城乡社会保障改革。加大对城乡居民参保的补贴力度，引导城乡居民提升参保档次，不断扩大城乡社会养老保险、医疗保险参保规模。全面实现城乡低保标准按圈层统一，持续提高最低生活保障标准，持续提高城乡社会保障水平。