促进环保产业发展的财政研究

胡静怡

摘要：环保产业的发展有利于治理环境污染、改善环境质量，符合我国现阶段的发展需要，而我国的环保产业发展水平不高，主要是由于投资总量不足、投资效率低下、市场化程度低。鉴于环保产业的外部性及其产品的公共物品特性，环保产业发展需要政府财政的支持。本文认为，要促进环保产业进一步发展，应综合运用财政政策矫正环保产业价格扭曲、完善财政支出预算、提高财政资金的使用效率并为环保产业市场化进程提供财政政策保障。

关键词：环保产业；财政；环保投资

中图分类号：X324；F812.7

文献识别码：A

文章编号：1001-828X（2016）036-000344-02

一、我国环保产业的发展现状

环保产业的发展有利于治理环境污染、改善环境质量，符合我国现阶段的发展需要。我国的环保产业通过近年的发展取得了一定的进展，但仍处于发展的初期阶段，尚不能完全满足我国环境保护，发展绿色、循环、低碳经济，促进产业与国民经济发展环保化的需求，总体发展水平落后于发达国家。

（一）总量不足

2014年我国的环保产业产值为3.98万亿元，体现出我国环保产业初具数量和规模，根据估算，目前我国专门的环保企业超过万家，从事环保产业的工作人数超过百万，但是环保产业的在市场经济中的比重仍然较小，与发达国家相比存在较大的差距。

（二）增长不足

我国环保产业产值的增长率高于发达国家，但是考虑到发达国家环保产业产值的基数大导致增长率较小，可以看出我国环保产业发展仍需要较高的增长率支持。二、原因分析

（一）投资总量不足

根据国际经验，环保投入占GDP的比例达到1%～1.5%时，只能基本控制环境污染的加剧；当环保投入占GDP的比例达到2%～3%时，才能明显改变环境状况；如投入达到5%。就可以基本终止环境恶化的进程。早在20世纪80年代，美国的环保投入已经占GDP的2.1%，日本的环保投入占GDP的4%。

通過测算2010-2014年的数据，可以看出环境污染治理投资总额占GDP的比重基本维持在1.5%左右，但自2012年到2014年逐年下降。同时，环境污染治理投资总额增长率自2012年到2014年逐年下降，且下降幅度远高于GDP增长率下降幅度。因此，中国环保投入的作用仅能遏制污染进一步严重扩大的趋势，并不能促使环境质量整体改善。要解决我国当前面临的环境问题，在客观上要求进一步加大环保投资。

（二）投资效率低下

我国环保投资效率低下主要表现在两个方面。

一是资金使用效率低。不少地方政府只追求“账面数字”，不注重实际效果，环保项目建设过程中资金浪费的现象较为普遍。另外，用于污染治理设施的财政资金还存在被挪用现象，环保投资资金缺乏监督，造成财政投资效率低下。

二是污染治理设施使用效率低。即便大量企业迫于规定安装配备了治污设施，但在生产过程中仍闲置该设施，偷排、暗排现象严重。这一方面是由于治污设施运行增加企业经营负担，另一方面是由于相关部门执法松懈。

（三）市场化程度低

我国的环保产业公益性特征显著，环保投资具有很强的社会福利色彩，属于国家垄断性行业，不允许国内资金的有效介入。社会资本参与环保产业发展的积极性不高，除市政污水、危废医废处置、垃圾焚烧发电、资源综合利用等方面有收费机制、补贴机制或盈利机制外，其他环境保护投资领域回报机制不健全，导致大量社会资本难以与环境保护需求相融合。

三、政府财政促进环保产业发展的必要性

（一）环保产业是正外部性产业

环保产业的发展在给该行业的企业带来利润的同时，还促进市场上的其他企业节能减排，推动国家和社会绿色发展，因此，环保产业的商品和服务既具有经济效益又具有社会效益，具有正外部性。这种特性使得企业的边际收益小于社会的边际收益，导致企业的最优产出小于社会的最优产出，造成该产业的商品和服务供给不足。价格机制没有充分发挥作用，仅靠市场无法解决外部性问题，需要通过政府力量的干预和引导，矫正价格，使得企业和社会的边际收益相等，从而提高环保产业产出，优化资源配置。

（二）环保产业的产品和服务具有公共物品性质

一般认为，环境具有非排他性、非竞争性和不可分割性，是一种比较典型的公共物品。但由于环境包含的种类较多，有时并不具有完全的竞争性或排他性，如清洁的空气属于纯公共物品，垃圾填埋、污水处理具有一定的排他性和竞争性，但可以通过收费等方式限制其他人对该资源的消费，属于准公共物品。对于纯公共物品，市场无法提供，必须由政府提供；准公共物品则由市场和政府共同提供。因此，政府财政必需参与到环保产品和服务的提供中去。四、促进环保产业发展的财政建议

（一）综合运用财政政策矫正环保产业价格扭曲

综合运用税收优惠政策和财政补贴政策降成本、提收益，鼓励环保产品的开发和投产，从而解决外部性问题和公共物品问题，促使价格机制充分发挥作用，优化资源配置。一是在税收优惠方面，促进环保产业发展的增值税优惠政策包括免征增值税、即征即退、即征即退50%增值税、先征后退等；企业所得税优惠政策包括三免两减半、抵免相应税额等；也可针对消费税、营业税、车辆购置税等税种制定税收优惠政策。二是在财政补贴方面，建立适度、适时的弹性补贴制度。对现阶段产品供给不足明显的领域，应适时提高补贴标准，多进行生产补贴；对具有鲜明公益性特征，属于社会公共需要范畴的，财政应当持续补贴；对发展相对成熟的领域，可适当减少补贴，推动市场机制充分发挥作用。

（二）完善环保产业财政支出预算

由于我国环保投入在国家财政预算中不被单列，所以不能保证其占预算总支出的比例。建议在国家财政预算科目中单列环境保护支出科目，在此科目下再具体细分项目，为环保产业的发展提供稳定、可靠的资金来源，扩大市场对于环保产业产品和服务的需求，从而确保国家在环保问题上的投资力度和宏观调控力度。

（三）提高环保产业财政资金的使用效率

拨付财政资金前，应充分开展调研评估，对于政府投资的环保项目进行成本效益分析，重视资金的落实程度，不能一味追求投资金额的量，要保证每一笔环保投资都能落到实处，使每一笔资金投入都公开透明。财政资金使用过程中，加强对政府财政投入的跟踪监督管理，发现问题后及时处理，必要时停止后续项目的拨款，并且实施严格的处罚制度。财政投资项目完成后，及时对项目的投资状况进行总结评估，为后续的环保产业财政投资提供依据和建议。

（四）为环保产业市场化进程提供财政政策保障

首先，合理界定政府投资领域，政府应从环保产业的一般竞争性领域中退出，只参与公共物品的提供和参与外部性、公益性较强的领域。其次，为PPP模式提供财政支持，通过竞争投标方式挑选能够在相关规定下运营好环保商品或服务的合同方，促进私人资本和社会资本进入环境保护领域，引导多元化投资，加强引导社会上的资金参与到环保工作中来。最后，多渠道建立财政资金与社会资本有机结合的环保产业发展基金，积极推行环境污染治理设施的企业化、市场化和社会化运营，促进建立自由开放的环保产业市场