昆明市“村改居”型社区服务管理探究

摘 要 当下，我国处在城市化高速发展时期，大城市和特大城市的规模急剧膨胀。城市边缘地带的“城中村”的数量日益增加，致使“村改居”工作以及“村改居”社区的数量也在不断增加。随着现代新昆明的建设发展，城市化的速度不断加快，数量众多的、环境差、治安乱、无规划的城中村不仅成为了影响昆明的民生问题，也变成了昆明城市化进程的重要障碍之一，制约了昆明市整体形象，甚至有人把有“春城”美誉的昆明戏称为“村城” 。改造“城中村”成为了新昆明建设以及实现昆明市经济社会可持续发展必须跨越的一道坎。本文拟在对昆明市“村改居”型社区的现状、特点进行梳理分析。阐明昆明市“村改居”型社区服务管理运行中取得的成效以及存在的问题。

关键词 “村改居” 社区服务 管理 城市化

作者简介：殷琦，楚雄师范学院政治与公共管理学院。

中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.383

一、昆明市“村改居”型社区服务管理现状

本文对昆明市“村改居”型社区的形成背景、特点进行梳理、归纳。结合对昆明市“村改居”型社区服务管理现状进行调研，总结现阶段昆明市“村改居”型社区管理取得的成效及存在问题，為从政府的视角来完善“村改居”型社区服务管理提供依据。

（一）我国社区服务的兴起与发展

我国社区服务起步在改革开放之后。1984年初步提出了社会福利事业社会化发展的思路。指出社会福利事业应从政府包办的体制向政府、集体、个人共同协办转变，要面向社会、多渠道、多层次、多形式的发展社会福利事业。

社区服务在全国得到普及、推广后，社区服务内容的不断增加、服务项目的不断扩展与资金不足之间的矛盾不断突出。为了巩固社区服务自开展以来取得的成果，进一步提高社区服务质量和服务水平，政府制定了相关的扶持保护政策。并将社区服务的发展视为社会保障体系和社会化服务体系的重中之重。为了进一步规范社区服务，促进社区服务的法制化、产业化。1995年民政部颁发了《社区服务示范城区标准》，该文件对社区服务的分类管理和发展体系进行了全面规范；之后2000年在《关于在全国推进城市社区建设的意义》的文件中，把社区服务作为今后十年城市社区建设的首要任务。 经过二十多年的发展，社区服务已与人们的日常生活密不可分，成为政府、社会以及居民关注的民生热点。

（二）昆明市“城中村”改造情况

随着现代新昆明的建设发展，城市化的速度不断加快，数量众多的环境差、治安乱、无规划的“城中村”不仅成为了影响昆明市发展的民生问题，也变成了昆明城市化进程的重要障碍之一，制约了昆明市整体形象和品位提升。甚至有人把有“春城”美誉的昆明戏称为“村城” 。改造“城中村”成为了新昆明建设以及实现城市可持续发展必须跨越的一道坎。

昆明市将“城中村”作为独立的“村镇用地”类型来看待。在开发过程中往往采用“保留村镇用地”的做法，将“城中村”规划这一难题绕开。在规划具体实施过程中，一方面以“城中村”人口增长为依据，划出一部分土地供“城中村”村民居住，另一方面开发商一方将征用的村镇用地中的一部分作为“村镇经济发展用地”返回到“城中村”，让村子自行开发，在征地补偿方面则以货币补偿为主。在征地后期的开发建设中，无论是政府还是企业均忽略了“都市里的村庄”，在众多因素影响下，“都市里的村庄”逐步成为城市包围圈下的“孤岛”，久而久之“城中村”的问题就积累下来。

二、昆明市“村改居”型社区的类型及特点

（一）昆明市“村改居”型社区的类型

截止2007年，昆明市全市共有社区330个，依据社区人员组成、户籍、住房形态、经济归属关系的不同，将昆明市的社区分为老城社区、小区型社区、“村改居”型社区、单位型社区四类，其中涉农社区有120个，“村改居”型社区数量占其中相当份额。 “城中村”改造是城市化的重要手段之一，而“村改居”型社区是城市化的目的和结果。在完成城中村改造时，同时完成城中村民的身份转换，处理好原集体所有资产，做好撤村建居、拆村并点工作。推进“村改居”型社区的建设。随着昆明市城市化进程的推进，“城中村”改造项目的不断深入，“村改居”型社区的数量不断增加。按照“城中村”其村庄所处地理位置的不同，以及“城中村”改造的过程及方式，将昆明市“村改居”型社区划分为以下三类：

第一类，二次改造后完成“村改居”工程的社区。

第二类，只进行了部分“村改居”工程的社区。

第三类，一次性完成“村改居”工程的社区。

（二）昆明市“村改居”型社区服务管理的特点

笔者根据所搜集的资料，综合分析后发现昆明市“村改居”型社区与我国其他地区的“村改居”型社区相比，在社区服务管理方面也呈现出以下特点：

第一，社区服务管理主体多元化。

第二，社区服务项目多样化。

第三， 社区服务管理难度加大。

三、昆明市“村改居”型社区服务管理存在问题及成因分析

昆明市“村改居”型社区服务管理在社区居委会服务方式、社区服务领域、社区服务质量、资金支持渠道以及政府政策对社区社会保障支持方面取得了一定成效。但在社区居民参与、社区服务组织体系建设、社区服务保障机制建设等方面还存在问题。如果不深入分析这些问题产生的原因，有针对性的提出解决对策、方案，继续放任不管，那将会阻碍“村改居”型社区的建设和发展。更有甚者会影响到整个城市的发展。

（一）社区居民参与管理机制不完善

社区居民参与是衡量社区服务管理成功与否的重要标志。 社区服务的对象主要是社区居民，社区服务管理的开展也是为进一步提升服务水平、提高社区居民的生活质量。如果社区服务的供给脱离了社区居民的实际需求，社区居民不能享有高效优质的服务，社区服务管理就不算成功。而这些都要建立在社区居民的广泛参与之上，“村改居”型社区也是如此。

1.“村改居”型社区居民参与情况

对昆明市“村改居”型社区居民参与情况进行调研，发现问题如下：

一是“村改居”型社区居民对参与社区服务管理的认同度较高，但付诸实际行动的支持度不高。

二是社区居民参与的意愿较弱。

2. “村改居”型社区居民参与不足的成因分析

分析上述调查情况，造成“村改居”社区居民参与不足的主要原因有以下几点：

一是社区宣传不到位。第一，社区宣传途径和方式单一，社区居民对社区服务项目、服务活动的了解程度低。第二，宣传内容上大多涉及的是政府政策、法律法规、缺乏对社区文化的宣传，在一定程度上导致“村改居”型社区居民的社区意识淡薄，制约了“村改居”型社区的建设。

二是社区居民缺乏参与缺乏制度保障，社区民主决策机制不完善。《中华人民共和国城市居委会组织法》中规定社区居委会有责任向居民会议负责并报告工作。 社区听证会制度、评议制度的建立健全能进一步推进基层民主政治建设，保障社区居民的参与权、知情权、建议权和监督权，提高社区服务管理决策的公开性、民主性和科学性。这些制度的健全和落实对社区居民依法直接行使民主权力参与社区服务管理起到保障作用。但在实际调查中，社区居民參与管理的保障机制建设还处于初级阶段，不够完善，类似听证制度、社区居民会议制度等相关社区民主决策保障制度得不到落实，无法为社区居民提供一个社区参与、民主决策的平台，对社区居民参与意识和社会责任心的培育形成障碍。同时没有相关制度的保障，社区服务管理很大程度上将变成政府包揽，在一定程度上社区居民即使参与社区服务管理，也是被动的参与，其参与效果与发自内心的主动性参与相比则大打折扣。

（二）社区组织体系还不健全

社区组织是基层民主建设的依托载体，也是社区成员公共利益的代表。 社区组织一般包括政府组织、社区自治组织、社区中介组织、社区党组织。

1.“村改居”型社区组织体系的建设情况

和城市社区相比，“村改居”型社区服务管理的开展也要以社区组织为载体，社区服务管理正常有序的运行也是建立在完善的社区组织体系之上的。在对“村改居”型社区的调研中，我们发现与昆明市一般的城市社区相比，“村改居”社区的社区服务组织体系不够完善、不够健全，表现为以下几点：

第一，社区居民对社区居委会在社区服务管理过程中发挥的作用普遍认为是比较重要的，但对社区居委会工作的认可度不高。

第二，“村改居”型社区居民对社区居委会的依赖程度低。

第三，社区居委会与社区居民的互动不足。

第四，“村改居”社区服务管理缺乏社区组织的参与。

2.组织体系不健全的主要原因

其一，相关法律法规欠完善。如《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》并未对“村改居”型社区居委员会的职能定位和换届选举等重要问题作出明确规定，“村改居”型社区居委会与其他社区组织的关系不明确，社区居委会承担了过多的行政职能，而忽视了作为基层群众性自治组织应该发挥的作用。

其二，社区中介组织在社区服务管理中的定位不够明确，缺少法律地位的认同和相应的法律保护。这极大的限制了社区中介组织在社区服务管理中发挥主观能动性寻找属于自己的服务空间、服务人群。对社区中介组织的发展壮大起负面影响，不能发挥其弥补政府失灵和市场失灵时，提供社区服务管理满足社区居民对社区服务多元化需求的作用。对于以营利为目的的社区经济组织而言，缺乏政策上的引导和扶持，缺乏相应的激励机制，导致了社区经济组织参与社区服务管理的积极性较低。

总的来说，目前“村改居”型社区的社区组织覆盖面不够宽，还不能很好地适应城市化发展对基层社区服务管理的新要求，不能满足新老居民多元化、多层次的需要，没有为村民转化为居民提供平台，阻碍了大众的广泛参与，没有成为推进社区和居民全面、协调、可持续发展的有效载体。

（三）社区服务保障机制不到位

1.社区服务资源供给不足

第一，社区服务的人力资源供给尚无保障机制。

第二，社区服务资金缺乏监管机制。

2.社区服务保障机制建设不到位的主要原因

一是物资筹措渠道有限，社区力量参与不足。

二是社区服务队伍专业化水平低。

三是缺乏激励机制。

随着我国城市化进程的不断推进，“村改居”型社区数量日益增加。当前“村改居”型社区服务管理在服务方式、服务领域、资金支持渠道扩展等方面已取得了一定成效，但在社区参与机制、社区服务组织体系、保障机制方面还存在缺陷。本文立足于对昆明市“村改居”型社区服务管理现状的调研，认真分析昆明市“村改居”型社区服务管理存在的问题及原因。

注释：

汪大海.社区管理学.北京：北京师范大学出版社.2011.134.

昆明市城市社区服务管理情况分析.昆明社会科学院.2007.http：//www.kmsky.net/Book_Show.asp？id=263.

杨荣.浅论社区建设中的居民参与.北京工业大学学报.2002（2）.

《中华人民共和国城市居委会组织法》第十条规定.

杨贵华.我国城乡社区组织发展与“村改居”社区组织建设.福建行政学院学报.2011（3）.

参考文献：

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[2]雷洁.加强城市社区服务管理的几点思考.求实.2011.

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[4]胡建勋.“村改居”进程中办民参与研究——以湖北省襄樊市莱越社区为个案.武汉：华中师范大学.2008.